Модератор дискуссии – Береговских А.Н. (ИТП «Град», Омск)


Первостепенными задачами дискуссии являются определение основных принципов формирования территориальных зон на картах градостроительного зонирования в целях оказания практической помощи органам местного самоуправления и разработчикам Правил землепользования и застройки городских округов и других поселений в условиях действующего законодательства, а также формирование консолидированного предложения от имени профессионального сообщества по внесению изменений в Градостроительный и Земельный кодексы, направленных на урегулирование существующих противоречий и совершенствование действующих норм федерального законодательства.

Выводы дискуссии будут использованы при подготовке материалов для рассмотрения на заседаниях рабочей группы по стратегическому и территориальному планированию Общественного совета при Минрегионе России.

В настоящей дискуссии не рассматриваются вопросы, связанные с составом исходных данных и учётом градостроительных ограничений при подготовке карты территориального зонирования. Этим темам мы посвятим отдельные дискуссии.

Участники обсуждения:

Митягин С.Д., главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»;

Бочаров М.В., заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития РФ;

Бобылев С.Ю., генеральный директор ООО «Архитектурная мастерская С.Ю. Бобылева», член коллегии НП «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»;

Борознов А.А., советник генерального директора Фонда «РЖС»;

Дарибабина Е.В., начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью МО Службы жилищного контроля и строительного надзора ХМАО-Югры;

Николаев С.Н., заместитель председателя Комитета по строительству, начальник отдела муниципального строительного надзора Комитета по градостроительству Администрации города Братска;

Коренев В.И., главный архитектор г. Томска, кандидат архитектуры, доцент ТГАСУ


Общие положения территориального зонирования


1. Карта градостроительного зонирования подготавливается на картографической основе в системе координат и с точностью ведения государственного кадастра недвижимости на территории муниципального образования.

2. В целях обоснования границ и видов территориальных зон выполняются следующие подготовительные мероприятия:

- на картографической основе отображаются границы муниципального образования и населённых пунктов, входящих в его состав, а также границы элементов планировочной структуры и функциональные зоны, установленные документами территориального планирования муниципального образования (при наличии генерального плана);

- определяются элементы планировочной структуры, в границах которых использование земельных участков и объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с документами территориального планирования;

- определяются первичные элементы планировочной структуры (кварталы), границы которых установлены красными линиями в соответствии с утверждёнными проектами планировки территорий;
определяются первичные элементы планировочной структуры, границы которых установлены ранее утверждёнными (до принятия Градостроительного кодекса РФ 2004 года) красными линиями.

3. В границах элементов планировочной структуры, использование территорий которых осуществляется в соответствии с документами территориального планирования, территориальные зоны формируются посредством детализации функциональных зон на основе фактического использования этих территорий.

Рис. 1. Основные подходы к формированию территориальных зон в зависимости от фактического использования территории, наличия разработанных документов территориального планирования и документации по планировке территории

4. В границах элементов планировочной структуры, фактическое использование территорий которых не соответствует документам территориального планирования и по отношению к которым документация по планировке территорий не утверждена, территориальные зоны формируются посредством дублирования функциональных зон, установленных документами территориального планирования.

5. В границах элементов планировочной структуры, фактическое использование территорий которых не соответствует документам территориального планирования и по отношению к которым документация по планировке территорий утверждена, территориальные зоны формируются посредством детализации функциональных зон в соответствии с функциональным назначением и границами планируемых зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, а также иных объектов и градостроительных комплексов, установленных документацией по планировке территорий.

6. Границы территориальных зон устанавливаются преимущественно по границам административно-территориального деления, границам функциональных зон, красным линиям, границам зон размещения объектов федерального, регионального и местного значения, зон размещения иных объектов и градостроительных комплексов, границам существующих и формируемых земельных участков, другим обоснованным границам.

Рис. 2. Пример невозможности реализации градостроительных регламентов в условиях действующей нормы об обязательности принадлежности земельного участка только к одной территриальной зоне

7. Так как территориальные зоны дублируют функциональные зоны либо детализируют и уточняют их, размер территориальной зоны должен быть идентичен размеру функциональной зоны или быть меньше нее.

