Общественные институты современного общества (по материалам Международного форума городского управления (ICM Forum), 19 сентября 2011 г.)
19-20 сентября в Москве состоялась 3-я Международная школа градостроителей, которая проходила в рамках Международного форума городского управления (ICM Forum). В мероприятии приняли участие представители 54 регионов России и ведущие эксперты по вопросам градостроительства.
Делегаты обсудили основные направления эффективного развития регионов и муниципальных образований, в том числе вопросы территориального планирования. «Главные градоустроители – это чиновники муниципального уровня, – считает Ю.А. Перелыгин. – И проведение Форума, основными участниками которого являются мэры городов, – в этом отношении знаковое событие».
Международная школа градостроителей, проводимая по инициативе Национальной Гильдии Градостроителей – это цикл деловых мероприятий, запланированных к проведению в течение пяти лет. В 2011 г. Школа посвящена теме «Градоустройство как общественный институт».
Предлагаем Читателю «побывать» на уроке Школы градостроителей, название которого совпадает с темой всего мероприятия.
Общественные институты современного общества
П.Г. Щедровицкий
Щедровицкий П.Г.
Итак, откуда деньги? Откуда деньги у городов и, в частности, у местного самоуправления? Ответ: это рента. Потому что, в конечном счете, города живут на те отчисления рентного типа, которые пользователь платит за инфраструктуру. Неважно, что мы при этом понимаем под инфраструктурой. Понятно, что есть жесткие инфраструктуры, есть жилищный фонд, есть земля с теми или иными инфраструктурными улучшениями – то, что есть и закреплено на территории, является источником для отчислений со стороны пользователей этой инфраструктурой. Этими пользователями являются как жители, так и бизнес.
При этом мы задумываемся о будущем, но понимаем, что желательно, чтобы этого бизнеса было больше, чтобы он приходил в это место. Следовательно, мы понимаем, что инфраструктура должна обладать определенными качественными параметрами. Она должна предлагать своему пользователю определенные инфраструктурные сервисы. В эпоху глобализации самым главным является движение предпринимательской активности по миру, у любого такого бизнеса, у любого такого предпринимательского проекта как атома бизнес-деятельности всегда есть выбор, куда ему прийти со своей активностью.
Если это так, то мы должны с вами четко понимать, что в зависимости от роста количества пользователей, каждому из них инфраструктура достается дешевле. Если количество пользователей будет увеличиваться, то каждый из них за инфраструктуру будет платить дешевле. Если количество пользователей будет уменьшаться, то автоматически на каждого из них будут возлагаться большие обременения, и в какой-то момент любой из них попадает в очень простую ситуацию выбора. Что заставляет пользователя платить больше за тот или иной комплекс этих инфраструктурных услуг?
Первое понятно, иногда он вынужден это делать, потому что бизнес привязан к территории (так происходит во всех случаях, когда мы имеем дело с сырьевыми активами и бизнесом первых переделов). Его будет закреплять на территории относительная неконкурентоспособность и протекционистский «зонтик», который выстраивает национальное государство, для защиты этого вида бизнеса. Его, наверное, будут удерживать на территории какие-то особые льготы. Но при этом мы с вами понимаем, что здесь есть всегда парадокс: если мы всем даем льготы, то кто тогда платит? Кто-то же все равно должен за это платить, поэтому всем давать льготы нельзя, а дальше начинается известная «свистопляска»: кому даем, почему даем, в каких объемах, на какой срок, с какими встречными обязательствами? И ходить по этому кругу можно сколько угодно.
И, наконец, есть эфемерная материя: моральный выбор, любовь к месту, обязательства перед родителями и пращурами, которые похоронены на соседнем кладбище – все то, что имеет место и играет в жизни человека довольно важную роль, но работать с этим невозможно.
Говорят, что этому способствует культурная политика, я сам так думал 10 лет тому назад, когда мы затевали проект «Культурная столица Приволжского федерального округа». Заимствовали европейскую модель, пытались ее приживить на нашей почве, но, я вам по-честному скажу, ничего не получается. Никакого существенного влияния культурно-политические и символические мотивы не оказали на серьезное развитие экономической деятельности и, скорее всего, оказать не могут. Кстати наши европейские коллеги после 20-ти лет реализации программы тоже пришли к этому выводу.
Давайте посмотрим на историю. Совершенно понятно, что большая часть наших сегодняшних инфраструктур создавалась в эпоху догоняющей индустриализации, которая, в свою очередь, прошла две ключевых стадии. Одна стадия, которая началась в царской России, столкнулась с целым рядом трудностей в своей реализации в силу специфики страны и приобрела некий тонус в советский период перед войной, когда за 12 лет страна догнала развитые индустриальные страны, и затем вступила во вторую стадию, послевоенную.
