Итоги V Всероссийского семинара градостроительных проектировщиков
Обсуждение проекта Концепции реформирования градостроительного законодательства
Автор концепции – А.Н. БЕРЕГОВСКИХ (ИТП «Град», Омск)
Целью предлагаемой концепции является определение основных (смысловых) положений реформирования законодательства для создания условий последовательного преодоления существующих проблем:
– Несоответствие решений стратегического социально-экономического развития и территориального планирования, как по горизонтали, так и по вертикали;
– Отсутствие преемственности и реализуемости градостроительных решений от уровня территориального планирования до выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;
– Отсутствие необходимой для проектирования инфраструктуры пространственных данных, включающих данные, обеспечивающие единое координатное пространство, данные о существующем состоянии и использовании территорий и недвижимости, данные об установленных ограничениях на использование территорий и недвижимости;
– Недостаточное влияние градостроительной деятельности на стратегические и оперативные управленческие решения, в том числе направленные на повышение доходной части бюджетов за счет имущественных платежей;
– Слабая защищённость прав собственности на недвижимость за счёт недостаточности правового значения градостроительной документации и данных об объектах градостроительного регулирования;
– Практическое отсутствие влияния градостроительных решений на инвестиционную привлекательность территории, развитие бизнеса в сферах производства и предоставления услуг;
– Отсутствие данных о юридически значимых объектах градостроительного регулирования, обеспечивающих возможность защиты гражданами своих прав на благоприятную среду жизнедеятельности;
– Неэффективность бюджетных затрат на производство градостроительных, топографо-геодезических и землеустроительных документов и материалов вследствие многократного дублирования работ, отсутствия единых требований к формированию данных и обеспечению доступности созданных данных для применения при исполнении государственных и муниципальных полномочий;
– Недостаточность информационного обеспечения градостроительной деятельности на всех уровнях власти, для физических и юридических лиц заинтересованных в развитии территорий и недвижимости;
– Высокие коррупционные возможности за счёт невнятности требований к исполнению государственных и муниципальных полномочий в сфере градостроительства и производству необходимых градостроительных документов и данных, а также за счёт недостаточного уровня публичности и открытости решений и данных.
Никонов П.В.
П.Н. Никонов:
Отсутствие последовательности и внятности законодательства о градостроительной деятельности, которое сегодня наполнено внутренними противоречиями, неоправданной урезанностью целей и средств градорегулирования, фрагментарностью изложения требований законодательства, которые оканчиваются недосказанностью, а также терминологией, которая введена без определений, либо с отсутствием однозначности в определениях.
Ю.Е. Куксенко:
Принятие разрушительной и ничем не обоснованной нормы п. 1. ч. 1. ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повлекло за собой массу негативных последствий, как в законодательной, так и в правоприменительной практике. Пострадала градостроительная наука: термины «поселение» и «населенный пункт» перестали быть синонимами. В результате термин «межселенные территории» потерял прежнее значение, так как их просто нет, но определение осталось прежним, хотя они не могут быть ничем иным, кроме как территориями между населенными пунктами. Градостроительная наука знает, что такое генеральный план поселения как населенного пункта. Но она не знает, что такое генеральный план поселения, состоящего из населенного пункта – небольшого села, еще двух деревень и территории площадью несколько сотен квадратных километров лесов, полей, рек и озер.
Цель и задачи концепции
Цель – повышение эффективности системы правового регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений за счёт обеспечения подготовки качественной градостроительной документации, содержащей решения, соответствующие стратегическим направлениям социально-экономического развития территорий и включающей в составе утверждаемой части юридически значимые данные об объектах градостроительного регулирования и ограничения использования территорий, применение которых необходимо для исполнения функций и предоставления услуг органам государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных в сфере градостроительства.
Основные задачи
– Обеспечение единства стратегического социально-экономического, территориального планирования и системы оперативного регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений;
П.Н. Никонов:
Достижение единства возможно лишь при условии реформы структуры Правительства: наличие «Экономразвития» и «Регионразвития» создает дуализм в отношении сферы недвижимости, которая является продуктом производства градостроительной деятельности. Этот дуализм вместе с недостойной межведомственной конкуренцией спускается на все этажи управления территориями и наносит большой вред его эффективности.
– Обеспечение эффективности и преемственности градостроительных решений от уровня территориального планирования до выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;
– Обеспечение системы регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений достоверной и полной информацией о существующем состоянии, правовых ограничениях и принятых градостроительных решениях в отношении использования территорий и недвижимости.
Организационные меры
Действующее законодательство не в полной мере отвечает современным требованиям управления развитием территории и недвижимости и нуждается в совершенствовании, гармонизации отраслевых норм и правил. В России необходимо создать и постоянно совершенствовать единую систему управления территориями и недвижимостью, включающую системное нормативно-правовое, организационное, информационное и технологическое обеспечение.
Особенно остро стоит проблема обеспечения преемственности градостроительных решений от уровня стратегического социально-экономического и территориального планирования до выдачи разрешений на строительство.
Необходимо на федеральном уровне создать реестр всех государственных и муниципальных полномочий в сферах управления развитием территорий, распределив ответственность за их исполнение между уровнями власти и ведомствами, и обеспечить их реализацию посредством внесения соответствующих изменений в федеральные законы об общих принципах организации органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
В соответствии с утверждёнными перечнями полномочий необходимо утвердить перечни функций и услуг органов государственной власти и местного самоуправления в сферах управления развитием территорий и недвижимости, разработать модельные административные регламенты их исполнения и определить требования к составу и содержанию информационных ресурсов, обеспечивающих их эффективное исполнение.
