Новые требования к реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде
Е.А. Семенченко («ИТП«Град», г. Омск)
Семенченко Е.А.
Несмотря на то, что порядок информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН), предусмотренный Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – ФЗ № 221-ФЗ), был определен Постановлением Правительства РФ еще в 2008 году, объем информации, внесенной в ГКН в порядке информационного взаимодействия, относительно невелик.
Причиной тому множество препятствий, с которыми приходилось и приходится сталкиваться органам государственной власти и местного самоуправления, в том числе Росреестру и подведомственным ему учреждениям: нехватка кадровых, финансовых ресурсов, противоречия и пробелы законодательства и, как следствие, отсутствие четкой регламентации требований к процессу передачи информации и форме ее предоставления.
И если кадровые и финансовые вопросы орган государственной власти или орган местного самоуправления еще имеет возможность решить самостоятельно, то определение требований к процессу передачи информации и форме ее предоставления всецело зависит от законодателя и органов, уполномоченных на их определение.
Вступление в силу Приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 08.02.2012 № П/54 «О внесении изменений в приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24.03.2011 № П/83 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде» (далее – Приказ № П/54)1 , вне всяких сомнений, существенно изменило порядок информационного взаимодействия при ведении ГКН.
В настоящей статье на основании положений законодательства, практики работ по подготовке сведений для передачи в ГКН обосновывается ключевая роль норм Приказа № П/54, обсуждаются перспективы информационного взаимодействия и факторы, препятствующие его эффективной реализации в настоящее время.
Требования к документам, предоставляемым в ГКН в порядке информационного взаимодействия
В соответствии с ч. 6 ст. 15 ФЗ № 221-ФЗ орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами РФ, граница муниципального образования, граница населенного пункта, либо устанавливается или изменяется территориальная зона (далее – ТЗ) или зона с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ), либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в ГКН сведения.
Согласно ч. 9 ст. 15 ФЗ № 221-ФЗ особенности обеспечения установленного порядка информационного взаимодействия при ведении ГКН, формы представляемых при таком взаимодействии документов устанавливаются Правительством РФ.
Соответствующий порядок был утвержден Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости» (далее – Постановление № 618). Данное Постановление определило особенности информационного взаимодействия, в том числе состав сведений о границах и зонах, подлежащих внесению в ГКН, при этом формы представляемых при взаимодействии документов не были установлены.
Согласно п. 10 Положения об информационном взаимодействии при ведении ГКН, утвержденного Постановлением № 618, орган государственной власти субъекта РФ представляет в орган кадастрового учета следующие документы:
а) утвержденные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ соглашения об установлении границ между субъектами РФ;
б) утвержденные Советом Федерации Федерального Собрания РФ соглашения об изменении границ между субъектами РФ;
в) документ, содержащий информацию о реквизитах федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта РФ, и сведения об официальной публикации этого закона;
г) акты уполномоченных органов об установлении или изменении границ муниципальных образований либо о преобразовании муниципальных образований;
д) акты уполномоченных органов об установлении или изменении границ населенных пунктов либо об упразднении населенных пунктов.
К вышеуказанным документам должны прилагаться текстовое и графическое описания местоположения границ, а также перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ГКН (далее – установленная система координат).
В соответствии с п. 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении ГКН, утвержденного Постановлением № 618, орган местного самоуправления (орган государственной власти в случае принятия решения об установлении ЗОУИТ) представляет в орган кадастрового учета следующие документы:
– выписка из утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, выписка из схемы территориального планирования муниципального района), содержащая текстовое и графическое описания местоположения границы населенного пункта и перечень координат характерных точек границы населенного пункта либо устанавливаемых или изменяемых участков границы населенного пункта в установленной системе координат (за исключением случаев упразднения населенных пунктов);
– выписка из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание ТЗ, перечень координат характерных точек границ ТЗ в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой ТЗ либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден;
– выписка из решения об установлении или изменении границ ЗОУИТ, перечень координат характерных точек границ указанных зон в установленной системе координат, а также перечень ограничений прав в границах такой зоны либо документ, содержащий реквизиты правового акта, предусматривающего такие ограничения, и документ, описывающий местоположение установленной границы ЗОУИТ.
Территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, ТЗ и ЗОУИТ, а также части указанных территорий и зон в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее – ФЗ № 78-ФЗ) являются объектами землеустройства.
К деятельности по осуществлению землеустройства согласно ст. 1 ФЗ № 78-ФЗ относится, в том числе, описание местоположения объектов землеустройства. Результатом описания местоположения соответствующих объектов является карта (план) объекта землеустройства.
Согласно ФЗ № 78-ФЗ форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством РФ.
Данная форма утверждена Постановлением Правительства РФ от 30.07.2009 № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» (далее – Постановление № 621).
Соответственно, можно сделать вывод о том, что вышеуказанное постановление и является документом, устанавливающим требования к форме документов, предоставляемых в порядке информационного взаимодействия в ГКН.
Данный вывод подтверждается разъяснениями Минэкономразвития РФ, содержащихся в Письме от 01.07.2010 № Д23-2423 «…для определения местоположения границ объекта землеустройства (в том числе соответствующей зоны) необходимо выполнение работ по землеустройству (описание местоположения границ объектов землеустройства). Таким образом, с даты вступления в силу Постановления № 621 сведения о ТЗ и ЗОУИТ вносятся в ГКН на основании карты (плана) объекта землеустройства, подготовленной в результате землеустроительных работ по описанию местоположения границ объектов землеустройства».
Согласно п. 7 Требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденных Постановлением № 621, карта (план) объекта землеустройства оформляется на бумажном носителе и (или) электронном носителе, исключающем возможность повторной записи информации в виде электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью исполнителя. Подлинность электронной цифровой подписи подтверждается в установленном федеральным законом порядке. Карта (план) объекта землеустройства, предназначенная для внесения сведений об объекте землеустройства в ГКН, оформляется в виде электронного документа.
В случае если карта (план) объекта землеустройства оформлена в виде электронного документа на электронном носителе, ее передача в орган кадастрового учета с целью внесения в ГКН сведений об объекте землеустройства оформляется сопроводительным письмом, в котором указываются характеристики соответствующего электронного носителя и параметры электронного документа.
Обязательность предоставления сведений в электронном виде, требования к оформлению электронного документа, а также орган, уполномоченный на их определение, Постановлением № 621 не были установлены.
Однако п. 2 Положения об информационном взаимодействии при ведении ГКН, утвержденного Постановлением № 618, указывает следующее «…в процессе информационного взаимодействия документы представляются в электронном виде (в виде электронных образов документов или электронных выписок) с использованием сетей связи общего пользования. При отсутствии таких сетей связи документы могут представляться на электронных носителях. Представление документов на бумажных носителях допускается до установления Минэкономразвития РФ требований к формату этих документов в электронном виде».
Таким образом, органом, уполномоченным на определение требований к электронному документу, является Минэкономразвития РФ.
Требования к формату документов, представляемых в электронном виде в процессе информационного взаимодействия при ведении ГКН, утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 20.10.2010 № 503 «Об установлении требований к формату документов, представляемых в электронном виде в процессе информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости» (далее – Приказ № 503).
Согласно Приказу № 503 XML-схемы, использующиеся для формирования XML-документов, считаются введенными в действие с момента размещения на официальном сайте Росреестра в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В соответствии с Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24.03.2011 № П/83 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде» (далее – Приказ № П/83)2 XML-схемы, использующиеся для формирования XML-документов, были размещены на официальном сайте Росреестра в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Сведения о государственной регистрации Приказа № П/83 отсутствуют, однако, в соответствии с п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997, Приказом Росреестра от 23.12.2009 № 420 «Об утверждении Порядка опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» акты Росреестра вступают в силу со дня их признания Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, если иной порядок не установлен самими актами.