Термин «догоняющая индустриализация» очень важен для понимания сути сегодняшних проблем. Он значит, что рынок уже ушел. Если представить себе некую эволюцию рынков, то совершенно понятно, что тот, кто идет первым, подхватывает наибольшую дельту, наибольший доход с этого рынка. Например, Великобритания и первая промышленная революция. К моменту пика текстильной революции страна контролировала больше 60 % мирового рынка, в отрасли работала треть населения Великобритании. Все остальные рядом не стояли. Индийские предприятия в этой области просто разорились, а несколько миллионов человек умерло. Испания проиграла известную войну и лишилась практически всех своих индустрий в этой сфере.
Школа Градостроителей
Двигаемся на 40 лет вперед. Французы начинают догоняющую индустриализацию. Они не делают ее в этой отрасли, они вынуждены искать другие сферы приложения. Поэтому, например, железнодорожный транспорт и энергетика, которая до сих пор составляют важную компоненту французской индустрии.
Немцы начинают еще на 40 лет позже. И опять в старые отрасли им ходу нет. Они ищут в химии, в военном деле, они ищут новое ядро бизнеса для того, чтобы не попасть в ситуацию, где доходность имеющихся рынков уже кем-то забрана, и кто-то уже успел эту доходность перевести в соответствующие инфраструктурные решения, закрепить их на территории.
Теперь очень важная деталь. Начиная с Адама Смита, мы знаем, что есть естественное разделение труда, есть технологическое.
Известный пример про 18 операций, на которые нужно разбить простую деятельность по производству булавок, и тезис о том, что чем выше уровень специализации труда, тем выше его производительность, тем больше объем рынка, который вы потенциально можете захватить, и тем больше стоимость оплаты труда отдельного рабочего. Это было хорошо описано в 90-е гг. XVIII в. И все идут по этому пути. Каждый раз, когда начинается волна догоняющей индустриализации, страна пытается добиться в новой области наивысшего уровня разделения труда. Отсюда проблемы с объемом рынка.
Только сегодня утром мои коллеги вернулись из компании «Боинг» в Сиэтле, где рассказывали о том, что они построили цех, из которого в месяц выходит 46 Боингов-337. В месяц! И они претендуют минимум на половину рынка за счет высочайшего уровня специализации и разделения труда, они реально считают, что через шаг обгонят европейцев именно за счет уровня специализации. Там нет места для еще одного участника рынка.
Там скуплены все мировые кадры, все технологические возможности реализованы, весь мир участвует в создании модулей, какие-нибудь крылья везут из Японии на специально оборудованных самолетах. А в обеспечении логистики, например, по новым материалам или по композитам эта компания занимает уже доминирующее положение, она определяет характер рынка.
Поэтому нужно понимать, что как только вы начинаете развивать целиком какую-то систему разделения труда, вам нужен весь рынок, вам нужно максимальное количество квалифицированных кадров, а дальше известная история про кластеры. Потому что очень хорошо, если вам удалось эту систему разделения труда закрепить на какой-то территории в виде длинной цепочки добавленной стоимости, увеличить плотность деятельности на территории и за счет этого снизить транзакционные издержки. Поэтому кластеризация, следы которой я недавно обнаружил еще в 1653 г. в Голландии, тоже идет рука об руку с усилением разделения труда и повышением его производительности, с захватом большей части рынка.
Итак, вот кто-то начал волну индустриализации. Кто-то стоит первым, у него максимальные возможности взять с рынка, реализовать это в инфраструктуре, повысить плотность деятельности в какой-то точке. В Лондоне уже в 1830 г. жил миллион человек. А мы сегодня, вот я только что вернулся из Иркутска, мы не можем понять, как у нас там будет миллион. Пока никак не получается.
После того, как вы воплотили систему разделения труда в жестких инфраструктурах, закрепили на территорию, что произошло? Технологическое разделение труда превратилось в естественное разделение труда. К вам теперь поедут другие предприниматели, заинтересованные включиться в этот бизнес. То, что вам удалось закрепить на территории в виде инфраструктурного комплекса, стало вашим естественным преимуществом.
Теперь представьте себе, что вы на шаг отстаете. Такой маржи с рынка не взять, уже есть высокий уровень конкуренции. Когда закрепляетесь на территории, вы закрепляете инфраструктуру предыдущего поколения. Вы должны создать производственные мощности, подвести к ним дороги и т. д. Если вы пропустили шаг, у вас на то, чтобы отбить деньги, остается гораздо меньше, чем у тех, кто пошел первыми. При этом они уже создали эту инфраструктуру, они говорят: «Ребята, идите к нам. Она у нас для вас будет дешевле». А вы, двигаясь в догоняющем ключе, что им скажете: «Ребята, вы знаете, мы такие особенные, у нас она будет дороже, но зато просторы, экология, русский характер и можно водочки выпить вечером».
