Ф.А. Гущин (ГК «AVS-Group», Екатеринбург)

Гущин Ф.А.

Вопрос, вынесенный в заголовок статьи, является далеко не праздным. С одной стороны, для улучшения качества застройки территорий необходимы инвестиции и требуется улучшение инвестиционного климата, с другой стороны, требование улучшения инвестиционной привлекательности сформулировано в Градостроительном Кодексе РФ (ГрадК РФ) как «… создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» (ст. 30, ч. 1. п. 4). В этой формулировке заложена идея свободы выбора образа действий в отношении конкретного участка территории, а не свобода выбора подходящего участка для инвестирования среди нескольких, имеющих строго определенное функциональное назначение.

В качестве средства решения проблемы с необходимостью выступают Правила землепользования и застройки, т. к. именно они являются конечным документом территориального планирования, регулирующими процессы строительства, реконструкции и ремонта объектов капитального строительства, т. е. непосредственно сферы вложения финансовых ресурсов. Разработчики ГрадК РФ ввели новый механизм – продажу земельных участков путем конкурентных торгов. В этом механизме Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) играют важнейшую роль, определяя с помощью градостроительных регламентов параметры застройки конкретных участков.

Поскольку в России не было практики проведения торгов, то разработчики попытались воплотить те идеальные представления, которые у них были на тот момент. Вольно или невольно, они использовали модель совершенного рынка. Совершенный рынок – финансовый рынок, на котором полностью отсутствуют любые искажения (прежде всего – налоги и операционные издержки), активы бесконечно делимы, доступ к информации свободен и не требует затрат. Объектом торгов – товаром – являются права собственности на участок.

Мыслилось, что администрация создает градостроительные регламенты, где определяются все основные ограничения по застройке. Затем готовит документацию на каждый участок, где полностью описывает все характеристики участка: границы, наличие обременений, возможности подключения к инженерным сетям. Далее участок вместе с документацией выставляется на торги, где в ходе конкурентной борьбы участников торгов определяется справедливая цена на участок. В финале будущий застройщик приобретает твердые права на участок, где может строить все, что не противоречит градостроительным регламентам и действующему законодательству.

Рассмотрим, как на практике работает эта система на всех стадиях торгов:
- подготовка градостроительной документации,
- участники торгов и их мотивация,
- проведение торгов,
- справедливая цена на участок.

Первая проблема – низкое качество подготовки градостроительной документации. Возникает оно из-за несогласованности градостроительной документации и ведомственных нормативных актов. Не способствует улучшению качества градостроительной документации традиционность мышления разработчиков, впитавших советские градостроительные традиции «с молоком матери» и, по сути, просто фиксирующих существующую ситуацию на уровне ПЗЗ.

Автором было проанализировано качество подготовки ПЗЗ для некоторых городов. Оказалось, что подготовленные ПЗЗ содержат логические ошибки, метрически неверно построенные градостроительные зоны и т. п.

К ошибкам логического типа относятся пересечения списков объектов разрешенного, условно-разрешенного и дополнительного видов использования. В результате конкретный объект можно трактовать как объект, относящийся сразу к нескольким видам использования.

Следующей выявленной ошибкой было нарушение метрических соотношений. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» определяет, что объекты, относящиеся к промышленным зонам П-5, П-4, П-3, П-2, П-1 должны иметь санитарно-защитные зоны 50, 100, 300, 500, 1000 м соответственно. Легко подсчитать, что минимальные размеры участков, отдаваемых под промышленные территории должны составлять 3,14*50*50=0,785, 3,14, 28,26, 78,5, 314 га соответственно. Было выявлено множество малоразмерных зон при анализе реальных ПЗЗ. Один из примеров показан на рис. 1.

Рис.1. Малоразмерная зона типа П-1 в ПЗЗ г. Краснотурьинска

Указанные выводы сделаны на основании сопоставления всего двух документов – Градостроительных регламентов и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Не составляет большой проблемы взять другую пару документов для сопоставления. Подобные несоответствия чреваты тем, что застройщик (инвестор) вместо получения твердых прав на свой участок вынужден «решать вопросы» на уровне администрации. В результате происходит возврат к советской системе получения разрешительной документации.

Следующее отклонение от идеальной картины торгов возникает при анализе мотивации участников торгов. Разработчики ГрадК РФ предполагали, что застройщик (инвестор), который приобретает участок, будет вести себя исходя из долговременных перспектив обустройства территории. В силу этого застройщик создаст парковочные места, благоустроит территорию. Действительность опровергает эти мечты. Прежде всего, потому что участником градостроительных отношений становится новая фигура – девелопер. В советской системе градостроительных отношений такая роль отсутствовала совсем, поэтому за новым участником градостроительных отношений закрепилось не совсем благозвучное наименование.