П.Н. Никонов:
В Земельном и Градостроительном кодексах должен быть дан порядок предоставления земельного участка для строительства и разрешения на строительство, детально изложенный однозначно понимаемыми терминами и фразами, исключающий возможности разнообразия одновременных толкований. И этот порядок должен устанавливать обязательность обоснования архитектурно-строительного проекта положениями соответствующей документации по планировке территории.
В Градостроительном кодексе РФ должны быть прописаны обязанности всех субъектов градостроительной деятельности о неукоснительном соблюдении решений, принятых в схемах территориального планирования, генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территорий и определены правовые последствия неисполнения этих решений. На федеральном уровне в Кодексе об административных правонарушениях должна быть установлена административная ответственность за нарушение правил землепользования и застройки, а также в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению контроля за соблюдением правил землепользования и застройки.
Ю.Е. Куксенко
Любые изменения градостроительного и земельного законодательства нужно осуществлять только с соблюдением принципа разделения соответствующих специфических сфер деятельности и правоотношений в соответствии со ст. 4 Градостроительного кодекса РФ и ст. 3 3емельного кодекса РФ.
Принятие ФЗ «О стратегическом планировании в РФ»
Необходимо принять ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (с одновременным внесением соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ) с целью обеспечения взаимосвязи документов социально-экономического развития и территориального планирования, установления перечня показателей социально-экономического развития, параметры которых на основе стратегии должны определяться на уровне территориального планирования в соответствии с нормативами градостроительного проектирования (прогнозируемая численность населения, плотность населения, плотность улично-дорожной сети и т.д.).
Законом необходимо установить правила формулирования целей и задач территориального планирования и внесения в документы территориального планирования изменений на основе данных мониторинга социально-экономического развития.
Основные положения предлагаемых законодательных изменений
Для обеспечения комплексного подхода к управлению территориями и недвижимостью необходимо внести дополнения и изменения в состав терминов и их определений, в том числе: градостроительная документация; элементы планировочной структуры; улично-дорожная сеть; утвержденные красные линии; объекты градостроительного регулирования; территории общего пользования; градостроительное преобразование; планируемые зоны с особыми условиями использования территорий и др.
П.Н. Никонов:
Необходимо устранить рассогласованность между положениями Градостроительного и Земельного кодексов РФ в части образования земельных участков, а также предоставления их для строительства.
Куксенко Ю.Е.
Ю.Е. Куксенко:
Необходимо дать в 131-ФЗ (имеется в виду Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прим. ред.) четкое определение термина «населенный пункт» как синонима термина «поселение»:
Населенный пункт – место постоянного проживания людей, первичная единица расселения в пределах границы одного земельного участка;
Поселение – населенный пункт, наделенный статусом муниципального образования.
Пп.1, 2, ч. 1, ст.11 131-ФЗ необходимо утвердить в новой редакции:
1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между муниципальными районами и поселениями;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, населенных пунктов, не наделённых статусом муниципальных образований, межселенные территории входят в состав муниципальных районов».
В понятийный аппарат Градостроительного кодекса РФ надо ввести опеределение «градостроительная документация»: «Градостроительная документация – результаты градостроительной деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, планировки территории, территориального зонирования - документы территориального планирования (схемы территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов), генеральные планы поселений, документация по планировке территорий поселений (проекты планировки, проекты межевания, градостроительные планы земельных участков), правила землепользования и застройки».
Недвусмысленность данного определения, подкрепленная правовой силой закона послужит решающим аргументом в пользу окончательного закрепления проектов межевания в группе понятий «градостроительная документация» в сфере именно градостроительной деятельности, оставляя за границей логического круга понятия градостроительной документации кадастровую деятельность и землеустройство.
Необходимо установить регламенты внесения изменений в документы территориального планирования всех уровней на основе показателей соответствующих стратегий и программ социально-экономического развития, в том числе в части планируемых объектов федерального, регионального и местного значения.
Необходимо установить сроки принятия региональных и муниципальных стратегий социально-экономического развития (приведение действующих к требованиям) при последующей корректировке документов территориального планирования в случае их несоответствия стратегиям. При разработке стратегических документов социально-экономического развития и территориального планирования необходимо создать условия для учёта интересов бизнеса.
П.Н. Никонов:
Думаю, интересы бизнеса не следует выделять из интересов населения вообще, иначе мы получаем перекошенную градостроительную политику, порождающую конфликты. Но, например, правильно было бы установить приоритет интересов населения, уже проживающего на территории, над интересами владельцев земельных участков, которые еще только собираются на них что-то создать. Например, в условиях исторически сложившейся застройки реальная плотность существующего населения в пределах квартала может приближаться к критической 450 чел/га и даже превышать ее, но при этом на территории квартала могут быть незастроенные земельные участки. В этих условиях органы градостроительного регулирования должны иметь полномочия на установления ограничений возможностей застройки этих участков, даже если правила землепользования и застройки позволяют здесь строить многоквартирные дома. Также при развитии любой территории в качестве приоритета должно быть установлено правило приведения в соответствие с действующими требованиями планировки территории и ее инфраструктурного оснащения, исходя из потребностей уже проживающего (трудящегося) здесь населения.
Необходимо установить обязанности по финансированию таких изменений за счёт соответствующих бюджетов (например, финансирование внесения изменений в муниципальную документацию с целью соответствия региональным стратегиям должно обеспечиваться за счет региональных бюджетов).
Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны разрабатываться в зависимости от показателей, установленных стратегиями и программами социально-экономического развития.
Необходимо установить требования к составу, содержанию, порядку разработки и внесения изменений в нормативы градостроительного проектирования.
Необходимо для целей градостроительного проектирования и управления территориями и недвижимостью установить требования к созданию единого координатного пространства на основе принципов открытости и публичности используемых систем координат.
Необходимо установить конкретный перечень требований к результатам инженерных изысканий (инженерно-геодезические, инженерно-геологические и инженерно-геотехнические, инженерно-гидрометеорологические, инженерно-экологические изыскания, изыскания грунтовых строительных материалов, изыскания источников водоснабжения на базе подземных вод), использование которых обязательно при разработке каждого вида градостроительной документации.
Например, для разработки схем территориального планирования субъектов РФ и муниципальных районов в качестве обязательных исходных данных могут быть утверждены:
– электронные картографические основы в масштабах (1:1 000 000, 1:500 000, 1:200 000,1:50 000, 1:25 000), уточнённых заказчиком в зависимости от размера и плотности освоения территории;
– цифровые карты оценки степени опасности и риска от геологических и инженерно-геологических процессов: сейсмического районирования; инженерно-геокриологического районирования; использования грунтов оснований, инженерной защиты, подготовки и возможному использованию территории;
– цифровые карты величины гелиоэнергетических (солнечных) и ветроэнергетических ресурсов;
– цифровые карты: оценки существующего экологического состояния среды; региональных и зональных ландшафтно-климатических особенностей, гидрологических, геолого-геоморфологических и гидрогеологических условий, опасных природно-техногенных процессов, состояния экосистем, медико-биологической и санитарно-эпидемиологической обстановки;
– цифровые карты месторождений полезных ископаемых строительных материалов;
– цифровые карты оценки степени опасности и риска: гидротермальных (циркулирующие в недрах Земли горячие воды) и петротермальных (тепловая энергия недр земли «сухих горных пород») источников тепла; общей оценки гидрохимической обстановки и степени влияния техногенных факторов на формирование качества подземных вод; районирование территории по степени защищенности подземных вод от загрязнения.
Должны быть установлены требования к исходным данным и результатам каждого вида градостроительной документации, в том числе: генеральных планов, проектов планировки, проектов межевания, градостроительных планов земельных участков, правил землепользования и застройки. Такие требования обеспечат необходимые зависимости между документами и преемственность градостроительных решений. Например, граница территориальной зоны не может включать в себя несколько функциональных зон, установленных генеральным планом.
П.Н. Никонов:
Когда при подготовке карты территориальных зон, их границы устанавливаются с большей точностью, чем функциональные зоны генплана, любое смещение границы территориальной зоны относительно границы функциональной зоны уже порождает то, что названо недопустимым.
Необходимо обеспечить правовой статус, как градостроительной документации, так и её решений, в том числе:
– документов территориального планирования (границы административно-территориального устройства, планировочная структура, функциональное зонирование, местоположение объектов федерального, регионального и местного значения, формирование производственных и туристско-рекреационных кластеров, зоны градостроительных ограничений, трассы линейных объектов, необходимых для развития естественных монополий);
– документации по планировке территории (уточнение планировочной структуры и функционального зонирования, красные линии, границы зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, границы территорий общего пользования, земельные участки в пределах элементов планировочной структуры, параметры разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства);
– правил землепользования и застройки (виды и границы территориальных зон и градостроительные регламенты их использования).
Документы территориального планирования
Для обеспечения эффективности решений документов территориального планирования требуются уточнения по формированию перечней объектов федерального, регионального и местного значения.
Генеральным планом должны быть установлены элементы улично-дорожной сети и планировочной структуры с определением типов градостроительных ситуаций по каждому элементу, а также очередности разработки проектов планировки территорий планировочных элементов.
П.Н. Никонов:
В зависимости от размера поселения элементы улично-дорожной сети и планировочной структуры могут быть предметом не генерального плана, а проектов планировки территории.
Необходимо установить требование по подготовке сведений о границах административно-территориального деления для предоставления в государственный кадастр недвижимости (ГКН) в составе материалов по обоснованию документов территориального планирования в соответствии с установленными правилами цифрового описания пространственных объектов с точностью установления границ земельных участков.
Мыльников Д.Ю.
Д.Ю. Мыльников:
В этом случае координатное описание границы должно быть включено в состав утверждаемых документов. А что делать, если генеральным планом предлагается изменить границу населённого пункта, когда она совпадает с границами административного деления? Изменение административного деления, это уже не вопрос генерального плана и даже не вопрос муниципалитета, а субъекта федерации. Получается, что в этом случае мы можем попасть в ступор с утверждением генерального плана, пока не будут выполнены все необходимые процедуры. А с какой точностью мы должны в этом случае определить границу населённого пункта, должна ли эта граница быть вынесена в натуру, что делать тем населённым пунктам, кто уже выполнил работы по закреплению границы на местности? Когда и за чей счёт выполнять работы по изменению и переопределению координат?
Необходимо обеспечить возможность утверждения в установленном порядке уполномоченными органами границ зон с особыми условиями использования территории на основе материалов по обоснованию документов территориального планирования, установив технические требования к материалам, необходимым для внесения сведений в ГКН в электронном виде в соответствии с утверждённым Росреестром форматом.
