Территориальное планирование достаточно прочно укрепилось в умах чиновников всех уровней, в отчетных и программных документах профильных департаментов и управлений как обязательный документ, без которого жить и развиваться региону или муниципальному образованию будет проблематично.
До одного договорились точно – схемы территориального планирования и генеральные планы нужны. В большинстве крупных и наиболее развитых регионов и городов документы территориального планирования приняты. Отдельные города за время действия современного Градостроительного кодекса РФ уже не раз внесли изменения в стратегические документы территориального планирования. Где-то генеральные планы проходят завершающую стадию согласования и утверждения, и только в самых-самых «недалеких» и «малоэффективных» муниципальных образованиях разработка генеральных планов так и не начата. Почему?
Конечно, не потому, что нет денег. Денег нет ни у кого, и их не хватает всем. Кому может прийти в голову мысль не пустить ребенка в школу, чтобы не тратиться на учебники? Ответ известен.
Эволюция процесса выглядит примерно так. Сначала сказали, что генеральный план должен быть. Потом долго спорили, каким он должен быть. Спустя шесть лет действия Градостроительного кодекса Минрегионом России утверждены методические рекомендации по разработке генеральных планов городских округов и поселений. В марте текущего года приняты поправки в Градостроительный кодекс РФ, существенным образом меняющие содержательную часть всех документов территориального планирования. Установлен срок (1 сентября 2011 г.) для введения в действие федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП), посредством которой все уполномоченные органы федеральной и региональной власти, а также органы местного самоуправления должны открыть доступ для всех заинтересованных лиц к принятым и подготовленным к утверждению документам территориального планирования.
Уникальная по грандиозности замысла информационно-аналитическая система должна обеспечить исходными данными органы государственной власти и местного самоуправления по всем принятым градостроительным решениям на всех уровнях власти для поддержки будущих решений. Она призвана устранить многочисленные практически непреодолимые на современном этапе административные барьеры при согласовании документов территориального планирования. И, наконец, система должна реализовать единственно возможный (на авторский взгляд) механизм, обеспечивающий социальную справедливость принятия и исполнения градостроительных решений за счет их публичности и автоматического повышения активности гражданского общества как самого действенного инструмента контроля, надзора и борьбы с коррупцией.
В то же время Градостроительный кодекс РФ разрешил тем, кто заключил контракты до принятия поправок, и тем, кто уже утвердил генеральные планы, не приводить свои документы в соответствие с новыми нормами закона.
Что же есть сегодня в городах и других поселениях в области территориального планирования, и в каких частях эти документы сегодня действуют, то есть имеют юридическое значение? – А действуют генеральные планы и схемы территориального планирования муниципальных районов в частях, непротиворечащих соответствующим схемам более высокого уровня.
Мы постепенно привыкаем к тому, что генеральные планы не столько в настоящее время определяют будущее развитие городов в головах мэров, главных архитекторов и других уполномоченных чиновников, которые «вприглядку» к нему многие годы принимали важные градостроительные решения, опираясь в дополнение и на другие материалы по обоснованию таких решений, сколько являются оружием (как «щитом», так и «мечом») любого лица, заинтересованного в развитии (или наоборот) территории и недвижимости. Все чаще муниципальные органы власти получают заявки от юридических и физических лиц с просьбами или требованиями внести изменения в генеральный план в части изменения функционального зонирования в целях приведения этого зонирования в соответствие с фактическим использованием, принадлежащего этому лицу, земельного участка. Хорошо, если этот участок занят крупным производственным комплексом или сельскохозяйственным угодьем, и тогда интерес заявителя обоснован как интерес, имеющий право быть зафиксированным, изученным и получить ответ. Но в большинстве случаев внесения изменений в генеральный план требуют владельцы частных индивидуальных домов или небольших объектов бизнеса, волею судьбы оказавшихся в зоне так называемого градостроительного преобразования.
Рис.1. Процедура согласования документов территориального планирования ОМСУ через информационную систему территориального планирования с использованием сайта уполномоченного федерального органа
Как решаются и как должны решаться такие вопросы? Как найти компромисс интересов общества и человека? Известно, что большинство «градостроительных ошибок» в России совершено в последние 20 лет – в последнее десятилетие ХХ в. и первое десятилетие ХХI в. Возможно, гармония чисел подскажет нам выход, и мы все-таки научимся цивилизованно разрешать градостроительные и земельно-имущественные правоотношения.