Российский девелопер отличается от своего западного коллеги. Он, как правило, является и инвестором, т. е. ведет работы на собственные средства. Продавать объект недвижимости и фиксировать прибыль его заставляет общая неопределенность ситуации и необходимость страховки финансовых средств от возможных рисков. Российский девелопер хочет максимально быстро зафиксировать прибыль, получаемую от своих действий с участком под застройку, потому что экономическая ситуация меняется буквально в течение 2-3 лет. Он принимает решения о прибыльности того или иного вида строительства на основании существующих методик оценки недвижимости, где ожидаемая прибыль оценивается по метражу здания, в силу чего девелопер заинтересован построить здание так, чтобы оно занимало всю полезную площадь участка и имело максимальную этажность. Как правило, перед началом торгов у него уже есть бизнес-идея. Поэтому регламенты, установленные администрацией, девелопер рассматривает как препоны, которые ему надо обойти для максимизации прибыли. Обходит он их либо путем «решения вопросов» с администрацией либо, пользуясь несовершенством законодательства, находит возможности обойти регламенты. В результате модель поведения российского девелопера становится весьма далекой от идеального homo economicus, который предполагали разработчики ГрадК РФ.

Конечные издержки при такой системе перекладываются на потребителя. Показать это можно на примере градостроительных регламентов Екатеринбурга, где при строительстве жилья введено требование одна квартира – одно парковочное место. Инвестор выстроил высотный комплекс максимально возможной этажности с подземным паркингом, но стоимость одного места в паркинге составляет около 40 % стоимости однокомнатной квартиры. Формально застройщик предоставляет покупателю при покупке квартиры с подземной парковкой скидку – 22 % от стоимости квартиры. Учитывая, что стоимость паркинга входит в себестоимость строительства дома, такие скидки – не более чем маркетинговый ход. Естественно, что покупатель покупает квартиру без паркинга, а свою машину паркует на соседней территории общего пользования и проблема парковочных мест остается нерешенной.

Следующая проблема скрыта в самой модели торгов. Известно, что модель совершенного рынка как средство управления далеко не всегда эффективна и может давать сбои, известные как «провалы рынка». Классический пример провала рынка, описанный в литературе, – эксплуатация участков для добычи нефти. Как правило, «провалы рынка» наступают тогда, когда затронуты интересы третьих лиц. В ранних редакциях ГрадК РФ важную роль играли общественные слушания, сейчас они носят рекомендательный характер, а окончательное решение принимает мэр. Фактически произошло устранение одной из заинтересованных сторон – общественности – из системы принятия решений. В результате общественные интересы некому защищать. Администрация защищает ведомственные интересы, инвестор стремится максимизировать прибыль. Градостроительные регламенты в этой ситуации тоже не помогают отстаивать общественные интересы, т. к. они разрабатываются в администрации и согласуются с ней же и в лучшем случае отражают видение развития города со стороны отдельных чиновников.

За примерами далеко ходить не надо. Московские чиновники отвели большую территорию у Киевского вокзала под строительство крупнейшего в городе торгово-развлекательного центра «Европейский» площадью 180 000 кв. м (рис. 2). С инвестиционной точки зрения это, скорей всего, выгодный проект, но с точки зрения общественных интересов, безусловно, нет. Здание торгового центра затрудняет проезд к вокзалу, делает невозможным создание привокзальной площади или сквера.

Рис.2. Малоразмерная зона типа П-1 в ПЗЗ г. Краснотурьинска

Примером эффективного согласования частных интересов с общественными является ситуация со строительством конторского комплекса в пригороде Вашингтона (округ Фэйрфакс), включающего административное здание, торговые площади и дорогой отель (рис. 3). В процессе анализа стало ясно, что на выбранной площадке – у пересечения федеральной автострады и шоссе штата – не хватит места для резко возрастающего потока автомобилистов. И тогда застройщики согласились на условие, поставленное властями округа, спроектировать и построить под надзором Департамента транспорта штата шоссейную развязку в форме клеверного листа. Они взяли на себя полную стоимость этого проекта и других улучшений.

Рис 3. Спутниковая карта района строительства в округе Фэйрфаксе, г. Вашингтон (США)

В этих примерах фирмы руководствовались, прежде всего, собственной выгодой: полные издержки отказа или откладывания проекта были бы выше, чем дополнительные затраты на инфраструктуру.

Градостроительство является специфическим видом деятельности, направленным на создание общественного блага. К общественным благам в данном контексте относятся улично-дорожная сеть, благоприятная экологическая обстановка, правопорядок и др. Создание любого блага требует ресурсов – в нашем случае территории, на которой будут размещаться соответствующие объекты капитального строительства. Градостроительная документация должна предусматривать выделение необходимых ресурсов. Однако статус территорий общего пользования, которые можно использовать для создания инфраструктуры, в настоящее время не определен. Отсутствие гарантий строительства социальной инфраструктуры является одним из недостатков действующего ГрадК РФ.

