А.А. ФОКЕЕВ (Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Мегион)
Причина моих размышлений над вопросами вовлечения населения в процесс планирования развития территорий кроется в одном интервью. Как известно, принятие генерального плана – важное событие для города, по крайней мере, СМИ уделяют этому достаточное внимание. Один журналист, предварительно обрисовывая основной формат интервью, поинтересовался: «В рамках процедуры утверждения генерального плана вы организовываете публичные слушания. Я правильно понимаю, что любой заинтересованный горожанин может высказать свои предложения по поводу строительства того или иного объекта, значимого для города?» На что я ответил: «Да, конечно, может, но размещение объектов местного значения определяется при проведении проектных процедур, основанных на анализе сложившейся ситуации по объектам местного значения, их характеристикам в части вместимости, пропускной способности или мощности. На основе такого анализа определяются дефициты в объектах социального обслуживания, объектах образования спорта и т. п. Размещение таких объектов обусловлено радиусами обслуживания и нормативными требованиями по пешеходно-шаговой доступности». Журналист поинтересовался: «Раз уже все определено и рассчитано, зачем вы приглашаете горожан на обсуждение градостроительной документации? Я так понимаю, что от них уже ничего не зависит?..» Конечно, мною было дано объяснение, что публичные слушания – это инструмент вовлечения населения в решение вопросов местного значения, и граждане вправе выступить и выразить свое несогласие с решением документов территориального планирования. Однако, если быть честным, подразделениям органов местного самоуправления, уполномоченных по вопросам архитектуры и градостроительства, на этапе проведения публичных слушаний уже никакие замечания и предложения не нужны. И вот почему.

Согласно п.8 ст.24 Градостроительного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 № 160-ФЗ) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, и, в случае размещения на территории городского округа или поселения объектов федерального или регионального значения, включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда или сельхозназначения, подлежит согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти или с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Кроме того, как правило, в рамках утверждения формируются комиссии по рассмотрению градостроительной документации. В состав таких комиссий входят представители ведомств и организаций уполномоченных по вопросам санитарно-гигиенической, пожарной безопасности, сетевых компаний, эксплуатирующих организаций, ответственных за содержание объектов инженерной инфраструктуры и объектов городского хозяйства.

Рис.1. Существующая модель процесса планирования развития территорий

Таким образом, до момента организации публичных слушаний подразделение органа местного самоуправления, уполномоченного по вопросам архитектуры и градостроительства, производит целый ряд сложных по организации и весьма затратных по времени согласований. И пройдя этот сложный путь, к моменту организации публичных слушаний к каким-либо возможным изменениям в практически утвержденную градостроительную документацию организаторы относятся весьма негативно, публичные слушания по вопросам территориального планирования – это формальное исполнение пункта Градостроительного кодекса РФ.

Следует также отметить, что предварительная публикация, выставки, статьи в газетах о планируемых к принятию документах простому жителю территории абсолютно ничего не дает. Карты территориального планирования имеют свою специфику с точки зрения графического отображения основных решений по размещению функциональных зон и объектов местного значения. Статьи, поясняющие основные решения генерального плана на специфическом градостроительном языке, пестрят терминами и определениями, сложными для обывательского понимания. Таким образом, интерес и инициатива граждан участвовать в вопросах планирования развития тех территорий, где они проживают, угасает после первого же знакомства с градостроительной документацией.

Еще один аспект проблемы участия населения в обсуждении документов по развитию территорий кроется в последних изменениях Градостроительного кодекса в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 № 41-ФЗ. Неразрывная связь документов по территориальному планированию и программ социально-экономического развития диктует необходимость участия гражданского сообщества на этапе формирования документов стратегического планирования. Поскольку в этой связи градостроительная документация – документ второго уровня и инструмент реализации стратегии.

Не секрет, что в большинстве случаев к принятию документов стратегического планирования применяется весьма формальный подход, основанный на разведывательных или описательных исследованиях. Поэтому непонятно, как можно принимать решения, по развитию города, основываясь только лишь на статистических данных и без осуществления подробных аналитических социологических исследований, адекватных условиям конкретной социальной среды. Какой же тогда смысл спрашивать у граждан нравиться ли им генеральный план, основанный на стратегии развития, если на начальных этапах стратегического планирования у них никто ничего не спрашивает?

Следующий элемент этого проблемного поля заключается в понятии «объект местного значения». Определение объекта местного значения как объекта, существенно влияющего на социально-экономическое развитие территории, требует уточнения – в какой степени этот объект на такое развитие влияет. Вряд ли оспоримо то, что объекты бизнеса оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие территорий. Объекты потенциальной инвестиционной привлекательности, ориентированные на реализацию основного сценария стратегического развития, тоже необходимо отнести к категории значимых для данной территории. Необходима единая классификация объектов местного значения, возможно, с проведением социологических исследований с дифференциацией, основанной на мнении населения, в том числе бизнес-сообщества. При этом перечень объектов необходимо значительно расширить.