Д.Ю. Мыльников:
Необходимо установить требования по обязательному изменению границ существующих объектов кадастрового деления территории и приведения их в соответствие с вносимыми в ГКН сведениями об утверждённых объектах градостроительного регулирования, в том числе о новых границах населённых пунктов, границах территориальных зон, территорий общего пользования, кварталов и т.п.
Необходимо прописать в нормативных документах по ведению ГКН чёткие правила внесения изменений и/или удаления ошибочных данных, которые выявляются органами местного самоуправления в процессе работы или на этапе разработки документов территориального планирования, в том числе сроки устранения выявленных ошибок и ответственность исполнителей, кадастровых инженеров или геодезистов, по чьей вине эти ошибки были допущены. Необходимо решить, что в этих случаях делать с уже выданными заявителям документами, за чей счёт и в какие сроки должны быть подготовлены и выданы исправленные документы, и могут ли они быть исправлены без решения суда?
Документация по планировке территорий
Необходимо на законодательном уровне уточнить цель разработки документации по планировке территорий – документация по планировке территорий разрабатывается в целях обеспечения устойчивого развития территорий посредством:
– детализации планировочной структуры отдельных территорий и закрепления красными линиями границ элементов планировочной структуры (улично-дорожной сети, планировочных районов, планировочных микрорайонов, планировочных кварталов, земельно-имущественных комплексов, иных элементов) в соответствии с документами территориального планирования;
– установления границ зон сложившейся сохраняемой застройки, зон градостроительного преобразования и зон, предназначенных для застройки в соответствии с документами территориального планирования;
– установления зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, в том числе территорий общего пользования;
П.Н. Никонов:
Тут уж не зон, а земельных участков. Вообще не понятно, что такое «зона размещения» этих объектов в составе документации по планировке, если учесть, что она заканчивается проектом межевания.
– уточнения видов и параметров разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах элементов планировочной структуры;
– установления границ всех земельных участков в пределах элемента планировочной структуры, в том числе: земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства; земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов; земельных участков общего пользования; иных земельных участков, не предназначенных для строительства.
П.Н. Никонов:
Этими средствами можно не только обеспечить устойчивое развитие, но и наоборот «заткнуть» его. Думаю, надо для начала уточнить сам термин «устойчивое развитие».
В Градостроительном кодексе РФ необходимо установить четкие требования к исходным данным и результатам каждого вида документа, а на уровне методических рекомендаций можно прописать состав и содержание каждого документа в зависимости от вида градостроительной ситуации и функционального назначения территории. Требования к результатам каждого проекта должны включать перечни утверждаемых юридически значимых пространственных объектов градостроительного регулирования. Такой подход обеспечит межведомственное взаимодействие (в том числе с учетом создания инфраструктуры пространственных данных) и возможность внесения изменений в документацию фрагментами (в части переноса красной линии, изменения параметров или границ и т. д.). Утверждение единых требований обеспечит более тщательную проверку качества документации со стороны заказчика и повысит ответственность исполнителя.
Должны быть прописаны механизмы и сроки реализации (либо их бессрочность) планировочных решений в тех случаях, когда решение затрагивает интересы правообладателей недвижимости.
Исключительного правового статуса требуют красные линии. Красные линии обеспечивают не только создание транспортно-планировочного каркаса, но и являются основой для правового регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений. Необходимо установить обязательность и сроки утверждения проектов планировки территорий улично-дорожной сети, результатом которых должны стать планы красных линий. Должны быть установлены порядки внесения изменений в планы красных линий, а также исправления технических ошибок вследствие приведения к единой системе координат и т.д.
Необходимо установить сроки действия документации по планировке территорий, порядок внесения в нее изменений (в том числе на часть территории).
Минимальный размер территории для разработки проекта планировки должен соответствовать размеру элемента планировочной структуры, определенного генеральным планом.
Красные линии отделяют территории улично-дорожной сети от первичных элементов планировочной структуры – кварталов (микрорайонов). Внутриквартальные территории общего пользования должны формироваться границами земельных участков общего пользования (возможно также введение термина «вспомогательные» или «внутриквартальные» красные линии).
В границах населённых пунктов посредством утверждения проектов планировки устанавливаются красные линии, отделяющие территории общего пользования от территорий элементов планировочной структуры. К таким элементам планировочной структуры относятся планировочные (не обязательно жилые) микрорайоны и кварталы. Планировочные микрорайоны и кварталы имеют замкнутые контуры, границы которых установлены красными линиями.
Посредством разработки проектов планировки всю территорию населённого пункта необходимо подразделять на территории улично-дорожной сети и иные территории. К таким территориям относятся застроенные и подлежащие застройке территории, парки, скверы, городские леса, не обустроенные территории. Минимальным элементом планировочной структуры является планировочный квартал.
П.Н. Никонов:
Среди терминов градостроительного регулирования главными должны быть два понятия: улично-дорожная сеть и квартал. Квартал должен определяться в основном как территория, заключенная между границами территории улично-дорожной сети. Дополнительно границами квартала могут быть административные границы, границы береговых полос общего пользования, отводы железных дорог и другие естественные и искусственные границы. В том числе, кварталом официально должна признаваться территория, образованная в этом качестве в соответствие с документацией по планировке территории. Необходимо рассмотреть вопрос о соответствии границ кадастровых кварталов планировочным кварталам и о возможности процесса приведения их в соответствие друг другу по ходу планировочного развития территории. Кадастровые правила в качестве фундаментального конструктивного принципа системы кадастрового учета провозглашают долгосрочную устойчивость кадастрового деления территории, при котором изначально установленные границы кадастрового деления пересмотру не подлежат. Смысл и конструктивный характер этого принципа не очевиден и вызывает сомнение. Но очевидно то, что при освоении новых территорий, появлении на них множества новых и разнообразных планировочных образований, этот принцип может привести к запутанности системы кадастрового учета, а в определенной перспективе вообще оторвать ее от реальности.