8. Если рассматриваемая территория не подлежит градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, детализация функционального зонирования на карте градостроительного зонирования осуществляется в соответствии с фактическим использованием территории. К таким территориям, как правило, относятся многофункциональные территории центральных частей городов, жилые районы крупнопанельного домостроительства, застроенные по микрорайонному принципу, районы сохраняемой жилой застройки усадебного типа, существующие производственные территории, скверы, парки и другие рекреационные социально значимые объекты, а также другие территории, использование которых в полной мере соответствует документам территориального планирования.

Смысл градостроительного зонирования таких территорий заключается в создании условий для сохранения лучшего использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также их последовательного замещения (реконструкции) по мере износа на ещё более лучшие объекты недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития этих территорий.

Границы территориальных зон в таких случаях устанавливаются посредством фиксации ранее установленных проектами детальной планировки и проектами застройки красных линий, границ градостроительных комплексов, жилых групп, других планировочных элементов. Территориальные зоны формируются посредством выявления общих признаков однородности функционального использования территории и её строительных, архитектурных и ландшафтных характеристик. Перечень видов разрешённого использования недвижимости в пределах таких зон составляется путём включения в него всех видов существующего использования территории, соответствующих её функциональному назначению, а также дополнительных видов деятельности и объектов, функционирование которых могло бы повысить качество жизнедеятельности на рассматриваемой территории и создать дополнительные условия для развития бизнеса.

Например, в соответствии с существующим использованием жилого микрорайона могут быть выделены территориальные зоны многоэтажной жилой застройки, зоны хранения и обслуживания автотранспортных средств, зоны учебно-образовательного назначения, рекреационные зоны, зоны общественно-делового назначения и другие.

Видами разрешённого использования объектов недвижимости на территории зоны многоэтажной жилой застройки могут быть установлены в дополнение к жилым домам объекты торговли и бытового обслуживания, детские сады небольшой вместимости (учитывая огромный дефицит мест в детских садах) и другие объекты. Все дополнительные виды использования должны быть отнесены к вспомогательным видам разрешённого использования, которые могут быть разрешены лишь при наличии основного вида – жилых домов. Кроме того, размещение таких объектов может быть только во встроено-пристроенных помещениях и с условием обеспечения подъезда и организации входной группы со стороны главного фасада дома, выходящего на улицу или другой объект улично-дорожной сети.

Рис. 3. Пример невозможности реализации градостроительных регламентов в условиях действующей нормы об обязательности принадлежности земельного участка только к одной территриальной зоне

Предельные параметры развития таких объектов рассчитываются в соответствии с действующим законодательством, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.

Таким образом, при подготовке карты градостроительного зонирования по отношению к территории, использование которой соответствует генеральному плану, главным является определение оптимального перечня видов территориальных зон и установление их границ, обеспечивающих целостное гармоничное развитие территории в интересах общества, бизнеса и граждан.

В отдельных случаях при расчёте предельных параметров развития таких территорий и анализе существующей застройки может быть определена возможность образования земельного участка для нового строительства. Для таких случаев Правилами предусматривается возможность формирования земельного участка под строительство нового объекта капитального строительства на основе проекта межевания территории в пределах территориальной зоны. Объекты нового строительства в таких случаях целесообразно относить к условно разрешённым видам использования земельных участков.

9. Если рассматриваемая территория в соответствии с документами территориального планирования подлежит градостроительному преобразованию, детализация функциональных зон может быть обеспечена только на основании решений документации по планировке территорий. Такие территории подразделяются на территориальные зоны, виды разрешённого использования, предельные параметры и характеристики которых установлены более точно проектами планировки и межевания территорий.

Рис. 4. Пример невозможности реализации градостроительных регламентов в условиях действующей нормы об обязательности принадлежности земельного участка только к одной территриальной зоне

Например, на основании проекта планировки и межевания территории функциональной жилой зоны, границы которой определены в генеральном плане в соответствии с границами планировочного района, названная территория может быть подразделена на несколько территориальных зон. К таким зонам могут быть отнесены жилая зона многоэтажной застройки, жилая зона среднеэтажной застройки, учебно-образовательная зона, зона административно-делового назначения и другие территориальные зоны. Границы таких зон устанавливаются по красным линиям сформированных первичных элементов планировочной структуры (кварталов) и границ планируемых земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства различного назначения или градостроительных комплексов.