Мы определяем потребность в тех или иных объектах местного значения с помощью оценочных методов, аналитики статистических данных, нормативов. Но эта потребность, в большинстве своем, не сопоставляется с реальной потребностью конкретного жителя города. Например, если моногород находится в непосредственной близости к крупному городу с развитой инфраструктурой, как правило, часть услуг жители потребляют именно в этом крупном городе, и не потому, что там дешевле товары и услуги, а потому, что там присутствует комплекс услуг, и в выходные дни можно совершить покупки, провести время с семьей, поучаствовать в культурно-досуговых программах, то есть удовлетворить, пребывая на территории, комплекс потребностей. Соответственно, территория, не способная удовлетворить данный комплекс потребностей, теряет в денежном выражении и, самое главное, теряет привязанность к территории. А если потеряна привязанность, то грош цена всем прогнозам увеличения численности населения, прогнозам социально-экономического характера, на которых основан сценарий, заложенный в основу стратегии.

Рис.2. Предлагаемая модель процесса планирования развития территорий

Учитывая вышесказанное, вопрос вовлечения населения в процессы стратегического и территориального планирования, бесспорно, очень важен с точек зрения качества такого планирования и результатов этих процессов. Безусловно, подход к вопросу участия граждан требует детального переосмысления как на уровне законодательства, так и на уровне организационных процессов, информационного обеспечения и применяемых технологий. При первом рассмотрении данных вопросов, очевидно, что необходимо осуществлять стратегическое планирование в комплексе с территориальным планированием. В основу того и другого необходимо закладывать подробное аналитическое исследование с использованием традиционных и инновационных систем социологического исследования. Вовлечение населения городских общественных организаций и представителей бизнес-сообществ на самых ранних этапах позволит обеспечить эффективность принимаемых решений уже на стадии разработки идеологии развития территории и формирования технических заданий.

Таким образом, этапы разработки документов стратегического планирования на начальной стадии должны включать в себя как комплекс исследований по основным традиционным показателям сложившейся социально-экономической ситуации, так и социологические исследования с использованием тонких инструментов, характеризирующих социум в конкретных территориальных условиях.

На стадии формирования миссии или концепции стратегического и территориального планирования кроме оценки сложившихся социально-экономических условий, оценки конкурентной среды между близлежащими населенными пунктами, описания и сбора основных эмпирических данных необходимо с помощью комплексных аналитических исследований оценивать степень удовлетворенности населения, комплекс народных приоритетов. Инструменты социологического исследования с целью выявления реальной человеческой потребности помимо традиционных способов могут приобретать необычные формы. Например, организация муниципальной городской социальной интернет-сети с мониторингом рейтингов по тем или иным вопросам; организация городских конкурсов на лучшее предложение по развитию города; вовлечение молодежи через интернет-игры, моделирующие процессы управления территориями вплоть до организации молодежного виртуального интернет-правительства; виртуальная карта города, где каждый житель в том или ином месте мог бы нарисовать тот или иной объект, значимый для него, с обязательным пояснением своей мотивации и т. д.

Затем на основании данных этапа комплексного аналитического исследования необходимо формировать идеологическую основу стратегического развития, а именно миссию и концепцию развития территорий, где определены системы стратегических приоритетов социально-экономического, инновационно-технологического, экологического и территориального планирования.

С целью гармонизации общественных стратегических интересов сформированную миссию и концепцию развития, как результат исследования, необходимо обсуждать публично. Причем, очень важно, чтобы такие предварительные публичные слушания проводились не представителями власти и разработчиками стратегии или градостроительной документации, а специально подготовленными модераторами-социологами, которые находятся вне процесса управления и проектирования и достаточно объективно смогут выявить, какие же приоритеты, а соответственно, и объекты имеют значение для местного населения. Данные результатов социологических и социально-экономических исследований и публичных слушаний станут основанием для уточнения миссии, ее конкретизации с разработкой концепции по основным направлениям, выполнения корреляционного SWOT-анализа, разработки технического задания и планирования бюджета на этапах работ по стратегическому планированию в комплексе с территориальным планированием.

Изложенные в данной статье мысли всего лишь повод для размышлений о создании условий участия населения – жителей наших городов – в процессе планирования развития территорий. Очевидно, что повысить качество жизни без участия самого населения невозможно. Попытки осуществить планирование внешнего конкурентного позиционирования предприятий, расположенных на территориях, без учета интересов бизнеса уже на стадии разработки технического задания по разработке документов стратегического планирования порождают конфликт интересов между бизнесом и исполнительной властью муниципального образования. Представленную модель планирования развития территорий необходимо прорабатывать в части нормативно-правового урегулирования с соответствующими поправками в законодательство, в части организационного урегулирования с разработкой соответствующих регламентов, в части информационно-технологического обеспечения. В этом вопросе многому можно поучиться у наших зарубежных коллег. В технологии создания документов стратегического и территориального планирования при всей социальной ориентированности мало индивидуально человеческого, что, безусловно, очень трудно обеспечить. Тем не менее, все хорошее рождается через трудности. Ведь когда конкретный житель города почувствует себя соучастником планирования развития той территории, на которой он проживает, эта территория получит целый ряд социальных дивидендов. Это привязанность жителей к территории за счет участия в планировании ее развития как основа территориального патриотизма, это и лояльность к органам местного самоуправления, основы формирования городского сообщества. Пора, пожалуй, от целей повышения качества жизни населения переходить к формату повышения качества жизни конкретного человека, и прав был классик: «Легко любить все человечество, соседа полюбить сумей!»