О новых нормативных документах, связанных с созданием Федеральной информационной адресной системы
В.Л. Глезер (ФКЦ «Земля», Москва)
Введение
Как показывает опыт, практически полное отсутствие законодательного регулирования, единых правил и стандартов в сфере адресных данных создает ряд проблем, в частности:
-усложняет идентификацию объектов недвижимости, что затрудняет ее рыночный оборот и снижает собираемость налогов на недвижимость;
-затрудняет (или делает невозможной) интеграцию различных государственных информационных ресурсов в единое информационное пространство;
-препятствует межведомственному информационному взаимодействию;
-затрудняет решение задач навигации (в том числе и в интересах экстренных служб) и полнофункционального использования системы ГЛОНАСС;
-увеличивает расходы ввиду неизбежного дублирования информации.
Уже к середине прошедшего десятилетия было осознано, что решением перечисленных выше проблем может стать создание Единой адресной системы Российской Федерации1.. Для научной проработки проблем, связанных с созданием такой системы по заказу Минэкономразвития России в 2007 и 2008 гг. были проведены НИОКРы, связанные с разработкой ее концепции, нормативной и методической базы2. Видимыми на настоящий момент результатами этих работ явились:
-Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1011-р о создании федеральной информационной адресной системы;
-Разработанные в соответствии с этим распоряжением документы Федеральной налоговой службы: Приказ ФНС России от 31 августа 2011 № ММВ-7-1/525@ «Об утверждении Единых требований к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов»; проект приказа «Об утверждении Порядка ведения Федеральной информационной адресной системы и представления содержащейся в ней информации».
Кроме этого, для проведения антикоррупционной экспертизы Министерством экономического развития РФ опубликован 22 сентября 2011 г. проект федерального закона «Об адресной информации и адресах объектов капитального строительства и земельных участков» 3. В данной статье мы даем обзор основного содержания этих документов и указываем на некоторые имеющиеся в них недостатки.
Проект федерального закона «Об адресной информации и адресах объектов капитального строительства и земельных участков»
Проект федерального закона «Об адресной информации и адресах объектов капитального строительства и земельных участков» (далее – Законопроект) подготовлен в целях создания правового механизма регулирования отношений, связанных с созданием и использованием адресной информации. В пояснительной записке к законопроекту указывается, что в настоящее время на федеральном уровне практически отсутствуют нормы, устанавливающие полномочия в части присвоения адресов, ведения адресных реестров и планов.
В то же время в ряде муниципальных образований Российской Федерации уже существует практика ведения адресных реестров и планов, установления нормативного порядка формирования адресов и использования адресной информации.
В сложившейся ситуации отсутствие нормативного регулирования на Федеральном уровне приводит к проблемам и противоречиям, возникающим при использовании адресной информации федеральными информационными ресурсами и межведомственном взаимодействии.
Можно выделить следующие основные положения законопроекта:
1. Для решения обозначенного комплекса проблем предусматривается создание Федеральной государственной информационной системы адресной информации (ФИАС), неотъемлемой частью которой станет Государственный портал адресной информации. Оператором Федеральной государственной информационной системы адресной информации, ответственным за разработку, создание и ведение указанного информационного ресурса станет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или федеральное бюджетное учреждение по решению указанного органа исполнительной власти.
2. ФИАС должна обеспечивать в электронном виде ведение государственного реестра элементов улично-дорожной сети и элементов планировочной структуры, государственного адресного реестра, а также публичного адресного плана.
3. Федеральная государственная информационная система адресной информации должна обеспечивать автоматизированный доступ к актуальным, достоверным и наиболее полным сведениям об адресах объектов адресации, а также обеспечивать возможность использования своих информационных и коммуникационных ресурсов и электронных сервисов органами местного самоуправления при присвоении (изменении) адресов объектам адресации, также при присвоении (изменении) наименований элементам улично-дорожной сети и планировочной структуры.
4. Обязанность по внесению адресных сведений, включая наименования элементов планировочной структуры и улично-дорожной сети, собственно адресов и их отображение на публичном адресном плане возлагается на соответствующие органы местного самоуправления. Оператор ФИАС при этом предоставляет необходимые сервисы и обеспечивает публикацию введенных данных.