10. По отношению к территории, подлежащей градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, но при отсутствии документации по планировке такой территории, границы территориальных зон устанавливаются посредством дублирования границ и наименований функциональных зон, установленных документами территориального планирования. Так, при определении вида и размера территориальной зоны в границах функциональной жилой зоны, границы которой определены в генеральном плане и соответствуют границам планировочного района, названная территория должна быть отнесена к территориальной жилой зоне, а градостроительным регламентом использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах этой зоны устанавливается широкий спектр видов разрешённого использования, включающий все виды деятельности и объекты, необходимые для полноценного существования жилого района. К таким видам разрешённого использования относятся жилые дома различной этажности, общеобразовательные школы, дошкольные учреждения, объекты спорта и культуры, поликлиники и аптеки, объекты торговли и бытового обслуживания, кредитно-финансовые учреждения, объекты хранения и обслуживания транспортных средств и многое другое.

Принимая во внимание норму действующего законодательства о том, что градостроительный регламент распространяется в равной степени на все земельные участки и объекты капитального строительства в пределах территориальной зоны, такой способ территориального зонирования не может гарантировать муниципальному образованию гармоничное развитие территорий и последовательное улучшение качества среды, так как при самостоятельном формировании земельного участка посредством объединения или разделения существующих участков при приобретении в собственность земельного участка правообладатель имеет право самостоятельного выбора вида использования участка без учёта интересов муниципального образования.

Рис. 5. Пример невозможности реализации градостроительных регламентов в условиях действующей нормы об обязательности принадлежности земельного участка только к одной территриальной зоне

При утверждении документации по планировке данных территорий в Правила рекомендуется незамедлительно вносить изменения в части детализации территориальных зон и установления более конкретного перечня видов разрешённого использования, а также предельных параметров развития объектов капитального строительства.


Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками


В случае если территориальная зона не может быть установлена в соответствии с границами функциональной зоны или зоны размещения объектов федерального, регионального и местного значения в соответствии с документами территориального планирования или документацией по планировке территорий по причине невозможности отнесения учтённых в ГКН земельных участков только к одной территориальной зоне, картой градостроительного зонирования устанавливается зона градостроительного преобразования.

В случае если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий.

При формировании зоны градостроительного преобразования должны соблюдаться условия включения в её границы территории функциональных зон, полностью или частично сформированных в границах одного земельного участка. Зона градостроительного преобразования не может быть меньше, чем территория земельного участка, подлежащего градостроительному преобразованию в соответствии с документом территориального планирования.

Зоны градостроительного преобразования формируются в целях обеспечения механизмов реализации документов территориального планирования при отсутствии иных способов трансляции решений генерального плана или схемы территориального планирования муниципального района в правила землепользования и застройки.

Установление зоны градостроительного преобразования не влечёт за собой ограничений существующих прав собственников земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах установленной зоны.

Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен двумя способами:

1) В градостроительном регламенте такой зоны в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются линейные объекты инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются. Указанные виды разрешенного использования действуют до момента утверждения документации по планировке территории в границах зоны градостроительного преобразования и внесения на основе такой документации изменений в карту градостроительного зонирования.

2) В градостроительном регламенте зоны градостроительного преобразования закрепляется фактическое использование земельного участка и объектов капитального строительства, жестко фиксируются параметры строительства и реконструкции (например, этажность, процент застройки, соответствующий застроенной площади земельного участка). При этом развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования.

В общем виде последовательность действий по развитию территорий в границах зон градостроительного преобразования может быть представлена следующим образом:

1) Подготовка и утверждение документации по планировке территории, в результате чего происходит установление красных линий, выделение элементов планировочной структуры, объектов улично-дорожной сети, границ зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, границ зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения, установление характеристик и параметров планируемого развития территории.