Итак, каким способом разрабатывать генеральный план, какова его содержательная часть, общество уже почти знает. Генеральный план – стратегический документ, определяющий планировочную структуру города, его транспортный каркас, функциональное зонирование и места размещения социально значимых объектов. Кроме того, всем точно известно, что генплан, нарисованный на бумаге, – это все равно, что запись «на коленках» или на промокашке. Генеральный план должен быть электронным, более того – векторным!
Главное ли это?
Не теряем ли мы в слепой погоне за «электронным обществом» и модной «модернизацией» сущностные вещи? Идеология и смыслы не в компьютере или на бумаге, а прежде всего, в голове. Наша задача удержать в головах людей, ответственных за развитие территорий, представление о содержательной, смысловой части генеральных планов, которую нельзя потерять ни при каких обстоятельствах, даже если будет установлена норма о согласовании генеральных планов в электронном виде с закрытыми глазами.
Кстати мысль о необходимости своеобразной модернизации голов озвучил не так давно, обращаясь к губернатору Павлу Ипатову, Премьер-министр Владимир Путин при рассмотрении вопиющей ситуации со строительством перинатального центра в Саратовской области, где при сорванном графике в здании еще не были смонтированы инженерные системы, а местные власти уже каким-то образом получили разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. «Я чувствую, что кому-то надо голову пересадить, потому что с нормальной головой невозможно выдать разрешение без инженерных коммуникаций», – сказал Премьер1.
С этой позиции и попробуем отделить главное от второстепенного в современном документе территориального планирования. Например, в генеральном плане. Важнейшими моментами, которые нужно оценить и понять и от состояния которых будут зависеть процессы управления будущим развитием, являются:
1) План современного правового использования и фактического состояния территории, на котором отображаются все границы земельных участков и их функциональная принадлежность. Прежде чем принимать решение по изменению современной ситуации нужно очень серьезно подумать, семь раз посчитать, во что выльется такое изменение, кого спасет, а кому нанесет ущерб.
Кто должен создавать такой план? Раньше в социалистическом прошлом такой план назывался опорным, и чертил его архитектор, применяя способ натурного обследования, или «что вижу – то пою». Теперь, по большому счету, никого не интересует, что есть на самом деле, главное, что зафиксировано в документе. Даже если на месте – пустырь, а в документе – дом, значит, это дом, а не пустырь. Если в документе лес, а в жизни – помойка, значит это лес, и трогать его, например для жилищного строительства, нельзя!
Рис. 2. Реализация стратегических приоритетов
Вспоминается пример Нижегородской области, где после недавних лесных пожаров многие населенные пункты исчезли с лица земли. Планировочное решение таких деревень стандартное – длинная улица вдоль дороги с узенькими уходящими в поля и леса земельными участками. Обеспечить объектами социальной сферы такой некомпактный населенный пункт очень трудно, но изменить (улучшить) уже несуществующую планировку местные и даже региональные градостроительные власти не смогли, т. к. изменение действующих правоотношений на опустошенные, но имеющие координатное описание, земельные участки, оказалось более сложной задачей, чем восстановление утраченной недвижимости по принципу «как было». Восстановление сгоревших деревень осуществлено не на основе грамотно разработанных генеральных планов, а на основе данных государственного кадастра недвижимости. Как относится к таким фактам?
Значит, такой план современного использования в настоящее время должен изготавливаться на основе правового источника, т. е. на основе сведений государственного кадастра недвижимости (ГКН). Нужно подумать, как с минимальными затратами обеспечить разработчика генерального плана такими правовыми знаниями. В этом вопросе у нас тоже «еще не все разрешено, еще не все дорешено».
Важную роль в плане современного использования имеют административно-территориальные границы. Раньше городская черта, описанная словесно, рисовалась проектировщиком как будто со слов. А генеральный план разрабатывался с учетом развития пригородной зоны, граница которой также вольно, на основе профессиональных знаний и комплексной оценки рассматриваемой территории, определялась примерно и приблизительно. Это могла быть 25-километровая пригородная зона или 50-километровая, где-то так…
Сегодня границы муниципальных образований устанавливаются законом субъекта РФ, границы населенных пунктов – генеральным планом поселения с учетом урегулирования территориальных споров в части отношения земель к различным категориям. Всем известно, что изменить категорию земель (например «земли лесного фонда» на «земли населенных пунктов») почти невозможно. Если раньше в генеральном плане могли даваться предложения по изменению городской черты, то теперь граница муниципального образования – святая святых, и для того, чтобы внести изменения в административно-территориальное деление, нужно пройти не один референдум. И место генеральных планов в решении таких вопросов – далеко не первое.