Таким образом, с момента публикации XML-схем в составе Приказа № П/83 представление документов на бумажных носителях должно было быть прекращено.
Однако специальный порядок вступления в силу норм Приказа № П/83, а также отсутствие в тексте Приказа указания об использовании XML-схем при осуществлении информационного взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления в части сведений об установлении или изменении границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, воспрепятствовали его широкому распространению.
Целью разработки и утверждения Приказа № П/54 стало устранение выявленных пробелов и актуализация XML-схем, используемых при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН.
Приказом № П/54 был определен следующий перечень XML-схем, используемых при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН:
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН с Министерством иностранных дел РФ в части сведений об установлении, уточнении или изменении прохождения границ РФ и с органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в части сведений об установлении или изменении границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов;
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН с органами местного самоуправления в части предоставления сведений об определении границы и содержания ТЗ, перечня координат характерных точек границ ТЗ в установленной системе координат, перечня видов разрешенного использования земельных участков для каждой ТЗ или реквизитов акта, которым такой перечень утвержден, и с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части предоставления сведений об установлении или изменении границ ЗОУИТ, перечня координат характерных точек границ указанных зон в установленной системе координат, перечня ограничений прав в границах таких зон либо реквизитов правового акта, предусматривающего такие ограничения, и сведений из документа, описывающего местоположение установленной границы ЗОУИТ;
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов, содержащих сведения о результатах кадастровой оценки в части сведений о кадастровой стоимости;
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов, содержащих сведения о результатах кадастровой оценки в части сведений об удельных показателях кадастровой стоимости;
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части сведений об изменениях характеристик земельных участков, учтенных в ГКН;
– XML-схема, используемая для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в части предоставления сведений из раздела лесохозяйственного регламента, определяющего виды разрешенного использования лесов (лесных участков), и с органами государственной власти, осуществляющими ведение государственного лесного и водного реестров.
Таким образом, с 8 февраля 2012 года информационное взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части передачи сведений об установлении или изменении границ муниципальных образований, границ населенных пунктов должно осуществляться в электронном виде, предоставление сведений на бумажных носителях, в соответствии с ФЗ № 221-ФЗ, Постановлением № 618 должно быть прекращено.
Лица, осуществляющие подготовку документов для передачи в ГКН в порядке информационного взаимодействия
Как было упомянуто выше, территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, ТЗ и ЗОУИТ, а также части указанных территорий и зон в соответствии со ст. 1 ФЗ № 78-ФЗ являются объектами землеустройства.
В соответствии с п. 3 Требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденных Постановлением № 621, карта (план) объекта землеустройства составляется лицом, обладающим в соответствии с п. 6 ст. 69 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) правом выполнения работ по землеустройству, в том числе кадастровым инженером.
Таким образом, кадастровый инженер указан как одно из лиц, уполномоченных на составление карты (плана) объекта землеустройства.
Согласно требованиям к оформлению текстовой части карты (плана) объекта землеустройства, утвержденным Постановлением № 621, текстовая часть карты (плана) объекта землеустройства включает следующие сведения о лице, уполномоченном на ее составление:
в отношении индивидуального предпринимателя фамилия, имя, отчество (отчество указывается при наличии), идентификационный номер налогоплательщика, контактный телефон и почтовый адрес. Если исполнителем является кадастровый инженер, дополнительно указывается номер квалификационного аттестата кадастрового инженера;
в отношении юридического лица полное наименование, основной государственный регистрационный номер, контактный телефон и почтовый адрес, фамилия и инициалы уполномоченного представителя юридического лица, его должность, а в случае, если представитель действует по доверенности, реквизиты доверенности. В указанном случае доверенность (ее заверенная копия) включается в приложение. В случае подготовки карты (плана) объекта землеустройства кадастровым инженером, являющимся работником юридического лица, в строке, предусмотренной для внесения сведений о кадастровом инженере, дополнительно указываются фамилия, имя, отчество (отчество указывается при наличии) и номер квалификационного аттестата кадастрового инженера.