При проведении публичных слушаний по вопросам утверждения документации по планировке территории в состав обосновывающих материалов документации по планировке территории рекомендуется включать предложения по внесению изменений в Правила. Такой подход позволит избежать ошибочных градостроительных решений при последующей разработке проекта внесения изменений в Правила, а также даст собственникам земельных участков время для реализации необходимых мероприятий по постановке на кадастровый учет формируемых земельных участков, органам государственной власти и местного самоуправления – время для заключения соглашений о выкупе с собственниками ЗУ, если земельный участок, находящийся в собственности физического или юридического лица, подлежит градостроительному преобразованию.

2) Проведение на основании проекта межевания территории работ по формированию земельных участков в границах зоны градостроительного преобразования, выполнение в отношении таких земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведений о таких земельных участках, осуществление государственного кадастрового учета таких земельных участков, в результате которого происходит прекращение существования земельного участка, в границах которого была установлена зона градостроительного преобразования.

3) Внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил в части исключения зоны градостроительного преобразования применительно к соответствующей территории и установления в отношении такой территории территориальных зон, соответствующих решениям документации по планировке территорий.

4) Использование земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с видами разрешенного использования, предусмотренными в градостроительных регламентах для соответствующей территориальной зоны.

Необходимость применения особенных методов для установления границ территориальных зон, формируемых на территориях, подлежащих градостроительному преобразованию в условиях существующих земельно-имущественных правоотношений, возникает в случаях, если границы формируемого элемента планировочной структуры пересекают существующие (учтённые в ГКН) земельные участки, которые в результате градостроительного преобразования должны быть ликвидированы или преобразованы.

К таким земельным участкам относятся:

- земельные участки под жилыми домами, признанными ветхими или аварийными и предназначенными под снос;

- земельные участки, имеющие временный характер (сформированные под размещение временного объекта обслуживания, для сезонного использования под сенокос или посадку картофеля и т.д.);

- земельные участки под производственными объектами, предназначенными к выносу по причине нанесения вреда окружающей среде, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку;

- земельные участки сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, на территории которых документами территориального планирования предлагается развивать жилую, общественно-деловую застройку;

- земельные участки, сформированные с ошибочными границами (по разным причинам);

- земельные участки, целиком или частично подлежащие изъятию для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с решениями документов территориального планирования или документации по планировке территорий;

- другие земельные участки, границы которых нуждаются в преобразовании.

При соблюдении нормы о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне в названных случаях границы территориальных зон формируются с учётом границ существующих земельных участков и могут значительно отличаться от границ элементов планировочной структуры.

После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков.


Особенности формирования территориальных зон для
размещения объектов федерального, регионального и местного значения


Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено размещение объектов федерального, регионального и местного значения на основании решений документов территориального планирования соответствующего уровня. Схемами территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального района зона размещения объекта (если размещение предполагается не за границами территории населённых пунктов) определяется с точностью до населённого пункта. Генеральным планом местоположение объекта уточняется до конкретной функциональной зоны. Границы зоны размещения таких объектов устанавливаются проектами планировки территорий, а границы земельных участков – проектами межевания территорий соответствующих элементов планировочной структуры.

В целях обеспечения реализации последовательно принимаемых на разных уровнях территориального планирования и планировки территорий решений о размещении объектов федерального, регионального и местного значения на карте градостроительного зонирования целесообразно устанавливать индивидуальные территориальные зоны с единственным видом использования, соответствующим назначению социально значимого объекта.

Например, в городе на основании решения схемы территориального планирования в области транспортной инфраструктуры Российской Федерации запланировано строительство железнодорожного вокзала. Генеральным планом определена соответствующая функциональная зона. Картой градостроительного зонирования должна быть сформирована территориальная зона транспортной инфраструктуры с единственным основным видом разрешённого использования – железнодорожный вокзал. В составе вспомогательных видов разрешённого использования может быть установлен достаточно широкий спектр: гостиницы, рестораны, объекты торговли и бытового обслуживания, финансово-кредитные учреждения и многое другое.

Особенности установления территориальных зон в целях обеспечения строительства объектов социальной инфраструктуры в существующей застройке

В целях обеспечения строительства в существующей застройке объектов учебно-образовательного назначения, здравоохранения и спортивного назначения границы соответствующих территориальных зон могут устанавливаться по крайним границам смежно-расположенных земельных участков. При этом суммарная площадь таких смежно-расположенных земельных участков может быть больше площади земельного участка, необходимой для строительства объекта учебно-образовательного назначения, здравоохранения, спортивного назначения.