Линейные объекты инженерной и транспортной инфраструктуры – все стоят на балансе, все имеют собственника и паспортизированы. Или должно быть так! Опять всемогущий и всеобъемлющий кадастр недвижимости. Ничтожны те данные, которые будут обведены или векторизованы на топографической съемке неопределенной давности. И вообще, теперь модно использовать данные дистанционного зондирования, или, как говорят, результатов космической деятельности. И это хорошо, в большинстве случаев – более наглядно, более точно, а главное – дешево и быстро.
2) Следующий блок вопросов, обязательных при территориальном планировании, – установление градостроительных ограничений развития территорий. Раньше градостроительный проектировщик рисовал водоохранные зоны, любовно окрашивая их в голубовато-прозрачные тона, манипулируя их размером в зависимости от планируемых решений по инженерной подготовке территорий. Санитарно-защитные зоны имели цвет «затянутого неба» и покрывались тонкой косой штриховкой в границах, определенных проектом этих зон в зависимости от планировочных приемов и способов благоустройства. Другие зоны с так называемыми на языке современного законодательства «особыми условиями использования территорий» устанавливались проектировщиком с целью выявления наиболее благоприятных территорий для строительства (в том числе с точки зрения минимальных затрат) и разработки мероприятий, обеспечивающих создание благоприятной среды.
До недавнего времени (до 20 марта 2011 г.) зоны градостроительных ограничений в обязательном порядке отображались на утверждаемых картах в составе документов территориального планирования. В настоящее время такие зоны учитываются только в материалах по обоснованию принимаемых градостроительных решений. Более того, эти зоны уже не проектируются в составе градостроительного документа. Они должны предоставляться в качестве исходных данных органом государственной власти или местного самоуправления, уполномоченным на утверждение такой зоны. Утвердивший зону орган должен (правда, не установлена ответственность за нарушение этой нормы) предоставить соответствующие сведения в ГКН по определенным правилам. Названные сведения орган, уполномоченный на ведение ГКН, должен использовать при регистрации прав на недвижимость, включая в правовой документ наряду с установленными видами разрешенного использования и ограничения этих прав.
Опять проектировщику нечего делать. Не его работа устанавливать зоны градостроительных ограничений. По-хорошему такие ограничения нужно получать по запросу из кадастра в виде кадастровой карты территории муниципального образования или конкретного населенного пункта, подготовленной на актуальной цифровой картографической основе. Такая карта, по сути, представляет собой план современного использования и градостроительных ограничений территории.
3) На основе официальных правовых данных об использовании и ограничениях с учетом материалов инженерных изысканий, состав которых по-прежнему не определен, проектировщик по-прежнему вольно, в соответствии со своими профессиональными знаниями (требования к которым заказчику в условиях действующего порядка размещения государственного или муниципального заказа, установленного Законом №94-ФЗ, предъявить очень сложно), выполняет работы по комплексной градостроительной оценке территории и обоснованию решений территориального планирования.
4) И, наконец-то, если говорить о генеральном плане – результатом градостроительного проектирования являются карты: границ населенных пунктов; функционального зонирования; размещения объектов федерального, регионального и местного значения.
Границы населенных пунктов должны устанавливаться с учетом действующих границ земель различных категорий, существующей и планируемой застройки. Сведения об установленных генеральным планом границах в течение 10-ти дней после утверждения генерального плана органы местного самоуправления должны предоставить в виде карты-плана в территориальный орган, уполномоченный на ведение ГКН. Значит, целесообразно включать подготовку карты-плана в состав работ по генеральному плану.
Функциональным зонированием мы, градостроительные проектировщики, занимались всегда. В чем отличие современного (после Закона №41-ФЗ) зонирования от традиционного? Какие подходы справедливее, профессиональнее или эффективнее?
Можно представить «доисторический» генеральный план (раньше говорили «основной чертеж» или «проектный план») укрупненной схемой функционального зонирования, на которой показываются основные элементы планировочной структуры и транспортный каркас. Выделяется исторический центр, крупные жилые массивы и производственно-коммунальные зоны. Украшает картину зеленый цвет, который непременно должен создавать впечатление немедленного оздоровления города за счет внезапно и многократно увеличенного процента озеленения.