Таким образом, иными лицами, имеющими право на составление карты (плана), являются индивидуальные предприниматели и юридические лица.
Согласно п. 6 ст. 69 ЗК РФ юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В качестве ограничений может выступать необходимость заключения контракта индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в случае если соответствующие работы выполняются для государственных и муниципальных нужд.
Однако форма карты (плана), утвержденная Постановлением № 621, противоречит вышеуказанным требованиям к оформлению текстовой части карты (плана) объекта землеустройства.
Так, соответствующие графы, заполняемые в отношении юридического лица, предусматривают обязательность наличия статуса кадастрового инженера у сотрудника юридического лица.
На практике коллизия вышеуказанных положений Постановления № 621 приводила к ограничительному толкованию правовых норм, и право составления карт (планов) признавалось исключительно за кадастровыми инженерами или юридическими лицами, работниками которых являются кадастровые инженеры.
С учетом п. 6 ст. 69 ЗК РФ в Приказе № П/83, Приказе № П84, не установлены какие-либо специальные требования к лицам, осуществляющим подготовку документов, содержащих необходимые для внесения в ГКН сведения.
Таким образом, лицами, уполномоченными на подготовку документов, содержащих сведения о границах и зонах и подлежащих передаче в ГКН, при условии соблюдения требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, являются любые юридические лица или индивидуальные предприниматели.
О некоторых препятствиях реализации информационного взаимодействия при ведении ГКН в электронном виде
Актуализация норм Приказа № П/83 не устранила всех препятствий по осуществлению информационного взаимодействия при ведении ГКН. Во-первых, не все пробелы устранены.
Полномочия по утверждению ЗОУИТ возложены, в том числе, на федеральные органы государственной власти. Так, п. 17 Постановления № 618 не исключает возможность предоставления сведений о ЗОУИТ федеральным органом государственной власти «…орган государственной власти, принявший решение об установлении или изменении границы ЗОУИТ…».
Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.10.2006 № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» Федеральное агентство железнодорожного транспорта (его территориальный орган) по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (его территориальным органом) принимает решение о включении земельных участков (их частей) в границы охранной зоны.
В соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» решение об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог федерального значения или об изменении границ таких придорожных полос принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства (Федеральное дорожное агентство (Росавтодор).
Ни Приказом № П/83, ни Приказом № П/54 не предусмотрены требования к XML-схемам, используемым для формирования XML-документов при осуществлении информационного взаимодействия при ведении ГКН с федеральными органами государственной власти в части предоставления сведений об установлении или изменении границ ЗОУИТ.
Таким образом, до момента размещения на официальном сайте Росреестра в информационно-телекоммуникационной сети Интернет XML-схем, использующихся для формирования XML-документов, в части предоставления федеральными органами государственной власти сведений о ЗОУИТ, предоставление соответствующих сведений не может осуществляться в электронном виде.
Во-вторых, не установлены четкие требования к установлению на местности границ объектов землеустройства – границ субъектов РФ, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, ТЗ и ЗОУИТ.
Согласно п. 2 Постановления № 621 карта (план) объекта землеустройства составляется в результате описания местоположения границ объекта землеустройства и (или) установления границ объекта землеустройства на местности в соответствии с законодательством РФ.
Постановление № 618, Приказы № П/83, № П/54 не содержат положения об обязательности установления на местности границ объектов землеустройства – границ субъектов РФ, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, ТЗ и ЗОУИТ.
При этом п. 4 Постановления Правительства РФ от 20.08.2009 № 688 «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства» (далее – Постановление № 688) гласит, что при установлении на местности границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов узловые точки таких границ (характерные точки, являющиеся общими для границ трех и более субъектов РФ, муниципальных образований или населенных пунктов), а также ближайшие к ним характерные точки границ закрепляются долговременными межевыми знаками (далее – межевые знаки) и используются в качестве пунктов опорной межевой сети.