Классическое рыночное регулирование («невидимая рука рынка») предполагает, что эффективность регулирования достигается за счет установления справедливой цены на товар в результате открытой и ничем не ограниченной конкуренции. Поскольку реальной конкуренции нет (если проанализировать данные статистики), и в подавляющем большинстве случаев на один участок приходится один покупатель, то вместо конкуренции участников торгов между собой, происходят торги двух лиц: администрации и инвестора за конкретный участок. Согласно ГрадК РФ администрация в ходе торгов исполняет роль аукциониста – организатора торгов. В реальности администрации не могут выдержать эту роль в силу того, что начинают рассматривать продажу земельных участков как важный источник пополнения бюджета и в силу отсутствия реальной конкуренции участников торгов между собой. Торги начинают проводиться между администрацией и сообществом инвесторов, которым администрация продает земельные участки. Начинает меняться механизм ценообразования для земельных участков – администрация стремится получить максимальную прибыль от продажи участка земли инвестору. Получить максимальную прибыль администрация может единственным способом – назначением начальной цены. Для обоснования начальной цены строятся карты ценового зонирования. Подобные карты строятся с использованием аппарата математической статистики. Например, расчет величин ставок земельного налога, арендной платы за землю, налога на имущество и, впоследствии, единого налога на недвижимость должен проводиться на основе комплексного учета факторов градостроительной ценности территории. Бесспорная истина. Однако градостроительная ценность территории, по мнению автора, определяется уже на основе применения удельных показателей рыночной стоимости объектов недвижимости (далее – УПРСОН) как интегральных индикаторов изменения градостроительной ситуации. Потом все просто. Получено уравнение многофакторной регрессии, установившая зависимость:
УПРСОН = f (X1, X2, X3, X4, X5, X6),
где:
Y – цена квартиры за 1 кв. м;
X1 – удаленность от функциональной зоны административно-делового назначения;
X2 – обеспеченность объектами общественно-делового назначения в определенном радиусе;
X3 – удаленность от предприятий общественного питания;
X4 – удаленность от центра города;
X5 – удаленность от аптек;
X6 – обеспеченность зонами обслуживания водоснабжения.
Вызывает сомнение обоснованность набора переменных, по которым строится уравнение регрессии. Почему в набор вошли удаленность от предприятий общественного питания и аптек, почему нет магазинов или детских садов? В организации торговли известен термин «магазин шаговой доступности».

Методологически такой подход вызывает сомнения в силу следующего обстоятельства. Уравнение регрессии получено на основании обработки статистических данных по сделкам с недвижимостью. Сделки с недвижимостью совершают определенные категории населения – те, у кого для этого есть время, финансовые возможности и соответствующие потребности. После этого, выражаясь языком математической статистики, возникает вопрос о репрезентативности выборки. Иными словами насколько хорошо данная группа населения – та, которая совершает сделки с недвижимостью – представляет интересы всего населения? Ведь градостроительная ценность территории важна для всего населения. Та группа населения, которая совершает сделки с недвижимостью, как раз не удовлетворена своим положением, т. е. считает градостроительную ценность низкой, а та группа населения, которая не совершает таких сделок, как раз удовлетворена градостроительной ценностью, т. е считает ее достаточной.

Еще один методологический вопрос – как отражаются предпочтения самих разработчиков в подборе переменных. Например, переменная «X6» – обеспеченность зонами обслуживания водоснабжения. Сам термин не является часто используемым в литературе, поэтому его приходится толковать в силу нашего понимания. У каждой системы водоснабжения есть своя зона обслуживания, поэтому «обеспеченность зонами обслуживания водоснабжения», наверное, понимается, как возможность подключить объект от нескольких источников водоснабжения. Такая возможность интересна в плане снижения издержек на строительство, чем в плане снижения конечной цены.

Следующий методологический вопрос – уравнение регрессии построено на основании текущих данных по сделкам с недвижимостью, т. е. событий, произошедших в настоящем или недавнем прошлом. Насколько можно использовать эти сведения для предсказания будущих тенденций? Для того чтобы судить о будущих тенденциях, уравнения регрессии должны включать динамику, т. е. иметь время в качестве переменной.

Оценка градостроительной ценности территории, произведенная с помощью таких регрессионных уравнений, не только не способствует решению поставленной в заголовке статьи задачи о предоставлении возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но и затрудняет ее решение. Следуя логике данного уравнения, девелоперу достаточно построить у себя на участке аптеку и предприятие общественного питания, чтобы изменить стоимость объекта недвижимости. А если об этом секрете догадаются все инвесторы города?

Более эффективным способом управления деятельностью инвестора (девелопера) представляется косвенное регулирование на основе создания специальных градостроительных зон, в которых значения предельных параметров градостроительных регламентов подобраны таким образом, чтобы наиболее эффективное использование участка, оцениваемое на основе методик, совпадало с разрешенным видом использования объектов. Методика подбора предельных параметров – тема отдельной статьи.

Возвращаясь к поставленному в начале статьи вопросу, можно констатировать, что современные градостроительные регламенты не улучшают качество городской застройки и не способствуют повышению инвестиционной привлекательности территорий. Причины – неурегулированность существующего законодательства и заложенная в ГрадК РФ концепция совершенного рынка для процедуры продажи с торгов. Для преодоления выявленных недостатков необходимо учитывать влияние объекта капитального строительства на окружающую городскую среду (оценивать общественное благо проекта), требуется изменить механизм согласования интересов между администрацией, общественностью и инвестором. Полезной представляется концепция общественного блага, которая позволяет более полно учитывать общественные интересы в градостроительной деятельности.