У этой ситуации есть своя жесткая логика. Территория огромная, издержки большие, особенно транспортные, ведь в России в транспорте всегда было занято больше, чем в странах с аналогичной экономикой и населением. Получается, что кроме как в логике точечного освоения территории, мы двигаться не можем. Так и двигались. При царской России был один тренд освоения, в Советском Союзе – второй. И, наконец, сейчас третий шаг. Мы поверх остаточной инфраструктуры производственного этапа индустриализации пытаемся нарисовать какие-то элементы инновационной инфраструктуры. Но для многих населенных пунктов этот процесс закончится их исчезновением, и это надо хорошо понимать. Денег на поддержание этой инфраструктуры как сплошной никогда не было ни в Советском Союзе, ни в царской России, и сейчас тоже нет. А деньги на точечное освоение и увеличение качества этой инфраструктуры возможны только в том случае, если мы с вами без криков и популизма сядем и попробуем эти точки определить.
Вот на Байкальском экономическом форуме обсуждался очень простой вопрос, что на всей территории Восточной Сибири и Дальнего Востока у нас три города: Красноярск, Иркутск и Владивосток. У этих трех городов есть понятная история, есть какая-то плотность населения, потому что в Красноярске она устойчива, а в Иркутске, например, падает. У них есть какая-то своя специализация, возможная в системе международного разделения труда, в частности, в большом азиатском прорыве, который, мягко говоря, не гарантирован, но возможен. Первое, и главное, что придется сделать – это поставить на этой карте несколько точек, куда ресурс будет приходить, а где-то даже централизованно направляться в привилегированном режиме. А по отношению к остальным точкам фактически оставить дело на естественный процесс, и если эти территории не выживут, не смогут сохранить свой уровень освоенности, застройки, налогового обложения, то население будет утекать из них в эти крупные городские агломерации, в которых по мере движения вперед будет жить все больший и больший процент населения страны, учитывая то, что оно в целом уменьшается.
Теперь второй тезис моего доклада – институты. Отвечая для себя на вопрос, что такое общественный и социальный институты, я считаю всегда, что это рельсы, прежде всего, культурные, для того, чтобы активность людей могла, реализовывая свои маленькие частные цели, собираться в какие-то более или менее устойчивые социальные структуры. Фактически, институты – это механизмы по производству общества, наши с вами «общежития». Живем мы рядом, где-то вместе, где-то по отдельности, часто в условиях средового коммунизма как в старых микрорайонах. В общем, хочется жить вместе, а не только рядом. Для того чтобы активность отдельного человека могла реализовываться и при этом приносить пользу целому, создаются институциональные структуры, или институты. Неважно: семья, церковь, государство или те, о которых я сейчас буду говорить, которые мне кажутся более важными, в том числе институты самоуправления.
Их много разных. Они по-разному работают. Институты складываются, частично проектируются, например, для того, чтобы обеспечить догоняющую индустриализацию.
Если они слишком сильно проектируются, то становятся как протезы: ходить помогают, но потом могут натереть ногу, или просто возникнет какая-нибудь новая болезнь. Лучше, если они будут складываться сами, – такой вывод из истории вопроса. Там, где они носят искусственный характер, потом возникает масса отрицательных последствий. Поэтому, если мы, например, ускоряем процесс в каком-то месте, создаем такое поддерживающее ускорение институтов, потом мы чем-то за это должны заплатить. Чем именно? Миграцией, иммиграцией, социальным аутизмом, неучастием в выборах или еще чем-то, я не знаю. Но чем-то обязательно заплатим.
Вот если теперь говорить о том, что города очень важны, а все-таки я этим закончил предыдущую часть, их будет немного, но они очень важны, то Я бы выделил, собственно, два таких института, которые, с моей точки зрения, должны быть предметом особого внимания.
Первый – это институты, связанные с миграцией. Нет ни одного примера в мире, где промышленный рост происходил бы при падающем населении. Если мы твердо понимаем, что население будет и дальше падать, то мы должны от идеи роста просто отказаться. Трудоспособного населения не хватало даже в Советском Союзе, не говоря уже о Российской Федерации. Американцы этот вопрос решают за счет фактически принудительной миграции к себе до миллиона человек в год. Последние 10 лет Конгресс США не удовлетворяет качество этой миграции: раньше к ним ехали подготовленные, образованные люди со всего мира, а сейчас – в основном из Латинской Америки «недостаточно обученные и социализированные», во всяком случае, в американском смысле. Они понимают, что таким образом свою проблему качества квалифицированных кадров они не решат, а у них проблема стоит не менее остро, чем у нас. Эта проблема стоит во всем мире.
Институты, связанные с целевой и осмысленной миграцией, с моей точки зрения, сегодня практически полностью отсутствуют. Более того, уровень толерантности населения падает. Поэтому никто не пошлет своего ребенка получать образование в России, так как его могут замучить в подворотне скинхеды. Каждый из нас принял бы точно такое же решение. Я разговаривал недавно с представителями иностранных посольств, которые получили образование в России и понимают, что вся их карьера целиком и полностью определена тем, что они учились здесь. Они говорят, что боятся посылать детей на учебу в Россию. И это очень сложный феномен, который называется красивым словом «толерантность», но что с ним делать, никто не понимает.
