Е.А. Семенченко, ИТП «Град», Омск


На протяжении долгого периода времени правовое регулирование порядка создания искусственных земельных участков на водных объектах практически не осуществлялось.

Так определение искусственного земельного участка было указано только в технических нормах¹, отдельные разновидности искусственных земельных участков упоминались в строительных нормах и правилах². При этом легальное определение искусственного земельного участка отсутствовало.

Единственным законодательно определенным основанием создания земельного участка, согласно ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», являлось строительство или расширение морского порта.

Между тем, ограниченность земельных ресурсов и плотность застройки современных крупных городов уже давно определили необходимость разработки эффективных механизмов правового регулирования общественных отношений, предметом которых являются искусственные земельные участки.

С вступлением в силу 2 августа 2011 г. Федерального закона от 19 июля 2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 246-ФЗ), направленного на урегулирование отношений, связанных с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства, ситуация кардинально изменилась.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ № 246-ФЗ искусственным земельным участком является сооружение, создаваемое на водном объекте (или его части), находящемся в федеральной собственности, путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком.
Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них.

Данное определение закрепляет двойственность правового статуса искусственного земельного участка. Поскольку до момента ввода в эксплуатацию искусственный земельный участок является объектом капитального строительства, а после ввода в эксплуатацию он признается земельным участком, использование и оборот которого осуществляются в соответствии с ФЗ № 246-ФЗ, гражданским законодательством и земельным законодательством.

Двойственная природа искусственного земельного участка, определяет особенности правового регулирования его создания.

Так для создания искусственного земельного участка предоставление земельного участка, водного объекта или его части лицу, осуществляющему создание такого искусственного земельного участка, не требуется. Данное положение обусловлено тем, что создание искусственных земельных участков, как правило, осуществляется на землях, покрытых поверхностными водами. В соответствии с ч. 2 ст. 102 Земельного кодекса РФ на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.

Право собственности на искусственно созданные земельные участки принадлежит, как правило, лицам, за счет средств которых создавались такие участки.

С даты ввода искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию он находится в собственности:
1) Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств федерального бюджета;
2) субъекта РФ в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств бюджета субъекта РФ;
3) муниципального образования в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств местного бюджета;
4) физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, или юридического лица в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено такими лицами на основании заключенного с ними договора о создании искусственного земельного участка, за исключением случаев, если он создан на основании концессионного соглашения;
5) Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено в соответствии с решением о создании или расширении морского порта на основании концессионного соглашения.

При этом ФЗ № 246-ФЗ устанавливает возможность ограничения прав иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц на приобретение в собственность искусственных земельных участков, в случае если это предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Деятельность по созданию искусственного земельного участка включает в себя следующие этапы.
1) Подготовка проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части (инициаторами могут выступать федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица).

Инициатор создания искусственного земельного участка осуществляет подготовку проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части. Обязательными приложениями к проекту являются схема размещения искусственно созданного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части и обоснование создания искусственного земельного участка. Требования к схеме размещения искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части, к составу и содержанию обоснования создания искусственного земельного участка устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

2) Согласование проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части уполномоченными органами, публикация проекта в сети Интернет.

3) Предоставление разрешения на создание искусственного земельного участка уполномоченным органом.

Отметим, что в случае если создание искусственного земельного участка предусмотрено решением о строительстве или расширении морского порта, получение разрешения на создание искусственного земельного участка не требуется. Решение о строительстве или расширении морского порта является основанием для принятия решения и выполнения работ.

4) Проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка или заключение договора без проведения аукциона, в случаях, когда такой договор заключается:
а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, определенным указом или распоряжением Президента РФ либо распоряжением Правительства РФ;
б) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с лицом, осуществляющим строительство или расширение морского порта на основании предусматривающего создание искусственного земельного участка решения Правительства РФ о строительстве или расширении морского порта;
в) с собственником или арендатором земельного участка, который расположен в границах речного или морского порта и будет иметь общую границу с искусственным земельным участком, при условии, что на искусственном земельном участке планируется размещение объекта капитального строительства, технологически связанного с объектом капитального строительства, размещенным на земельном участке в границах речного или морского порта, либо планируется размещение объекта капитального строительства, предназначенного для осуществления деятельности в речном или морском порту, одновременно на земельном участке в границах речного или морского порта и искусственном земельном участке.