Необходимо обеспечить переход от участия в управленческой деятельности по развитию территорий «документа» к участию «объекта» градостроительного регулирования. Для реализации такого перехода необходимо обеспечить правовой статус объекта градостроительного регулирования. Так, объект «красная линия» формирует правовые границы территорий общего пользования и территорий приватного назначения. Это объект планирования, являющийся инструментом регулирования. И значение, в данном случае, имеет не проект планировки, а конкретная красная линия.
В случае, если проектом планировки уточняются или изменяются границы территориальных зон, виды и параметры их разрешенного использования, в составе проектов планировки должны подготавливаться предложения по внесению соответствующих изменений в правила землепользования и застройки, в период согласования эти предложения должны направляться в соответствующую комиссию в качестве обоснований внесения изменений. После внесения изменений в правила землепользования и застройки или одновременно с ним могут быть утверждены проекты планировки.
Действующую норму об отсутствии необходимости разработки проекта планировки территории, если деление существующего земельного участка производственного назначения осуществляется по инициативе собственника, следует пересмотреть для случаев, когда генеральным планом предусмотрено градостроительное преобразование этой территории.
П.Н. Никонов:
Почему только производственные территории? А бывшие сельхозугодья? Сейчас в ходу земельные участки и по 500 га. Сказано только о чисто планировочной стороне дела, но ничего об инфраструктурном оснащении территории. По меньшей мере, надо сказать о том, что подготовка документации по планировке территории является инструментом реализации статьи 7 Конституции РФ в сфере градостроительства. То есть подготовка проектов планировки территории является частью процесса планирования с целью последующего строительства социально значимых объектов, наличие которых на территории, государство, будучи социальным государством, гарантирует в качестве выполнения своих обязательств. А также надо сказать о том, что в отношении застроенных территорий проект планировки территории играет роль аудита существующего градостроительного обустройства территории, и в случае выявленной недостаточности этого обустройства, выявленные территориальные ресурсы в первоочередном порядке должны быть предоставлены для восполнения этого недостатка.
Предлагаю дополнить основания разработки проекта планировки территории случаями, когда в результате планируемых преобразований территория должна быть обеспечена нормируемыми элементами планировки инженерно-транспортной, социально-культурной и коммунально-бытовой инфраструктур.
Проекты межевания
В связи с планируемым переходом на единый налог на недвижимость и государственной задачей повышения налогооблагаемой базы, необходимо создать правовую основу для массовой разработки проектов межевания территорий населённых пунктов на основе проектов планировки территорий улично-дорожной сети, с одновременной подготовкой материалов по формированию земельных участков и проведении их государственного кадастрового учёта в электронном виде. Такие поправки необходимо принять вместе с исключением заявительного принципа постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт и установлением полномочий по формированию объектов недвижимости и обеспечению государственного кадастрового учёта органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления. Сплошная разработка проектов межевания застроенных территорий должна осуществляться организациями, занимающимися на профессиональной основе градостроительным проектированием, при этом должны быть в границах элементов планировочной структуры решены задачи полного разграничения территорий на земельные участки (под существующими объектами капитального строительства, для предоставления под строительство, земельные участки общего пользования, для иных, не связанных со строительством целей). Только при таком подходе будет исключён принцип «точечной застройки».
П.Н. Никонов:
Необходимо отказаться от деления проектов планировки и проектов межевания на самостоятельные стадии – все элементы планировки «притираются» друг к другу в окончательном решении по межеванию территории. Необходимость устанавливать и утверждать границы одних элементов планировки до окончательного решения по межеванию остальной территории чревато принятием вынужденных нерациональных и даже не соответствующих законодательству решений по планировке границ земельных участков.
Кроме того, необходимо установить правила разработки проектов межевания в соответствии с решениями проектов планировки на территории, подлежащие градостроительному преобразованию. Действующие нормы не предусматривают планирование изменения границ земельных участков, а также планирование ликвидации земельных участков в случаях сноса объектов капитального строительства или изменения функционального назначения территории.
Необходимо обеспечить реализацию решений проектов планировки посредством требований к проектам межевания по установлению планируемых (изменяемых) границ земельных участков на основании проектов планировки и обязательности установления видов разрешённого использования при подготовке градостроительного плана земельного участка в соответствии с проектом планировки.
П.Н. Никонов:
Необходимо установить законодательством в качестве одной из целей проекта межевания упорядочение границ земельных участков, сформированных без подготовки проекта межевания, а также предложить процедуры по приведению существующих земельных участков в соответствие с этим проектом.
Необходимо внести изменения в ст. 11.1 Земельного кодекса РФ «Понятие земельного участка», конкретизировав, что земельным участком является не всякая часть земной поверхности, ограниченная любыми границами, установленными в соответствии с тем или иным законодательством, а именно часть земной поверхности, выделенная с целью образования индивидуально определенного объекта собственности – земельного участка. Понятие «земельный участок» в юридических текстах должно выступать только в этом качестве.
Статьи 11.2 и 11.3 Земельного кодекса РФ должны быть дополнены положением о том, что образование земельных участков из неразмежеванной территории поселений осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.