5. Также в Законопроект внесено положение, на основании которого присвоение адресов объектам адресации, наименований элементов улично-дорожной сети и планировочной структуры осуществляется в соответствии с требованиями, утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
6. Установлено, что иные сведения, необходимые для формирования адреса – наименования муниципальных образований, административно-территориальных единиц (включая населенные пункты) и автодорог вносятся в ФИАС посредством процедур межведомственного взаимодействия.
7. Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части отнесения к вопросам местного значения полномочия муниципальных районов и городских округов по присвоению (изменению) наименований элементам улично-дорожной сети и элементам планировочной структуры (улицам, площадям, иным территориям проживания граждан), присвоению (изменению) адреса объектам адресации.
8. Законопроектом даются определения таким понятиям, как адрес, объект адресации, адресный план, реестр элементов улично-дорожной сети и элементов планировочной структуры.
9. Декларирована обязательность использования сведений ФИАС при подготовке разного рода официальных документов, бесплатность предоставления адресной информации по разовым индивидуальным запросам.
10. Средства, полученные за предоставление сведений, внесенных в Федеральную государственную информационную систему адресной информации заинтересованным лицам, будут перечисляться в доход федерального бюджета.
11. Утверждается, что принятие законопроекта не потребует создания отдельного федерального органа исполнительной власти и увеличения штатной численности сотрудников существующих государственных органов.
Законопроект не свободен от недостатков, которые необходимо будет устранить на последующих этапах работы. К их числу можно отнести, в частности:
– Неточность и возможность различных толкований ряда данных определений и формулировок.
– Отсутствие описания механизма разрешения возможных противоречий между сведениями ФИАС и данными других государственных информационных ресурсов, имеющих законодательный статус: Государственного каталога географических названий, Государственного реестра муниципальных образований.
– В проекте ничего не говорится о будущем статусе уже существующих и работающих муниципальных адресных систем. По мнению автора, представляется целесообразным признать их правовой приоритет содержащихся в них сведений при установлении обязанности внесения в них идентификаторов ФИАС и передачи необходимой информации для формирования федерального информационного ресурса.
Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1011-р
Основным содержанием данного документа является распоряжение о создании федеральной информационной адресной системы в целях обеспечения в Российской Федерации унификации структуры адресной информации, не содержащей персональных данных, и единообразного наименования входящих в нее элементов, а также обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг.
В Распоряжении говорится, что адресная информация, содержащаяся в адресной системе, является открытой и предоставляется на бесплатной основе, а также устанавливается, что Федеральная налоговая служба России является оператором адресной системы.
Оценивая данный документ, к его несомненным достоинствам можно отнести само решение о создании ФИАС и описание ее как открытой и бесплатной.
Более спорным является назначение Федеральной налоговой службы (ФНС) оператором ФИАС. В качестве аргументов в пользу этого решения называется заинтересованность ФНС России в адресной информации для задач налогового администрирования и многолетний опыт ведения классификатора адресов России (КЛАДР), наличие соответствующей организационной структуры и программно-технических наработок.
К числу основных задач, стоящих перед ФИАС, относятся:
- Обеспечение надежной идентификации объектов недвижимости, что, в частности, необходимо для обеспечения безопасности сделок на рынке недвижимости и повышения собираемости налогов на недвижимость.
- Обеспечение интеграции различных государственных информационных ресурсов в единое информационное пространство.
- Обеспечение межведомственного информационного взаимодействия.
- Обеспечение решения задач навигации (в том числе и в интересах экстренных служб) и полнофункциональное использование системы ГЛОНАСС.
- Снижение расходов, связанных с дублированием информации.
Хотя в разработанных ФНС России и уже опубликованных нормативных технических документах признается необходимость координатного описания объектов адресации, ни кадровый потенциал, ни имеющиеся наработки по КЛАДР (включая КЛАДР версии 5) не позволяют рассчитывать, что Налоговая служба как оператор ФИАС в состоянии самостоятельно решить эту задачу.
Рассмотрим с этой точки зрения перечисленные выше задачи:
1. Идентификация.