И второй важнейший институт – это институт профессии и профессионализма. С моей точки зрения, нужен целый спектр новых профессий, которые помогают состояться процессу урбанизации в этих чрезвычайных сложных условиях. Одна из них – профессия градостроителя, не менее важны профессии, связанные с девелопментом.
Есть, например, еще одна профессия. Когда-то 20 лет назад меня поразил человек из Канады, у которого на визитке было написано «социальный акушер». На вопрос: «Чем именно ты занимаешься?». Он ответил: «Я переселяю людей из поселков, из которых ушел бизнес. Беседую с людьми, выясняя, куда им лучше переехать, куда отдать детей учиться и т. п., а потом мы совместно с социальной службой принимаем решение, как сделать так, чтобы семья могла переехать на новое место и при этом не потеряться. За 4 года работы я переселил 300 семей».
В профессии формируется социальный и моральный статус носителей знания. Профессия – это когда за знания ты честно получаешь деньги и уважение.
Другими словами, мы с вами имеем дело с формированием очень сложной профессиональной матрицы, и профессия как тип института чрезвычайно важна. Я вообще считаю, что в профессии формируется социальный и моральный статус носителей знания. Профессия – это когда за знания ты честно получаешь деньги и уважение. Вот эти институты, особенно в условиях глобализации являются очень важными. И то, что у нас, к сожалению, происходит некоторая деградация традиционных советских профессиональных структур, очень плохо. Вдвойне плохо то, что поверх этого в опережающем темпе не выстраиваются новые инфраструктуры и институты профессиональной деятельности с учетом тех изменений, которые произошли за последние годы.
Итак, с моей точки зрения, происходящие процессы в экономической сфере совершенно обоснованы, их причины понятны. В этих условиях трудно переоценить роль города. И я считаю, что два института, на которые надо обратить пристальное внимание – это институты, связанные с миграционными процессами и социальной мобильностью, и институты, связанные с профессионализмом, в частности в той сфере, о которой мы с вами говорим.
В.Л. Глазычев
Глазычев В.Л.
Есть большой Новосибирск, есть осколки Академгородка. А между Новосибирском и Академгородком есть Кольцово – наукоград со статусом городского округа, несмотря на свои крошечные размеры (10-12 тысяч человек). Этого статуса оказалось достаточно, чтобы возникла команда, которая, не дожидаясь каких бы то ни было федеральных целевых программ, выстроила политику развития и идеологию технопарка. Едва не были уничтожены рейдерским налетом ФСБ и бандитов из Новосибирска, слившихся в экстазе, отбили эту атаку, правда, пришлось помогать. Восстановились, поставили на одно – на качество жизни, на среду, с хорошими трассами, освещенными ночью, поэтому за детей не страшно, с приличными школами, с общим климатом доброжелательности. Некоторые вещи очень трудно количественно померить. Вот доброжелательность тяжело измерить числом, может быть и можно, но как-то еще не отработана технология по этому поводу, поскольку данные опросов ненадежны.
Я согласен с Петром Георгиевичем и давно говорю о том, что из трех малых городов в лучшем случае уцелеют два, а, скорее, полтора. Это не гадание на кофейной гуще, это ведомая перспектива, вполне измеримая и счетная. Яма есть яма. Демография – наука точная. Но ведь весь фокус в том, что фатально никак не предопределено, какой именно из этих трех городов потеряет статус и почти полностью исчезнет. И в этом отношении свобода воли не отменена. Свобода воли не только единичного человека, от которого очень многое зависит, но и некоторого сообщества, если что-то похожее на сообщество возникает.
Вот прекрасный пример – два схожих моногорода США – Питсбург и Детройт. Один производил сталь, вроде нашего Череповца, другой – автомобильная слобода, по образу которой у нас формировали Тольятти. Формально все было очень похоже. Оба начали терять население в 90-е гг., из обоих уходила промышленность в связи с выносом бизнеса в более дешевые места. В чем было одно тонкое и очень существенное различие? Детройт складывался и развивался исключительно на монохромном, монопольном типе занятости с узким запросом на единообразие. А вот в Питсбурге, наряду со всеми сталелитейными делами, была более разнообразная среда, университет играл в местном сообществе куда более заметную роль. В результате через два десятка лет в Питсбурге стоит памятник программе развития, и город вошел в десятку американских городов с наилучшим климатом для бизнеса, а в Детройте происходит углубление «черной дыры», в которую на глазах проваливается этот город. Одна страна, одна ее северо-западная зона, федеральные деньги щедро закачивались в Детройт, а эффекты разные.