После объединения земельных участков, входящих в состав зоны учебно-образовательного назначения, зоны здравоохранения или зоны спортивного назначения по инициативе правообладателей ЗУ в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы указанных территориальных зон могут быть изменены путем внесения изменений в настоящие Правила на основании утвержденной документации по планировке территории соответствующего элемента планировочной структуры.


Особенности установления территориальных зон в муниципальных образованиях, где документы территориального планирования отсутствуют


Если в муниципальном образовании не существует документов территориального планирования, территориальные зоны устанавливаются в соответствии с существующим использованием территорий, а к видам разрешённого использования земельных участков и ОКС могут быть отнесены только фактически существующие объекты. В таких случаях территориальные зоны на неосвоенных территориях не устанавливаются.

Таким образом, правовое регулирование земельно-имущественных отношений в муниципальных образованиях, где не предусмотрено градостроительное развитие, осуществляется в рамках фактически существующего землепользования.

В состав видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства при установлении градостроительных регламентов целесообразно включать более широкий спектр видов деятельности, чем фактически существующий в целях создания условий для повышения качества жизни населения за счёт привлечения в муниципальную экономику инвестиций малого бизнеса.

Некоторые соображения по теме дискуссии
Митягин С.Д., заслуженный архитектор РФ, доктор архитектуры, профессор, главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»



Градостроительный кодекс РФ, введя территориальное (градостроительное) зонирование в состав градостроительной деятельности по отношению к территориям поселений и городских округов, не определил последовательность разработки документов: генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки и документации по планировке территорий. Это ввело в заблуждение региональные и местные органы управления относительно места территориального зонирования в системе правоустанавливающих градостроительных документов. Причина устоявшегося заблуждения кроется в автоматическом переносе порядка изложения норм Градостроительного кодекса РФ на порядок и иерархию документов, регулирующих градостроительную деятельность, что породило, с одной стороны, избыточность информационного насыщения отдельных документов, с другой стороны, невозможность исполнения некоторых норм Градостроительного кодекса РФ. Например, требование установления единого градостроительного регламента для всех земельных участков конкретной территориальной зоны с установлением их предельных размеров, назначения и параметров застройки не может быть выполнено одновременно с нормой установления основных и вспомогательных, а также условно разрешенных видов использования земельных участков в этой территориальной зоне.

2. Градостроительный кодекс РФ установил, что основным содержанием генеральных планов муниципальных образований является функциональное зонирование территории, в то же время не определил взаимодействие этого вида зонирования с территориальным зонированием. Таким образом, создались условия для неоднозначного решения данной коллизии в правовых документах муниципальных образований, тем более что оба вида зонирования оперируют практически идентичными названиями устанавливаемых зон и указаниями на отображение их границ. В наиболее распространенной ситуации территориальные зоны правил землепользования и застройки муниципального образования дублируют местоположение и фактическое содержание функциональных зон генерального плана. Встречаются случаи, когда с помощью территориального зонирования детализируются виды использования земельных участков, входящих в состав функциональной зоны, но при этом формально нарушаются требования Градостроительного кодекса РФ о соответствии правил землепользования и застройки муниципального образования правовому акту, утвердившему функциональные зоны в составе генерального плана.

Кроме того, норма об обязательности проведения публичных слушаний по проектам как генерального плана, так и правил землепользования и застройки приводит в замешательство население муниципальных образований и дискредитирует смысл и значение этой нормы для общественности. При обсуждении проекта генерального плана указывается возможность уточнения назначения территорий в территориальном зонировании, в котором затем эта возможность отвергается как формально несоответствующая ранее принятому генеральному плану.

3. Указанные противоречия в толковании положений Градостроительного кодекса РФ приводят к неоправданному затягиванию сроков, избыточной детализации разработки правоустанавливающих документов и сдерживанию инвестиционных процессов социально-экономического и градостроительного развития городских округов и поселений. Однако если отнести разработку правил землепользования и застройки муниципальных образований на уровень документации по планировке территорий как один из результатов такой разработки, то складывается иерархическая и оптимально организованная система обеспечения инвестиционных процессов правоустанавливающей документацией в следующем виде.