5) Заключение договора о создании искусственного земельного участка.
По договору о создании искусственного земельного участка лицо, с которым заключен договор, вправе выполнять работы: по подготовке документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнению инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовке проектной документации для создания искусственного земельного участка; по созданию искусственного земельного участка – с привлечением других лиц и (или) средств других лиц.

6) Подготовка и утверждение документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка.

7) Выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка.
8) Подготовка проектной документации искусственного земельного участка на основании результатов инженерных изысканий и с учетом характеристик планируемого развития территории, содержащихся в документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка.

В случае если разрешением на создание искусственного земельного участка предусмотрено также строительство конкретного объекта капитального строительства на таком искусственном земельном участке, одновременно осуществляется подготовка проектной документации искусственного земельного участка и проектной документации объекта капитального строительства.

9) Государственная экспертиза и государственная экологическая экспертиза проектной документации искусственного земельного участка.

10) Предоставление разрешения на проведение работ по созданию искусственного земельного участка.

Одновременно могут выдаваться разрешение на проведение работ по созданию искусственного земельного участка и разрешение на строительство размещаемого на таком искусственном земельном участке объекта капитального строительства.

11) Проведение работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).

12) Предоставление разрешения на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию.

Одновременно могут выдаваться разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию и размещенного на нем объекта капитального строительства.

13) Проведение кадастровых работ и кадастровый учет земельного участка.

14) Регистрация права собственности на земельный участок.

Следует отметить, что разрешение на ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию является:
– переводом земель водного фонда или земель иных категорий, занятых водным объектом, в земли категории, указанной в разрешении на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части;
– установлением и (или) изменением предусмотренных документацией по планировке территории искусственного земельного участка вида, видов разрешенного использования искусственного земельного участка.

В заключительных положениях установлена обратная сила норм ФЗ № 246-ФЗ. Так положения ФЗ № 246-ФЗ в части ввода в эксплуатацию, содержания, эксплуатации искусственно созданных земельных участков применяются к искусственным земельным участкам, решение о создании (строительстве) которых принято или разрешение на строительство которых выдано до 2 августа 2011 г.

ФЗ № 246-ФЗ также вносит ряд изменений в нормативные правовые акты:
1) в Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части дополнения перечня объектов государственной экологической экспертизы проектной документацией искусственных земельных участков.

2) в Федеральный закон от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части установления особенностей государственной регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок;

3) в Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части дополнения полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения полномочиями по созданию искусственных земельных участков;

4) в Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части дополнения вопросов местного значения поселений, районов и городских округов полномочиями по обеспечению выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков, проведению открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка;

5) в Федеральный закон от 21 декабря 2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в части установления особенностей перевода земель водного фонда при создании искусственного земельного участка;

6) в Федеральный закон от 24 июля 2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в части установления особенностей кадастрового учета искусственного земельного участка

7) и некоторые иные правовые акты.

Особое внимание следует уделить изменениям, внесенным ФЗ № 246-ФЗ в Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрадК РФ), Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Так ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» дополнена ч. 4 следующего содержания: «До 31 декабря 2012 года в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции линейных объектов, могут предоставляться градостроительные планы земельных участков в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации. В случае если подготовка проектной документации линейного объекта осуществлялась на основании градостроительного плана земельного участка, для выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод линейного объекта в эксплуатацию застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления градостроительный план земельного участка. При этом разработка и предоставление проекта планировки территории, предусматривающего размещение линейного объекта, и проекта межевания территории не требуются, правила п. 2 ч. 11 ст. 51 и п. 2 ч. 6 ст. 55 ГрадК РФ в части проверки соответствия проектной документации линейного объекта и построенного, реконструированного, отремонтированного линейного объекта требованиям проекта планировки территории, требованиям проекта межевания территории не применяются, а уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления проводят проверку соответствия проектной документации линейного объекта и построенного, реконструированного, отремонтированного линейного объекта требованиям градостроительного плана земельного участка».