Для нас сложение общественных институтов выходит на первый план, а складывать их трудно. Во-первых, их очень быстро стремятся формализовать, а как только они формализуются, так тут же превращаются в свою противоположность. Во-вторых, для них на самом деле не находится места. Есть очень интересные организации, есть очень интересные волонтерские группы в разных местах страны. Мои коллеги в Общественной палате, внимательно собирая информацию по этому поводу, иногда удивляются числу казусов, многообразию опыта, накопленного у нас – здесь и сейчас. Поддержки очень мало. Я говорю не о финансовой поддержке, ее как раз можно найти, гораздо меньше моральной поддержки. Не говоря о власти, само потенциальное городское сообщество признает существование и даже полезность общественных институтов, но рассматривает их скорее как чудачество одиночек.
Я имел возможность проштудировать до гвоздя жизнь одного 40-тысячного городка в районе Большой Филадельфии (США). В администрации этого города работает 31 человек, включая директора городской библиотеки, но при городском совете из 5 человек работают 17 комиссий, которые состоят из нескольких сот активных людей, а в пожарной части всего 3 наемных профессионала, остальные – добровольная пожарная дружина. Вследствие кризиса бюджет города сократился наполовину, но город выстоял, урезав расходы, но сохранив качество среды.
И здесь есть два вопроса.
Один, понятный нам всем: выживать довольно сложно, удержаться на одном заработке очень трудно (мы берем нормальную работящую семью), следовательно, огромный перерасход энергии, и досужего времени у работающих людей почти нет. А ведь городское сообщество не возникает без деятельного досуга. Да, досуга мало, с деньгами не «ах!», разгулялись потребительские аппетиты людей, сдерживавшиеся десятки лет, вследствие чего семьи погружаются в кредитную кабалу. Это все, мягко выражаясь, не способствует становлению общественных институтов. К счастью, везде находятся люди, которые поддерживают огонек деятельного взаимодействия, но в целом их не так много. Как только эти люди формируют ядро подлинно общественного института, сегодняшний тип власти немедленно стремится их формализовать и включить в себя, и те мгновенно начинают опадать, как листва.
Более того, мы в драматической ситуации, которая осознана недостаточно. Российский ислам, протестантизм в значительной степени продолжают культивировать общинно-корпоративные системы взаимопомощи, а в русской православной церкви это, к сожалению, встречается очень редко. Получается, что происходит расщепление, отчуждение культур на бытовом уровне, и мы имеем дело не только с эффектами внутренней миграции, иммиграции и отсутствия институтов ассимиляции, но и с внутренним серьезным реструктурированием того потенциала, в котором либо вырастает городское сообщество, либо оно не городское, либо оно не вырастает. Это очень важный вопрос.
Второй вопрос – я возвращаюсь к институтам. У городских властей обычный припев: денег нет и людей нет. Вообще это правда: людей нет и денег нет. Но когда ты выясняешь, что, начиная со школы, можно втягивать детей, подростков, а потом студентов в осмысление и решение отчасти местных вопросов, есть шанс формирования костяка иного типа сообщества. Я называю задачу просто: использование школы в мирных целях. Например, когда в тяжелом, индустриальном Ижевске студенты провели анализ проблем города в рамках курсовых работ разных университетов (в диапазоне от концентрации тяжелых металлов в заводском пруду до проблемы слабовидящих детей и организации классов для их нормальной учебы), мы получили полторы сотни работ. Тот же эффект был получен в Нижнем Новгороде. Что-то изменилось, или, скажем так, что-то получило шанс изменения? Есть ли структура, способная подхватить инициативу? Чаще всего этой структуры нет. До сих пор ни партийные, ни казенные системы не готовы к подхвату того, что потенциально может стать институтом.
Но ситуация небезнадежна. Один город из трех имеет шансы. Какой? Заранее мы не знаем. В каждом из них, в принципе, возможно добиться подъема качества среды, и это зависит как от энергии власти, так и от ее способности к диалогу с активным, конструктивно ориентированным меньшинством горожан. Это возможно. Попробуйте.
Климанов В.В.:
Климанов В.В.
Начну с вопроса разграничения полномочий. Почему так оказывается, что муниципальные образования в целом, и города в частности, перегружены многочисленными полномочиями, которые вытянуть финансово, административно, организационно, иногда даже, честно говоря, интеллектуально они не могут.
На самом деле мы живем в какой-то странной логике, которая не свойственна, например, опыту европейскому или, скажем так, западноориентированному. Отсутствие так называемого принципа субсидиарности, когда нужно максимально приближать к гражданам те услуги, которые должны быть им оказаны.
У нас почему-то всегда привыкли к вере в какого-то царя-батюшку, который придет и решит проблемы, которые находятся где-то на нижних этажах решения. Как только мы выходим за пределы нашего дома, видим неубранные улицы, почему-то всегда есть соблазн и желание позвонить по горячей линии президенту и сказать: «Вот у нас тут улицы не убирают». Но, согласитесь, мы как-то должны переломить эту тенденцию. Иначе просто не найдем выхода. Более того, это как раз и есть тот самый принцип, который, например, внесен в законодательные акты, основные законы ряда европейских стран. В частности, он был разработан, правда, неудачно как принцип построения европейской конституции для Европейского Союза. Но, тем не менее, весь мир стремится следовать именно ему. Мы должны оказывать услуги максимально приближенно к гражданину. Если оказать их на этом уровне невозможно, то тогда нужно передавать куда-то наверх. Соответственно, решая вопросы возникающих внешних эффектов и экономии, понятно, что некая централизация все равно необходима, но в определенных рамках.