Необходимо признать ошибочной практику образования любых земельных участков на землях поселений без проекта межевания и отказаться от этой практики и внести соответствующие изменения в законодательство, посвященные образованию земельных участков.
Из Земельного кодекса РФ следует изъять понятия «без предварительного согласования мест размещения объектов» и «с предварительным согласованием мест размещения объектов» как не поддающиеся ни определению, ни толкованию. Необходимо найти более понятные термины, которые самим названием самоочевидным образом обозначают смысл процедур предоставления земельных участков для строительства. При этом необходимо прямо и недвусмысленно установить, что такие участки из земель поселений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, образуются в соответствии с документацией по планировке.
В сложных случаях градостроительного преобразования территорий, в составе проектов межевания необходимо предусматривать графические и текстовые материалы по обоснованию проектных решений, а также описание механизмов этих преобразований.
На застроенных жилых территориях со сложившейся застройкой квартального или микрорайонного типа целесообразно формировать единые земельные участки группы домов, так как инфраструктура на таких территориях предусмотрена для их комплексного обслуживания. Для этого необходимо внести изменения в Жилищный и Налоговый кодексы РФ с целью обеспечения возможности формирования одного земельного участка для строительства или эксплуатации нескольких многоквартирных жилых домов и других объектов капитального строительства.
П.Н. Никонов:
Норма о формировании единых земельных участков групп домов должна быть диспозитивной. Но, более того, – необходимо уточнение самого понятия «многоквартирный дом». Сегодня этим термином называют отдельно стоящее здание, что неверно. Например, среди исторической застройки множества городов России, где до революции были построены «доходные дома», в советское время ставшие многоквартирными, такие дома часто состоят из нескольких примыкающих друг к другу или стоящих отдельно флигелей, объединенные в неделимые комплексы земельными участками своих домовладений, учтенные под одним адресом со сквозной нумерацией квартир. Все советское время и даже в 90-е годы они считались едиными домовладениями. Но по какой-то нелепости ныне органы кадастрового учета принялись утверждать, что каждый отдельно стоящий флигель – это отдельный многоквартирный дом, и участки исторических домовладений принялись кроить отдельно под каждый такой дом, разрушая тем самым уже готовую, совершенно нормальную, вполне сложившуюся, живую и рациональную планировочную структуру территории.
Градостроительные планы земельных участков
Необходимо пересмотреть форму градостроительного плана земельного участка, с целью придания документу статуса комплексного разрешительного документа на освоение или развитие территории земельного участка и объектов капитального строительства, расположенных на нём.
Особое внимание следует уделить определению статуса градостроительного плана земельного участка в составе проекта межевания. Есть смысл подумать о возможности вывода градостроительного плана земельного участка из состава документации по планировке территорий, вернув ему историческое назначение – «разрешительный документ», который при наличии всех градостроительных данных должен формироваться автоматически, через информационно-аналитические системы обеспечения градостроительной деятельности и с обеспеченным доступом к кадастровой карте территории в ГКН.
П.Н. Никонов:
Горячо поддерживаю! Это документ, который по своему смыслу не является результатом проектной разработки, принятия каких-либо решений и утверждения – все его содержание является автоматической компиляцией из других документов, утвержденных до этого. Остается только правильно определить этот состав и порядок подготовки.
Для территорий поселений следует отказаться от нормы, позволяющей подготавливать и выдавать градостроительный план земельного участка, не учтенного в кадастре недвижимости. Изжила себя норма, позволяющая выдавать градостроительный план земельного участка, расположенного на территории, в отношении которой отсутствует документация по планировке территории, в соответствии с которой образован этот участок и определены допустимые параметры его градостроительного развития.
Кроме того, система должна обеспечить аналогичные зависимости с кадастровой и проектной архитектурно-строительной документацией.
Нужно прописать необходимость учета нормативов градостроительного проектирования при подготовке градостроительных планов земельных участков, а также внести изменения в ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в части установления обязанности проверки органом местного самоуправления, выдающим разрешение на строительство, схемы планировочной организации земельного участка в составе материалов проектной документации на соответствие нормативам градостроительного проектирования. Выявленное несоответствие должно являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Правила землепользования и застройки
Правилами землепользования и застройки устанавливаются виды и границы территориальных зон, исходя из характеристик современного и планируемого в соответствии с документами территориального планирования и документации по планировке территорий состояния и использования этих территорий. Учитывая, что к виду территориальной зоны не «привязываются» конкретные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, нет необходимости классифицировать их. Тем более по строгим функциональным признакам, как это предложено в опубликованном законопроекте об отмене категорий земель.
Также, не следует классифицировать «виды разрешённого использования объектов недвижимости», классификации должны подлежать «виды использования объектов недвижимости» для того, чтобы обеспечить единство системы управления территориями и недвижимостью на всех этапах освоения или преобразования территорий или эксплуатации созданных объектов. Принципиально важным является выбор классификации именно видов использования, назначений объектов, а не самих объектов, как это значится в Приказе Минрегиона России от 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». Такое мнение обосновывается наиболее распространенным и удачным для городов многофункциональным использованием объектов капитального строительства.
И самое важное в обозначенной теме – нельзя допускать принятия разных классификаторов для целей установления видов разрешённого использования, подготовленного Минэкономразвития России, и видов объектов федерального, регионального, местного значения, утверждённых Минрегионом России в январе 2012 года.
Необходимо точно прописать правила установления границ территориальных зон, а также правовой статус этих границ. В случае если на рассматриваемой территории утверждены проекты планировки или действуют ранее утверждённые красные линии, границы территориальных зон должны устанавливаться по красным линиям.
Наиболее целесообразно границы зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, установленные в проектах планировки территорий, закреплять посредством формирования территориальных зон с единственным видом разрешённого использования, соответствующего назначению социально-значимого объекта.
Если границы установлены на основе генерального плана, без учёта действующих земельно-имущественных правоотношений, и не с точностью ведения ГКН, границы территориальных зон следует признать условными, и при подготовке градостроительного плана земельного участка или при принятии другого конкретного решения такие границы должны быть уточнены.
Необходимо установить обязательность внесения изменений в правила землепользования и застройки одновременно (например, вторым пунктом решения) с утверждением проекта планировки, если решение проекта не соответствует правилам землепользования и застройки, либо носит уточняющий характер. Для обеспечения такой нормы следует готовить проект внесения изменений в правила землепользования и застройки в составе работ по планировке территорий, а публичные слушания проводить одновременно по двум проектам.
Необходимо пересмотреть нормы Градостроительного кодекса РФ о невозможности пересечения границ устанавливаемых территориальных зон и земельных участков. Для этого нужно разработать правовые и организационные механизмы, обеспечивающие реализацию градостроительных преобразований территорий и земельных участков в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки через инструменты планировки территорий. Этот вопрос требует тщательной юридической проработки, в том числе в части возможности самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка собственником недвижимости, как на этапе получения разрешения на строительство, так и при исчислении земельных платежей.
Необходимость принятия таких поправок обосновывают случаи невозможности реализовать решения генеральных планов в правилах землепользования и застройки, когда на территории сформированного земельного участка (например, из состава земель сельскохозяйственного назначения) предусмотрено несколько функциональных зон, в том числе запланированы транспортные и инженерные магистрали. Такие земли включаются в границы населенных пунктов, но быстрое расформирование земельных участков, тем более до утверждения генерального плана, невозможно. Аналогичные случаи возникают по отношению к промышленным территориям, подлежащим градостроительному преобразованию в соответствии с генеральными планами. Существует множество ситуаций, когда территориальные зоны невозможно установить в соответствии с генеральным планом. Расформировать земельный участок согласно проекту планировки также невозможно.
Непреодолимым препятствием являются даже земельные участки, сформированные для временных объектов, а также многочисленные кадастровые ошибки.
Необходимо установить требование по подготовке сведений о границах территориальных зон для предоставления в ГКН в составе графических материалов правил землепользования и застройки в соответствии с установленными правилами цифрового описания пространственных объектов с точностью установления границ земельных участков.
Подготовку правил землепользования и застройки целесообразно распространить на всю территорию страны одновременно с отменой категорий земель. При этом на территориях, не подлежащих застройке, могут устанавливаться иные виды территориальных зон, иные регламенты и разрешённые виды использования. Единообразный подход к установлению правового режима земельных участков обеспечит целостность системы управления территориями и недвижимостью – от территориального планирования к документации по планировке территорий, а затем к правилам землепользования и застройки.
В итоге, вся территория страны должна быть разграничена на земельные участки с установленным правовым режимом использования в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территорий.
Ю.Е. Куксенко:
Представляется ошибочной идея распространить территориальное зонирование на территории, незанятые землями населенных пунктов, так как межселенные территории являются объектом территориального планирования, а земли населенных пунктов – объектом градостроительного регулирования.
На уровне методических рекомендаций следует предусмотреть разные подходы к подготовке документации по планировке: для застроенных территорий, использование которых соответствует генеральному плану; для свободных от застройки территорий, предназначенных для строительства; для территорий, подлежащих градостроительному преобразованию за счёт реконструкции, перепрофилирования или сноса.
Особенный состав и содержание проектов планировки, а также методические подходы должны быть приняты по отношению к территориям сельскохозяйственного назначения, территориям лесного и водного фонда, иным особенным территориям.
Зоны с особыми условиями использования территорий
В силу тех обстоятельств, что в настоящее время в ГКН сведения о зонах с особыми условиями использования территорий практически отсутствуют, а разработка грамотных градостроительных решений без учёта ограничений невозможна, наиболее экономически обоснованным и реализуемым, в том числе за счёт профессиональных градостроительных кадров, является организация утверждения границ зон с особыми условиями использования территорий на основе подготовленных проектов установления этих зон в составе материалов по обоснованию градостроительной документации.
В составе работ по подготовке градостроительной документации необходимо готовить материалы по зонам в соответствии с требованиями действующего отраслевого законодательства (водного, лесного, природоохранного и т.д.) и в соответствии с правилами цифрового описания для пространственных объектов территориального планирования, установленных Минрегионом России, с точностью и в форматах, установленных Росреестром для межведомственного взаимодействия в электронном виде, исключив из состава работ подготовку бумажных документов и их сканобразы.
При этом отмечаем неурегулированные на законодательном уровне вопросы, к которым следует отнести отсутствие установленной ответственности собственников объектов, защита от негативного воздействия которых, либо охрана которых от внешних влияний, должна быть обеспечена за счёт установления зон с особыми условиями использования территорий. Это санитарно-защитные зоны предприятий, зоны охраны объектов культурного наследия и т.д. Необходимо четко разграничить ответственность по установлению всех без исключения зон с особыми условиями использования территорий между уполномоченными (заинтересованными) ведомствами (лицами).
Информационное обеспечение
Для обеспечения наиболее эффективного управления территориями и недвижимостью на всех уровнях власти необходимо в качестве информационного фундамента создавать инфраструктуру пространственных данных (ИПД), первичные базовые данные которой целесообразно создавать одновременно (в составе) с разработкой градостроительной документации, формируя результаты проектов в цифровом виде баз пространственных данных:
– об объектах «опорного плана» (объектах, характеризующих современное использование и состояние территории);
– о градостроительных ограничениях, имеющих правовое значение (административно-территориальных границах, зонах с особыми условиями использования территорий, зонах охраны объектов культурного наследия и т.д.);
– об объектах градостроительного регулирования (красных линиях, зонах размещения объектов федерального, регионального и местного значения, функциональных и территориальных зонах и т.д.).
В Градостроительном кодексе РФ необходимо предусмотреть обязательность создания региональных информационных систем и их консолидацию с информационными системами обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) и федеральной государственной информационной системой территориального планирования (ФГИС ТП) в виде создания трехуровневой информационно-аналитической системы управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ).
Утвердить Постановлением Правительства РФ единый классификатор видов использования земельных участков и объектов капитального строительства (включая их наиболее значимые характеристики) для применения во всех процессах управления территориями и недвижимостью (размещение объектов в документах территориального планирования, определение зон размещения объектов в документации по планировке территорий, установление градостроительного регламента, выдача разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, кадастровая оценка, налогообложение, регистрация прав на недвижимость).
Базы данных о стратегиях и показателях социально-экономического развития должны формироваться как единое целое с информационными системами градостроительной деятельности.
Все пространственные данные об объектах градостроительного регулирования должны формироваться в соответствии с единой системой требований на всех этапах проектирования, что обеспечит согласованность и оперативность внесения изменений, как в документы, так и в базы данных об объектах градостроительного регулирования.
Предоставление сведений об объектах градорегулирования и зонах с особыми условиями использования территорий в ГКН должно осуществляться через ФГИС ТП, региональные или муниципальные ИСОГД в согласованных форматах в рамках межведомственного взаимодействия.
Информационные системы социально-экономического развития, ИСОГД, ГКН и другие должны обеспечивать доступ к информационным ресурсам друг друга посредством включения их в состав базовых пространственных данных ИПД РФ.
Необходимо установить обязательность для всех ИСОГД создания публичных интернет-порталов, с обязательным размещением всех данных о юридически значимых данных, об объектах градостроительного регулирования, программах инвестиционного развития территорий и информации об инвестиционных площадках.
Выводы.
Для достижения цели при решении всех названных задач необходимо:
– Обеспечить единство терминологии регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений;
– Установить требования к набору стратегических социально-экономических показателей, нормативные параметры которых должны устанавливаться региональными и местными нормативами градостроительного проектирования;
– Утвердить единый классификатор использования (назначения) недвижимости для обязательного применения на всех этапах инвестиционного цикла в развитии территорий (от стратегий социально-экономического развития до регистрации прав на недвижимость);
– Обеспечить юридическую значимость пространственных данных об объектах градостроительного регулирования, являющихся результатами градостроительной документации, и установить источник предоставления этих данных в рамках межведомственного взаимодействия всем заинтересованным органам государственной власти и органам местного самоуправления в целях исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг – службу, уполномоченную на ведение региональной или муниципальной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;
– Включить в состав работ по подготовке генерального плана координатное описание границ населённых пунктов и подготовку соответствующих материалов для внесения сведений в ГКН;
– Включить в состав работ по подготовке генерального плана координатное описание границ зон с особыми условиями использования территорий, подготовку материалов для их утверждения в установленном порядке и предоставления сведений в ГКН;
– Установить сроки обязательного внесения изменений в документы территориального планирования муниципального уровня, не соответствующие региональным стратегиям социально-экономического развития и документам территориального планирования, требованиям к цифровому описанию пространственных данных об объектах федерального, регионального и местного значения за средства региональных бюджетов;
– Установить обязательность выбора трассы линейного объекта недвижимости за пределами планировочного элемента, ограниченного красными линиями, в составе работ по подготовке документа территориального планирования или посредством внесения в него изменений;
– Установить обязательность утверждения проектов планировки улично-дорожной сети в установленных границах населённых пунктов;
– Установить обязательность единовременного утверждения проектов планировки и внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки;
– Установить обязательность разграничения всей территории планировочного элемента в границах красных линий на земельные участки при разработке проекта межевания, в том числе, с учётом предложений по исправлению ранее допущенных кадастровых ошибок;
– Законодательно закрепить обязательства за исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) оформления прав собственности на все земельные участки в границах населённых пунктов на основании утверждённых проектов межевания, в составе которых выполнены работы по координатному описанию границ земельных участков и подготовлены материалы для постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт;
– Исключить из Градостроительного кодекса РФ нормы о невозможности нарушения границ, существующих земельных участков, границами формируемой территориальной зоны на основе решений генерального плана или проекта планировки, предусматривающих градостроительное преобразование данной территории;
– Установить обязательность создания региональных информационно-аналитических систем управления градостроительным развитием территорий во взаимодействии с публикацией всех юридически значимых пространственных данных об объектах градостроительного регулирования на открытом портале;
– Преобразовать создаваемую ФГИС ТП, планируемые к созданию и создаваемые информационные системы без достаточной правовой базы в регионах и действующие муниципальные ИСОГД в комплексную трёхуровневую ИАС УГРТ РФ, призванную стать неотъемлемой частью ИПД РФ, равно как и ГКН, что в полной мере соответствует государственной политике модернизации экономики в совокупности с развитием Информационного общества в России.
RSS
Реклама