Можно ли сегодня так проектировать? Можно, но не нужно. Порассуждаем, какую нагрузку сегодня несет сформированная в генеральном плане функциональная зона. Функциональная зона определяет приоритетное направление развития территории в условных границах. Виды и размеры функциональных зон должны устанавливаться исходя из потребностей города. Эти потребности должны быть формализованы в нормативах градостроительного проектирования на основе утвержденных стратегий и программ социально-экономического развития города. Алгоритм достаточно логичен и понятен. Но кто может привести пример, где было бы все так верно и просто?
Вопрос точности установления функциональной зоны назревает с каждым днем и, вероятно, должен быть разрешен. Мы же попробуем дать рекомендации, исполнение которых внесет ясность в управленческую деятельность без нарушений действующего законодательства.
Сама по себе, функциональная зона, не влечет за собой правовых последствий по использованию конкретной недвижимости, но нарушение генерального плана в правилах землепользования и застройки недопустимо. Следовательно, по отношению к территориям с сохраняемой застройкой в ПЗЗ границы территориальных зон должны тщательно выверяться с учетом границ земельных участков, учтенных в кадастре. А вот по отношению к территориям, подлежащим градостроительному преобразованию в соответствии с генеральным планом, все правовые механизмы управления развитием таких территорий должны обеспечиваться на основании более детальных проработок на уровне документации по планировке территорий.
Размещение объектов федерального, регионального и местного значения также должно осуществляться в составе генерального плана согласно требованиям Закона №41-ФЗ достаточно просто и ясно. Все объекты федерального значения, установленные в федеральных схемах с точностью до населенного пункта, должны быть размещены в генеральном плане с точностью до функциональной зоны. Аналогичное решение по объектам регионального значения. Кроме того, виды объектов федерального значения должны быть установлены Постановлением Правительства РФ. Виды региональных объектов соответственно устанавливаются законами регионов. Также региональная власть должна утвердить перечни видов объектов местного значения, размещение которых должно быть предусмотрено в генеральных планах и схемах территориального планирования муниципальных районов.
Федеральные схемы не приняты. Региональные приняты в основном до вступления в силу Закона №41-ФЗ, а те, что согласовываются в настоящее время, также выполнены по-старому. Лишь отдельные регионы делают попытки привести свои документы в соответствие с новейшим законодательством, а также гармонизировать решения региональных и муниципальных документов на уровнях социально-экономического, территориального и бюджетного планирования (ИТП «Град» выполняет такую комплексную работу по Тюменской области, этим опытом мы поделимся с читателями в ближайшее время).
Прошлое территориального планирования уводит нас не в глубину истории человечества, мы рассматриваем его с момента законодательного закрепления термина (2004 г.), но даже за короткий срок оно научило нас многому, создало предпосылки к разработке обоснованных подходов. По крайней мере, теперь мы знаем, как не нужно делать, что может не только не помочь, но и навредить будущему развитию. Более того, мы знаем – как надо! Но знаем каждый на своем уровне стратегирования и планирования. Осталось согласовать общие принципы, установить единые требования и запустить механизмы.
Будущее территориального планирования в России представляется как комплексная система управления градостроительным развитием территории страны, включающая в себя механизмы электронного моделирования вариантов планировочных решений в зависимости от социально-экономических изменений, обеспечивающие знаниями, как правовыми, так справочными и аналитическими на всех уровнях принимаемых решений, во всех сферах государственного и муниципального управления.
Такое будущее нам может обеспечить развитие создаваемой в настоящее время федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) до трехуровневой информационно-аналитической системы управления развитием территории РФ.
Такая система должна обеспечивать всех заинтересованных лиц актуальной и достоверной информацией о современном состоянии, о правовых ограничениях, о принятых решениях.
Такая система должна обеспечить автоматизированным способом проверку всех возможных предложений в сферах развития и преобразования территорий на непротиворечивость, законность и эффективность, таким образом гарантируя согласование предложений на всех уровнях власти.
Такая система должна обеспечить публичность всех принимаемых решений, тем самым повысить значение общественного контроля, поднять статус гражданского общества и сделать всех нас ближе к «идеальным городам».
1Владимир Путин предложил пересадить голову саратовскому губернатору// ИА REGNUM. – Режим доступа: www.regnum.ru/news/1439149.html
RSS
Реклама