Также ФЗ № 246-ФЗ внес следующие изменения в ГрадК РФ:
1. Виды территорий общего пользования дополнены береговыми полосами водных объектов общего пользования. Данное изменение потребует обозначения на документации по планировке береговых полос водных объектов общего пользования красными линиями.

2. Береговые полосы водных объектов рекомендуются к включению в территориальные зоны рекреационного назначения.

3. Проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам подлежат отображению на чертеже проекта планировки.

4. Виды государственной экологической экспертизы и строительного надзора дополнены видами государственной экологической экспертизы и строительного надзора в отношении, соответственно, проектной документации искусственных земельных участков, процессов их создания.

5. Состав сведений основных разделов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее – ИСОГД) дополнен сведениями о создании искусственных земельных участков. При этом не установлено, являются ли данные сведения содержанием отдельного основного раздела ИСОГД или входят в дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках.

Необходимо отметить, что внесение изменений в ст. 56 ГрадК РФ не повлекло за собой внесение изменений в подзаконные акты, регламентирующие порядок создания и ведения ИСОГД.

Это необходимо, поскольку Положения Постановления Правительства РФ от 9 июня 2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», Приказа Минрегиона РФ от 30 августа 2007 № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности» морально устарели и вступают в противоречие с действующими нормами ГрадК РФ. Данный факт может стать источником новых затруднений при организации работ по созданию и ведению ИСОГД.

В качестве положительных моментов можно выделить то, что ФЗ № 246-ФЗ упорядочил деятельность по созданию искусственных земельных участков, закрепил их правовой статус, определил правовые последствия их создания и влияние на дальнейшее использование территории.

Оценивая воздействие норм ФЗ № 246-ФЗ на осуществление градостроительной деятельности, можно сказать, что его вступление в силу повлияет на всех участников градостроительных отношений.

Так инвесторы, выступая инициаторами принятия решений по созданию искусственных земельных участков и осуществляя работы по их созданию, получают новый способ извлечения прибыли и при этом вносят свой вклад в социально значимые процессы градостроительного развития территории.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления получают возможность развития подведомственных им территорий в условиях дефицита земельных ресурсов. Безусловно, осуществление такой деятельности потребует обеспечения исполнения новых обязанностей по принятию решений, проведению аукционов, предоставлению разрешений финансовыми и кадровыми ресурсами. Что примечательно, ФЗ № 246-ФЗ прямо не указывает на необходимость разработки и утверждения органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по созданию искусственных земельных участков.

Лица, осуществляющие деятельность по подготовке градостроительной документации, деятельность по проведению инженерных изысканий, архитектурно-строительную деятельность, получают возможность участия в работах по созданию искусственных земельных участков как непосредственно в качестве лиц, с которыми заключен договор о создании искусственного земельного участка, так и в качестве субподрядчиков при выполнении соответствующих видов работ.

Лица, осуществляющие проектирование и ведение ИСОГД, столкнутся с необходимостью актуализации ИСОГД в части наличия возможности размещения сведений о создании искусственных земельных участков в основных разделах ИСОГД.

¹. См., например: ТСН50-303-96НН. Основания и фундаменты зданий и сооружений на намывных территориях Нижегородской области. Инженерные изыскания// Режим доступа: http://law.rufox.ru/view/9/19479.htm .
² СНиП 33-01-2003 «Гидротехнические сооружения. Основные положения» (утв. Постановлением Госстроя России от 30 июня 2003 № 137).