Согласно п. 7 Постановления № 688 характерные точки границ ТЗ, ЗОУИТ межевыми знаками не закрепляются, а обозначаются на местности опознавательными (информационными) и иными предупреждающими знаками в случае, если это предусмотрено законодательством РФ.
Вышеуказанные положения описывают правила установления на местности границ объектов землеустройства, но опять же не указывают на обязательность осуществления таких действий.
Если предположить, что установление на местности границ объектов землеустройства – границ субъектов РФ, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, ТЗ и ЗОУИТ, все же необходимо, порядок осуществления указанных действий не регламентирован.
С одной стороны, п. 2 Постановления № 688 указывает, что установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется на основании сведений ГКН о соответствующих объектах землеустройства.
Таким образом, можно предположить, что установление границ на местности осуществляется по инициативе соответствующего органа и описание местоположения объекта землеустройства уже должно быть внесено в ГКН.
С другой стороны, п. 9 Постановления № 688 указывает, если при установлении на местности границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов выявлены пересечения указанных границ с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в ГКН, установление на местности таких границ приостанавливается, о чем уведомляется заказчик землеустроительных работ.
Данное положение свидетельствует о том, что описание местоположения границ и установление их на местности может осуществляться одновременно.
Отсутствие четких требований негативно влияет на процесс передачи сведений, очевидно, что законодателю необходимо внести ясность в указанные положения и определить четкую последовательность действий по внесению сведений о границах и зонах в ГКН с учетом их отнесения к объектам землеустройства.
В-третьих, не определены требования к градостроительной документации в части ее соответствия требованиям к информационному взаимодействию при формировании ГКН.
В соответствии с п. 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении ГКН, утвержденного Постановлением № 618, орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета следующие документы: – выписка из утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, выписка из схемы территориального планирования муниципального района), содержащая текстовое и графическое описания местоположения границы населенного пункта и перечень координат характерных точек границы населенного пункта либо устанавливаемых или изменяемых участков границы населенного пункта в установленной системе координат (за исключением случаев упразднения населенных пунктов);
– выписка из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание ТЗ, перечень координат характерных точек границ ТЗ в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой ТЗ либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден.
Между тем, требования к составу и содержанию градостроительной документации, установленные Градостроительным кодексом РФ, не учитывают необходимость предоставления сведений градостроительной документации для целей ведения ГКН.
Установление границ населенных пунктов, границ территориальных зон в градостроительной документации при отсутствии координатного описания местоположения объектов землеустройства теряет смысл.
На практике подготовка сведений о границах и зонах для передачи в ГКН осуществляется в отрыве от подготовки градостроительной документации, дублирование работ увеличивает затраты на их выполнение.
Отдельно следует рассмотреть вопрос о передаче сведений о границах ЗОУИТ в ГКН.
Границы ЗОУИТ не устанавливаются в градостроительной документации, но при ее подготовке исполнитель обязан учесть и отобразить в материалах по обоснованию информацию о границах ЗОУИТ. Разрозненность правового регулирования отношений по определению и утверждению границ ЗОУИТ, отсутствие ответственности за неустановление границ ЗОУИТ – делает исполнение этой обязанности практически невозможной.
Хочется надеяться, что эти и другие препятствия в области реализации информационного взаимодействия, благодаря эффективному сотрудничеству органов власти и профессионального сообщества, со временем будут устранены.
Сегодня результатом совместной деятельности стало утверждение Приказа № П54, закрепившего важнейшие положения в области информационного взаимодействия.
Во-первых, с 8 февраля 2012 года информационное взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части передачи сведений об установлении или изменении границ муниципальных образований, границ населенных пунктов в соответствии с ФЗ № 221-ФЗ, Постановлением № 618 должно осуществляться только в электронном виде.
Во-вторых, лицами, уполномоченными на подготовку документов, содержащих сведения о границах и зонах и подлежащих передаче в ГКН, при условии соблюдения требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, являются любые юридические лица или индивидуальные предприниматели.
RSS
Реклама