Генеральный план муниципального образования устанавливает, обосновывает и утверждает функциональное зонирование территорий как по их основному назначению и преимущественному использованию, так и по отнесению отдельных функциональных зон в зоны развития и реконструкции, а также в зоны градостроительного покоя.

Проекты планировки территории отдельных функциональных зон развития и реконструкции обосновывают и утверждают состав, местоположение и конфигурацию первичных элементов планировочной структуры территории – кварталов, для которых разрабатываются одномоментно или в выборочном порядке правила землепользования и застройки, сопряженные с проектами межевания этих кварталов, в обосновывающую часть которых в обязательном порядке должно входить объемно-пространственное решение застройки.

В этой ситуации на публичные слушания выносятся именно и только проекты межевания с объемно-пространственным решением застройки и градостроительными регламентами каждого земельного участка или функционально однородной группы земельных участков, предлагаемых для застройки в соответствии с подготовленными в составе проекта межевания градостроительными планами таких участков.

4. Предлагаемая последовательность и цели подготовки документации, регулирующей градостроительную деятельность муниципальных образований, не только не противоречат действующим нормам Градостроительного кодекса РФ, но и снимают все противоречия, связанные с их неверным толкованием. Кроме того, разработка документации по планировке и межеванию территорий, отнесенных к зонам развития и реконструкции, значительно уменьшит объем таких разработок и позволит эффективно концентрировать бюджетные и внебюджетные инвестиции на ограниченных территориях градостроительных преобразований, управлять процессом развития муниципальных образований со стороны местных органов социально-экономического и территориального планирования.

Совместная разработка правил землепользования и застройки и документов по планировке территории автоматически обеспечивает требуемое Градостроительным кодексом РФ внутреннее соответствие.
В сельских поселениях, где решением местного самоуправления признана нецелесообразной разработка генерального плана, возможна подготовка правил землепользования и застройки в составе проектов планировки и межевания территории сложившихся функциональных зон в случае ожидаемых и планируемых градостроительных преобразований этих зон.


К обсуждению типовых правил землепользования и застройки
Бочаров М.В., заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития РФ



Типовые формы и положения играют важнейшую роль в жизни рядового потребителя закона. Это и понятно: так устроен средний человек, что готовое решение всегда легче принять, чем искать свое собственное, пусть даже и лучшее. Тем более, если решение ему подсказано одними из лучших специалистов в своей области. Безусловно, за составление типовых положений должны браться именно такие люди. Типовое положение хорошо еще и тем, что оно в отличие от строгих правил допускает определенную свободу уточнения и изменения, что тоже должно учитываться их составителями. Будучи мостиком между законодательством и жизнью, оно позволяет понять, как работает закон в подробностях, высветить те неудобства и противоречия, которые не были видны за общими словами закона.

В типовых положениях должны быть собраны опыт и знания многих специалистов, принимавших участие в решении самых разнообразных вопросов. В силу этого типовое положение должно быть отстающим от практики документом, чтобы обеспечить себе безусловное признание. Так, в США типовой закон о зонировании был принят на федеральном уровне лишь в 1936 году. Это на 20 лет позже введения первых правил зонирования (Нью-Йорк, 1916 г.) и на 5 лет позже подтверждения конституционности правил зонирования Верховным судом США. Если типовое положение предшествует практике, то оно на первых порах должно существенно и неоднократно перерабатываться, чтобы у исполнителей была возможность учесть ошибки и наработки, выявленные в ходе работы.

Это затянувшееся вступление было необходимо для того, чтобы подчеркнуть несколько важных мыслей:

1) типовое положение о правилах землепользования и застройки (далее –ПЗЗ) необходимо и крайне полезно;

2) перед составлением типовых положений необходимо убедиться, что законы, на которых они основаны, если не совершенны, то хотя бы приемлемы, а для этого должны быть получены, обобщены и переработаны первые опытные данные по применению законов.