Кстати, когда говорится, что этот принцип построения разграничения полномочий идет из принципов католицизма, многие в это не верят. Но именно в католицизме когда-то один из Пап сформулировал этот принцип, который мы условно называем «все для человека», «все во благо человека», все должно быть приближено к человеку.
И только если что-то невозможно решить на этом уровне, нужно передавать эти вопросы в социальные общности, и тут должны заработать те самые институты. Масштаб вопросов должен соответствовать уроню работы с ним, например, вопросы обороны нужно решать на уровень страны. А есть вопросы, которые и на уровне страны иногда решить нельзя, например, метеорология. А у нас субъекты Федерации пытались свои метеорологические службы создавать.
В католицизме это все было выражено ровно также. Все передаем наверх, что нельзя решить, то есть у нас там кто-то, кто все это решит для всех, понимаете? И из каких-то общечеловеческих соображений это было принято и перенесено на нашу почву, но у нас это почему-то не работает. Нам почему-то все время хочется верить, что где-то там найдется кто-то, кто решит все наши проблемы. Тем более эти проблемы, связанные с разграничением полномочий, усугубляются еще и тем, что, к сожалению, приближенными к населению у нас оказываются те услуги и полномочия, которые имеют повышенную нагрузку в части содержания расходов на ЖКХ и на транспорт.
Многие наши западноевропейские коллеги не понимают, когда мы говорим, что муниципалитет не выдержит, если мы на него возложим содержание какого-то жилого фонда, просто потому что у нас издержки на ЖКХ выше, чем где-либо. Но, увы и ах!
Здесь мы столкнулись ловушкой: территория у нас чуть-чуть севернее, чем в других странах; расстояние между общностями людей значительно больше. У них, допустим, организован подвоз школьников до школ. А у нас это нецелесообразно, так как на дорогу уходит слишком много времени, и поэтому мы вынуждены содержать малокомплектные школы, дисперсно разбросанные по территории.
К сожалению, мы пошли по более простому пути, поскольку традиции и отсутствие низового посыла вызывают достаточно простой рецепт решения всех этих проблем – давайте, все централизуем и будем централизованно решать эти проблемы. Такой подход мы видим не только в полиции общественной безопасности и здравоохранении, где происходит переход на одноканальную систему финансирования, и опять муниципалитеты оказываются вроде бы ни при чем, хотя в некотором недопонимании, что им делать. Это происходит и в других отраслях. Надо ломать такой подход. Давайте вместе думать, как эту нехорошую тенденцию централизации, менять, смещая вниз.
Посмотрим на эту проблему с другой стороны. А можно ли под существующие повышенные расходные обязательства и полномочия найти дополнительные источники доходов? Потому что, действительно, доходов в городах и других муниципальных образованиях на такой широкий круг полномочий не хватает. Надо найти другие источники и перераспределить доходы вниз, тогда мы найдем решение. Попытка поиска решения – новый вариант Стратегии-2020. Но, опять же, мы должны как-то соизмерить свои силы и возможности. Почему? Попытаюсь объяснить.
Есть несколько принципов разделения доходных источников между уровнями власти. Они описаны в учебниках. Есть два очень простых принципа: связанный с мобильностью налоговой базы, с возможностью ее перемещения, способностью ее перемещения с территории на территорию и с ее неравномерностью размещения.
Возьмите известные три фактора производства: труд, земля и капитал. Представьте, что с каждого из этих факторов мы можем брать налоги. Сделаем их налоговой базой для исчисления налогов. С труда мы будем собирать НДФЛ, как вы понимаете, с земли – земельный налог, с капитала – наверное, НДС или налог на прибыль. Дальше последуем принципу, который написан во всех учебниках по налогообложению, что чем более мобильна налоговая база, тем при прочих равных условиях на более высоком уровне бюджетной системы налоговой системы нужно собирать с нее налог. Этот принцип связан с тем, что если налоговую базу можно откуда-то легко и быстро переместить, то та территория, откуда ушла эта налоговая база, будет обескровлена от доходов. А та территория, куда эта налоговая база придет, получит излишние выгоды, которые несвойственны этой территории. И поэтому нужно централизовать сбор этого налога, чтобы база, перемещаясь по территории, все равно оставалась в общем кошельке.