Эта задача, действительно, может быть решена на основе имеющихся в ФНС России наработок.
2. Интеграция.
Ввиду отсутствия координатной (пространственной) привязки не будет решена в полной мере задача интеграции информационных ресурсов, часть из которых носит геоинформационный (картографический) характер.
3. Навигационное обеспечение.
Ввиду отсутствия координатной привязки данных создаваемая система не позволит в полной мере решить задачи навигации.
4. Снижение расходов в связи с дублированием.
Как следует из анализа ситуации и мирового опыта, практическая необходимость приведет к необходимости параллельного создания адресного слоя (темы) в Инфраструктуре пространственных данных РФ в виде системы адресных планов. Таким образом, идентичная, по сути, информация будет дублироваться, что будет приводить к нарушениям целостности данных (противоречиям) и избыточным расходам на обеспечение целостности.
Документы ФНС России – оператора ФИАС
Описанные далее документы разработаны ФНС России для исполнения поручения Правительства РФ. Данные документы носят в настоящее время ведомственный характер и утверждены приказами руководителя ФНС России. Следует отметить, что Приказ ФНС России от 31 августа 2011 № ММВ-7-1/525@ «Об утверждении Единых требований к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов» не потребовал регистрации в Министерстве юстиции РФ и может считаться окончательно вступившим в силу. Что касается приказа «Об утверждении Порядка ведения адресной системы и предоставления содержащейся в ней адресной информации», то на сайте ФНС России он опубликован только в виде проекта и на момент написания данной статьи, сведений о его регистрации в Минюсте у автора не было.
Единые требования к описанию адресов при ведении ведомственных информационных ресурсов
Несмотря на более общее название, основным содержанием данного документа является эскиз xml-схемы, которую предполагается использовать для представления адресной информации при межведомственном взаимодействии. Опубликованы только xml-диаграммы, причем без достаточной для технической реализации детализации, указаний на типы и длины полей.
Документ исходит из того, что на территории Российской Федерации могут параллельно существовать две системы адресации – только на основе использования муниципальной организации территории (муниципальные районы, городские и сельские поселения) или только на основе административно-территориальной организации (административный район, город, сельсовет).
Следует упомянуть, что обязательными полями при передаче адресов в соответствии с требованиями данного документа являются коды Общероссийских классификаторов ОКТМО (для первого варианта) и ОКАТО (для второго).
Порядок ведения адресной системы и предоставления содержащейся в ней адресной информации»
Рассматриваемый документ, по сути, представляет собой концепцию ФИАС как автоматизированной информационной системы и отражает основные положения описанного выше проекта федерального закона «Об адресной информации и адресах объектов капитального строительства и земельных участков» без учета, однако, описания процедур ведения адресных планов и координатного описания объектов адресации.
Следует отметить некоторые, на наш взгляд, существенные недостатки документа.
1. Порядок совершенно не регламентирует действия оператора учетных систем (например, кадастрового учета) в случаях, когда в представленных ему документах фигурирует адрес, которого нет в ФИАС.
Кто должен взять на себя хлопоты по верификации таких адресов? В какие сроки? Что должна в это время делать учетная система?
2. В проекте указано, что названия адресообразующих объектов вплоть до населенного пункта вносятся в ФИАС уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Федерации. На самом деле эти названия утверждаются постановлением Правительства РФ после чего по Закону должны вноситься в Государственный каталог географических названий (ГКГН), что поручено в настоящее время Росреестру. Внесение в ФИАС таких данных не через ГКГН неизбежно приведет к нарушению целостности системы в целом. Следует иметь в виду, что данные ГКГН в этом случае будут иметь более высокий правовой статус.
3. С другой стороны, сказано, что в качестве источников данных могут использоваться ГКГН, классификаторы ОКАТО и ОКТМО (Государственный реестр муниципальных образований почему-то не упомянут). Как быть, если данные из разных источников отличаются, и кто должен разрешать такие конфликты?
RSS
Реклама
Как показывает опыт, практически полное отсутствие законодательного регулирования, единых правил и стандартов в сфере адресных данных создает ряд проблем, в частности:
