О системах координат и Госгеонадзоре. Заседание НКС при Росреестре 20.07.2011
Приводим отчет руководителя ЦГИ ИГРАН и члена ГИС-Ассоциации Н.Н. Казанцева о прошедшем 20 июля заседании Научно-консультативного совета при Росреестре на тему государственных и местных геодезических координат, а также геодезического надзора.
20 июля 2011 года в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии прошло заседание Научно-консультативного совета (НКС) при Росреестре по вопросам:
1. Государственные системы координат и местные системы координат. Проблемы использования существующих систем координат и возможные пути их решения.
2. Место и роль государственного геодезического надзора в современных условиях, пути повышения его эффективности.
В связи с участием члена НКС С.А. Миллера в это время на конференции в Иркутске в заседании от ГИС-Ассоциации принял участие Н.Н. Казанцев (ЦГИ ИГРАН).
Открывая заседание, заместитель руководителя Росреестра В.С. Кислов напомнил историю вынесенных на заседание вопросов. По первому вопросу он особо подчеркнул проблему наличия в России десятков тысяч местных (МСК) и условных систем координат (под последними понимаются СК, для которых не установлены ключи перехода к государственным системам координат), в которых созданы, ведутся и используются для принятия юридически значимых решений большие массивы информации, удостоверяющей местоположение различных объектов. Был отмечен промежуточный характер решения о введении МСК для субъектов РФ в деле решения проблемы. В плане волнующей всех темы режимных ограничений В.С. Кислов указал, что в ближайшее время ожидается официальный выход перечня закрытых территорий.
По второму вопросу была подчеркнута актуальность определения целесообразных места и функций госгеонадзора в связи с изменившейся ситуацией в стране в целом и последними изменениями, в том числе перехода от лицензирования к аттестации. Отмечено, что данный вопрос уже неоднократно обсуждался на специализированной секции НТС, и будут доложены результаты обсуждения.
По первому вопросу с докладом выступил Г.В. Демьянов, заведующий геодезическим отделом ФГУП «ЦНИИГАиК».
Докладчик выделил проблему совместного использования трех основных видов систем координат (СК) – местных, государственных, глобальных - как одну из ключевых проблем не только для РФ, но и для мира в целом. Активно обсуждаемой в этой связи в РФ темой являются действующие режимные ограничения и их изменения. Отмечено также, что СК должны закрепляться на местности в системе геодезических пунктов.
Доклад в основном был посвящен необходимости формирования Российской геоцентрической системы координат (РГСК), которая «должна создаваться Росреестром и в соответствии с планом мероприятий ФЦП ГЛОНАСС закрепляться на поверхности Земли пунктами фундаментальной астрономо-геодезической сети (ФАГС). Последние по существу являются стационарными астрономо-геодезическими обсерваториями.
Спутниковые сети, опирающиеся на пункты ФАГС, представляют собой высокоточную геодезическую сеть (ВГС) и спутниковую геодезическую сеть 1 класса (СГС-1), которые предназначены для распространения РГСК на территории Российской Федерации. СГС-1 строится отдельными фрагментами, в первую очередь для экономически развитых регионов. К 2012 году должно быть выполнено общее уравнивание всей ГГС.
У различных пользователей, выполняющих топографо-геодезические работы, появится реальная возможность использовать РГСК и СК-95, так как обе эти системы по существу будут являться различными представлениями одной и той же координатной основы.
Аналогичная по смыслу модернизация должна быть проведена и для СК-63 и МСК субъектов РФ. Это обеспечит возможность использования в РГСК и СК-95 картографических и геодезических данных, ранее созданных в СК-63 и МСК субъектов РФ».
Было отмечено, «что создание СК-63 и МСК было связано с существовавшими ранее, но и существующими поныне, режимными ограничениями. С отменой этих ограничений отпадет целесообразнось выполнения в этих системах координат будущих плановых топографо-геодезических работ, в связи с тем, что выполнять такие работы более эффективно будет в РГСК или СК-95».
В дискуссии по докладу было отмечено, что:
— вписание в формируемую систему координатных описаний, созданных в тысячах местных и условных систем координат и используемых для юридически значимых решений, является также важной государственной задачей; речь идет о громадных массивах формируемых и постоянно модифицируемых данных, от которых в существенной мере зависит эффективность хозяйственных и управленческих решений, и целесообразно выделение этой задачи в качестве одного из важных блоков в решении проблемы совместного использования трех систем координат, отмеченных докладчиком; решение этой проблемы не может быть эффективно организовано только на основе самостоятельной инициативы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
— были высказаны предположения, что большинство организаций не будут работать в РГСК, необходима дополнительная нормативно-правовая и нормативно-техническая регламентация указанных работ для реализации предложенного перехода; местные системы координат городов создавались для обеспечения повышенной точности измерений, а не только в связи с режимными ограничениями; отмечены проблемы выявляемых ошибок при пересчете из одних СК в другие и необходимость решения по ним.
— необходимо сформировать детальную инструкцию по пересчету из местных СК в РГСК
— актуален вопрос о необходимости межведомственной комиссии по данной тематике.
Со своей точки зрения (Казанцев Н.Н.) я считаю необходимым отметить:
— необходимость усиления слабого звена в проводимой Росреестром государственной деятельности по совершенствованию совместного использования указанных систем координат – регламентирования и стимулирования деятельности по вписанию технологий создания и использования координатных описаний в местных условных СК, в том числе ранее созданных, в создаваемую систему, выполнения соответствующих пилотных проектов; существующее развитие темы во многом аналогично развитию темы Адресного реестра – в качестве основной ставится задача создания единого Адресного реестра, в то время как основной проблемой, от которой зависит экономическая эффективность в сфере нормализации адресного пространства, является приведение в соответствие накопленных и ведущихся массивов данных об адресах в десятках юридически значимых источников;
— ссылки на последующее решение этой проблемы преимущественно на основе самостоятельной инициативы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, представляются нереалистичными – вопросы геодезии и картографии в настоящее время отнесены Конституцией РФ к ведению РФ, вопросы финансирования, экономического и правового значения систем координат и интеграции координатных описаний по территории для значительного числа глав муниципальных образований неясны, представляются узко специальными и не будут решаться без вписания этих работ в государственные программы;
— вопросы эффективности планируемой работы, а также решаемые на ее основе механизмы правового регулирования – в большей мере относятся как раз к местному уровню.
В заключение дискуссии В.С. Кислов сформулировал ряд итоговых выводов:
— наличие в государстве неограниченного числа СК – нонсенс;
— нужно двигаться к единой системе координат;
— процесс развития местных СК неупорядочен; наличие множества местных СК – с ключами перехода к ГСК, и условных СК – не имеющих таких ключей, между тем в последних также активно работают и принимают юридически значимые решения на их основе; актуальна задача наведения порядка в данной сфере;
— необходимо создать РГСК для ГЛОНАСС (ПЗ-90 не удовлетворяет , за 6 лет ее никто не улучшал), изменились средства измерения координат;
— проблема работы с ранее созданными данными и их вписания в систему.
Предложен проект решения, включающий (со слов).
1. Принять к сведению доклад про РГСК, РГСК может быть создана на основе ФАГС.
2. Создать экспертную группу по разработке экономического обоснования такой системы и взаимодействию с созданными информационными ресурсами, в т.ч. с муниципальными образованиями.
3. Взаимодействие с МСК – вернемся после выхода перечня сведений, подлежащих засекречиванию.
4. По Межведомственной комиссии – необходимо проработать вопрос, подготовить предложения о создании СК для России, доклад вынести на заседание Межведомственной комиссии. Отмечено, что наиболее заинтересованные стороны в вопросе - Росреестр и Министерство обороны.
Материалы решения целесообразно опубликовать в Интернет.
По второму вопросу выступили начальник Управления государственного геодезического, метрологического надзора и наименований географических объектов Росреестра С.Н. Шестаков, заместитель начальника управления Р.З. Абдрахманов, начальник отдела геодезии и картографии Управления Росреестра по Москве Н.П. Колобушкин, директор департамента Национальной картографической корпорации Ю.П. Голованев.
В докладах были освещены положения, обсуждавшиеся на заседаниях специализированной секции НТС при Росреестре 28 июня и 11 июля 2011 года:
— информация о подготовленном проекте новой редакции Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью», и о том, что проект обсуждался на специализированной секции НТС (сам проект на НТС представлен не был);
— на секции НТС при обсуждении проекта Положения были приняты решения:
а) включить в Положение надзорные функции по наименования географических объектов и контролю за их употреблением;
б) уточнить перечень геодезических и картографических работ, подлежащих регистрации в органах ГГН;
в) вынести на обсуждение НТС при Росреестре новую редакцию проекта Постановления Правительства РФ;
г) состояние нормативной базы в области государственного геодезического надзора (ГГН) не в полной мере отвечает требованиям законодательства РФ, необходимо уточнение полномочий, функций, целей и задач ГГН;
д) необходимо организовать размещение на официальном сайте Росреестра информации о выявленной контрафактной картографической продукции и нарушениях в области геодезической и картографической деятельности;
e) необходимость предложений по внесению изменений и дополнений, разработке нормативных правовых и нормативно-технических документов, реализации перехода от лицензирования геодезической и картографической деятельности к аттестации инженеров-геодезистов.
В докладах и дискуссии было также отмечено:
— регулирование геодезической и картографической деятельности в РФ будут осуществлять 3 федеральных органа – Росреестр, Росстандарт (в части метрологического надзора) и еще не созданная Федеральная служба аккредитации;
— в области геодезической и картографической деятельности действуют более 500 регламентирующих нормативных правовых и нормативно-технических документов, выпущенных в последние несколько десятков лет, которые нужно переработать и привести в соответствии с современными реалиями, резко уменьшив их число;
— необходимость усиления внимания к повышению квалификации сотрудников ГГН;
— уже не могут быть выполнены отдельные положения недавно принятой Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г. – в Концепции есть положения, связанные с обязательной сертификацией продукции, а вышедшее вслед Постановление Правительства РФ отменило обязательную сертификацию продукции;
— планируемый постепенный переход к уведомительной регистрации уже выполненных картографических и геодезических работ (в настоящее время регистрации подлежат планируемые работы)
— приведены ссылки на решение Арбитражного суда Московского округа об обязательности регистрации геодезических и картографических работ (отсутствие в ФЗ «О геодезии и картографии» прямого указания на обязанность регистрации работ в ГГН не означает отсутствия обязанности регистрировать работы).
— обсуждены вопросы содержательного смысла деятельности о регистрации геодезических и картографических работ, значения регистрации для защиты интересов потребителей
— М.И.Петрушина , генеральный директор СРО НП «Кадастровые инженеры», отметила, что в Санкт-Петербурге выдвигаются требования, что кадастровые работы входят в состав геодезических и картографических работ и подлежат государственной регистрации, хотя такие требования отсутствуют в ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», требуется выписка от организации – фондодержателя картографо-геодезических фондов, фактически блокируется сдача межевых планов кадастровыми инженерами на кадастровый учет.
Контекст обсуждения шел вокруг выработки общего понимания возможного места ГГН в современных условиях – для чего он нужен, как обеспечить его эффективность и в чем она состоит, как ГГН должен взаимодействовать с другими субъектами информационного взаимодействия в области геодезической и картографической деятельности.
Ситуация, когда сами сотрудники органов ГГН пытаются выработать комплекс соответствующих положений, которыми они далее будут руководствоваться, явно недостаточна для решения проблемы по существу. Очевидно большее внимание к декларированию ориентации на защиту интересов потребителей, что само по себе уже хороший знак. Но очевидно, что самостоятельно и в существующих рамках ГГН эту задачу решать не в состоянии, нужно развивать систему информационного взаимодействия ГГН с другими контрагентами. Например, одной из проблем является создание множеством лиц координатных и адресных описаний пространственных объектов одной и той же территории, которые при их интеграции часто противоречат друг другу, что обусловливает (неоцененные и незадекларированные) риски как для лиц, принимающих решения, так и для инвесторов, опирающихся в экономической деятельности на такие сведения. Существенными проблемами, требующими решения, является в целом недостаточное понимание требований к результатам работ и услуг, в той или иной мере опирающихся на компоненты геодезической и картографической деятельности, заказчиками таких работ и услуг, неразвитость рынка экспертно-консультативной помощи при формировании технических заданий и контроля их исполнения, отсутствия содержательной интеграции таких работ по одной и той же территории, что уже многократно отражено в работах по инфраструктуре пространственных данных. Также целесообразно усиление роли органов местного самоуправления в формировании и применении инфраструктуры пространственных данных, как потенциальной точки интеграции пространственных данных и генерации обратных связей в системах информационного взаимодействия. Пока мы наблюдаем мучительный и тяжело идущий процесс превращения низовых органов государственной власти в органы местного самоуправления, заданный Конституцией РФ, пытаемся оказывать помощь этому процессу, но этот процесс идет крайне медленно. Поставленная в заголовке доклада тема «пути повышения эффективности ГГН» пока не обрела четких формулировок – в чем состоит эффективность, как ее повышать, а без формирования общего мнения нельзя и решить – как и куда двигаться.
В заключение В.С. Кислов сформулировал следующие выводы:
— нормативно-правовые документы в области ГГН нужно менять, для этого нужно разобраться в в целях, задачах, принципах и методах деятельности ГГН
— принятые ранее в 1980х и 1990 хх гг. документы были приняты в совсем иных организационных условиях, когда ориентация на государственное регулирование деятельности в этой сфере была превалирущей.
В проекте решения было предложено:
1. Доклад принять во внимание.
2. Создать группу экспертов по разработке предложений по совершенствованию и повышению эффективности деятельности госгеонадзора и порядка его осуществления. Разработать предложения в срок до октября 2011 года.
3. Информацию опубликовать в сети Интернет.
RSS
Реклама
Новости Gisa.ru в Телеграм