Школа Градостроителей
Возвращаясь к труду, земле и капиталу. Если следовать логике, что чем более мобильна налоговая база, тем при прочих равных условиях на более высоком уровне бюджетной системы нужно собирать с нее налог, то тогда НДС должен поступать в федеральный бюджет, а земельный налог – в местный, а НДФЛ должен быть региональным, поскольку он занимает среднее положение по степени этой мобильности. У нас так и есть. Наши депутаты, законодатели так написали и Налоговый, и Бюджетный кодекс.
Тогда возникает вопрос: можно ли заменить НДС налогом с продаж и сделать его местным, как в других странах. Можно. Но нужно понимать, что от этого создастся дисбаланс в бюджетной системе. Иногда город, если источником у него будет являться налог с продаж, запланирует какой-то объем расходов, возьмет на себя обязательства, в том числе социального характера, перед жителями, а налоговая база у нас возьмет и уйдет. Как однажды, лет 5 назад, известная нефтяная компания ушла из Омска, и бюджет Омской области просел на треть. Понимаете? Что же будет с одним городом, если вот так все уйдут в Санкт-Петербург. И как решить эту проблему?
Другой принцип разделения этих самых налоговых доходов, или доходных источников, между уровнями власти. Принцип связан с неравномерностью их размещения. Взять все тот же налог на добавленную стоимость.
В позапрошлый кризисный год с территории 11-ти регионов было собрано более половины НДС. То есть если мы, например, часть НДС сделаем децентрализованным источником доходов, который поступает в региональные бюджеты, я уж не говорю про местные, то выгоду от этого получат, в большей степени, Москва, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, нежели все другие регионы. Мы этого хотим? Мы хотим создать на уровне нашей страны внутренние Клондайки и Кувейты, которые будут купаться в собственных доходах? Притом, что остальная территория выгадает от этого совсем немного.
Но тоже решение по транспортному налогу не получается, его уже несколько раз пытались сделать местным. Но при том, что 80 % автомобилей у нас зарегистрировано в областных центрах, какие выгоды получат от этого города, не являющиеся областными центрами и административными центрами субъектов Федерации.
Надо вводить какую-то дифференцированную систему распределения этих налогов, может быть, принимать новый федеральный закон, который отдельно вычленяет такой тип муниципальных образований как административный центр субъекта. Или искать еще какие-то решения, я таких законодательных инициатив пока не видел. Может, они где-то есть, но они не укладываются в существующую систему. Поэтому мы вынуждены признать, что у нас слишком локализовано производство той самой добавленной стоимости, которая является основным источником дохода в нашей стране. Потому что это или НДС, или таможенные платежи. Это 2/3 дохода всего консолидированного бюджета у нас будет связано с этим процессом. Поэтому мы вынуждено должны сказать: «Да, возможностей-то на самом деле не так много». И если следовать логике правил распределения доходных источников, то надо, наверное, поискать там, где эти источники лежат в компетенции городов и других муниципальных образований. Что это за налоги? Это налоги, связанные с налогообложением физических лиц. Прежде всего, имущественные налоги на физических лиц, хотя они пока дают совсем небольшую долю доходов местного бюджета. И я прекрасно понимаю, что это либо межбюджетные трансферты из региональных бюджетов, либо, в крайнем случае, НДФЛ. Но можно ли там что-то поискать? Наверное, можно. Наверное, резервы там еще есть.
Введение налога на недвижимость многие видят как палочку-выручалочку, говорят: «Вот, сейчас введем налог на недвижимость, всех закадастрируем, введем новым налогообложением, и все у нас будет хорошо». Но вы же прекрасно понимаете, что самообложить своих жителей можно лишь в естественных пределах. Но все-таки я призываю к тому, что искать решения нужно именно там. Решения эти будут связаны либо с работой по НДФЛ, где нужно просто пытаться выводить всех из тени, потому что это выгодно муниципальным образованиям, либо решать вопросы, связанные с земельно-имущественным комплексом, в том числе в части налогообложения физических лиц. Другие решения здесь найти достаточно сложно.
Эта запутанная ситуация приводит к тому, что мы сами порождаем иждивенческое настроение. Печальное настроение, ломайте его, другого нет варианта. Других источников дохода, я думаю, мы не увидим. Нужно создавать новые производства, стимулировать создание новых производств, которые будут хоть как-то насыщать бюджет. Они будут давать занятость местному населению, и, соответственно, другие выгоды. Так будет хоть какое-то решение проблем.
Переходя к институтам, я сказал бы еще вот какой факт. Действительно, Россия очень разнообразная страна. Опять сегодня мы увидели и услышали, что нельзя подходить с одним мерилом ко всем муниципальным образованиям, «аршином общим не измеришь», как сказано у классика. Нужно везде искать и учитывать особенности. Но нужно всегда помнить, что помимо факторов первой природы, как говорится у Кругмана, лауреата Нобелевской премии, есть еще факторы так называемой второй природы, т.е. не те факторы, которые богом даны в виде наличия или отсутствия естественных ресурсов (удобного транспортного положения, ценностей, которые были накоплены в исторической перспективе), а те самые институты, о которых мы говорим. Созданы они или не созданы; благоприятный ли здесь инвестиционный климат; созданы ли здесь какие-то показатели, которые характеризуют высокое качество городской среды, высокое качество жизни; соблюдаются ли стандарты качества производимых и потребляемых в городе товаров и услуг. Есть ли все это в данных городах или нет? Все это будет играть значимую роль в перспективе.
Ю.А. Перелыгин
Скажу совсем про другое, но по теме. Про недавний мой личный опыт, практически года работы в Иркутске. Там по инициативе губернатора родилась идея реконструкции старого 130-го квартала. Деревянное зодчество, 50 с лишним домов, ветхое жилье, нужники на улице, вода на улице, коммуналки, – в общем, жуткое зрелище в центре города. Это всего 50 с лишним домов, а таких в Иркутске более полутора тысяч, с чего-то надо начинать. За два года проект вышел на практичную часть. И буквально пару дней назад было открытие 130-го квартала. Меня губернатор пригласил, как человека, который такого рода проекты умеет делать.
Итак, нужно было понять структуру землепользования, которая там есть, а она очень пестрая: кто-то владеет квартирой, кто-то земельным участком, кто-то уже подал заявление, у кого-то коммуналка. С такой структурой земли никакого проекта там не сделаешь. Точечно можно, вот туда бизнес и зашел. Купил кусок земли и не знает, что с ним делать, или выжимает из него таун-хаус, высокоплотное жилье на продажу. Нужно было разобраться с жильем, переселить граждан, которые уже мечтали, пару последних десятилетий, выехать и никаких возможностей для этого не имели.
Дальше нужно было создать проектную идею, в которую бы пришли частные инвесторы и дали денег. После этого нужно было собрать все бюджеты разных уровней, федеральный, субъектовый и городской, для того, чтобы они тоже вложились в эту идею, и каким-то образом эта ситуация решалась бы.
Я себя спрашивал, а много ли у нас сейчас людей, способных, профессионально, к решению такого рода задач? Могу сказать, что по стране, наверное, десяток. Потому что, не понаслышке нужно знать практику градоустройства и городского планирования, если ты этого не знаешь, то проект будет сделан не тот, который нужен. Оказывается, нужно быть немного бизнесменом и девелопером, потому что ты должен с «бизнесами» разговаривать на одном и том же языке. Оказывается, нужно знать муниципальное управление, иначе муниципалитет ничего не вложит. Нужно знать основы федерального законодательства, федеральной исполнительной власти, потому что без привлечения федеральных денег на расселение решить задачу переселения 300 с лишним человек за год было бы невозможно. Кроме всего этого необходимо огромное количество знаний, которые должен иметь профессионал-градоустроитель.
Как ни парадоксально, мы очень мало говорим об общественных институтах. И еще хуже – мы про них почти ничего не знаем, какие современные общественные институты должны фундировать те изменения, которые у нас происходят. Мы много знаем про предпринимательскую деятельность, понимаем, как строить корпорации, знаем, что такое рынок. Но, заметьте, что управление этой деятельностью в несколько раз проще, чем управление городом или поселком. Как эффективно управлять людьми вне технологично устроенной деятельности, мы почти не знаем.
Почему сегодня наш коллега из Государственной Думы, Георгий Викторович говорил, что региональных чиновников в два раза больше, чем муниципальных? А потому, что объект управления у них колоссальный, и они за счет количества начинают играть. Не знают, как решить проблему, – создают организацию. Оказывается, технологизировать эту деятельность очень сложно, поскольку она относится к общественным институтам, к общественной жизни. Школа для чего и нужна профессионалам, потому что мы точно понимаем, в каком направлении нам нужно двигаться и где, что менять, чтобы каждый из вас имел эти квалификации. Не прошел «курс молодого бойца» по планировке территории – не можешь быть мэром или главой муниципального образования. Не знаешь, как формируется бюджет, что такое единый налог на недвижимость, объект недвижимости как объект налогообложения – не можешь управлять государством.
Даже в старые коммунистические времена исполнительная власть обязательно проходила курс по планировке городского хозяйства и умела читать чертежи. Сейчас я сталкиваюсь с огромным количеством мэрий, мэров, глав, даже ответственных представителей комитетов, которые чертежные планы не читают. Они задают вопросы чертежу генплана, как будто перед ними проект застройки. А это две большие разницы. Одно дело пятисотка, а второе десятитысячный масштаб. Все потому, что они не обучены этому, они в первый раз об этом, может быть, услышали. Кто-то квалифицирован. Конечно, в нашей стране много исключений. Но мне кажется, что эта тема «Градоустройство как общественный институт» для нашего цеха и для общества очень важна. Если мы добьемся хотя бы 10-процентного эффекта, через 10 лет, как мы это себе поставили в план, к управлению муниципалитетами будут приходить на 10 % более профессиональные люди. Таким образом мы решим огромное количество задач.
RSS
Реклама