Есть ли в настоящее время предпосылки для составления типового положения ПЗЗ? Мне это кажется маловероятным. Уж слишком противоречивы положения законов, определяющих разрешенное использование земельных участков, слишком громоздки, запутаны и неэффективны правила.

Этот материал нужно обобщать и систематизировать, так как исполнители на местах находятся в худшем положении, им в сжатые сроки нужно исполнять эти противоречивые нормы и установления. Для начала это могли быть наставления по отдельным наиболее острым вопросам, например, расчет участков под многоквартирными домами, случаи пересмотра ПЗЗ, вспомогательное и условное использование и др.
Подготавливая методические рекомендации, мы не можем себе позволить отклоняться от закона, выдавать желаемое за действительное, как это часто происходит в представленном проекте. Так, например, в части 10 статьи 3 типового проекта ПЗЗ указывается совершенно правильная мысль о том, что инженерные объекты подразумеваются любым градостроительным регламентом (я бы добавил – на любом участке, кроме особо оговоренных законом), однако, увы, закон на самом деле таких положений не содержит. Вместе с тем, хотя я и считаю разработку в целом модельного проекта ПЗЗ преждевременным для его рекомендации от имени органов власти, я полностью поддерживаю работу по составлению данного проекта. Его разработка позволит, как увеличительное стекло, определить все недостатки законодательства, улучшить его, а также создаст предпосылку для создания типовых ПЗЗ.

С моей точки зрения, в представленном типовом проекте ПЗЗ есть один большой недостаток, который, вероятно, авторами рассматривается как достоинство. Представленный модельный проект ПЗЗ является своеобразным кратким справочником по земельному и градостроительному законодательству, насыщен общими положениями градостроительного и земельного законодательства. Это не освобождает потребителя типовых ПЗЗ от знания соответствующих законов, а только отвлекает внимание от главной цели ПЗЗ – определения разрешенного использования земельных участков. Я полагаю, что целесообразнее было бы сосредоточиться на этих вопросах, тем более что почти по всем иным вопросам ПЗЗ не могут устанавливать какие-либо правила.

О прочих недостатках проекта я предпочитаю не говорить отдельно. Они являются только лишь преломлением недостатков федерального законодательства.

О противоречии целей и задач документов, предусмотренных федеральными законами, и документов, определяющих использование земельных участков.

Документы, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ, повторяют друг друга по содержанию, противоречат по целям и задачам документам, предусмотренным иными федеральными законами, не имеют четких целей применения.

Для подтверждения данных мыслей приведу ряд примеров. Документы территориального планирования (далее – документы ТП) не имеют четкого продолжения в правилах землепользования и застройки (далее – ПЗЗ). По большому счету нет ясности, насколько ПЗЗ должны следовать документам территориального планирования. Если следование обязательное и точное, то одновременное наличие ПЗЗ и генплана избыточно, так как они содержат фактически одинаковый набор сведений. Если функциональные зоны – это всего лишь проект территориальных зон, то зачем необходимо вторичное подтверждение их содержания в составе ПЗЗ, особенно сегодня, когда генпланы и ПЗЗ готовятся одним проектировщиком как один сложный документ? Если функциональные зоны – это укрупненный или приблизительный набросок, лишь задающий направление развития, к которому можно законным образом «стремиться» двадцать лет, то нужен ли такой генплан, который фактически можно не исполнять, бесконечно «уточняя и откладывая» его первоначальный замысел?

В большинстве штатов США (здесь и далее я привожу примеры США, так как в основном американский опыт был положен в основу Градкодекса РФ) внесение любого изменения в документы зонирования возможно лишь после соответствующего переосмысления всего плана развития территории. Это правило легко объяснимо. Строительство, например, завода приводит к необходимости защитных мероприятий, организации новых транспортных потоков, увеличению спроса на жилье со стороны рабочих и другим последствиям, оказывающим воздействие на всю территорию муниципалитета.

Более того, если в последующем документы ТП подвергнутся значительному пересмотру, нет никаких гарантий, что ПЗЗ соответствующим образом обновятся. Также нет и обратной связи. До каких пор может изменяться содержание ПЗЗ без изменения документов ТП? Может ли, скажем, ОМСУ в ходе установления условно разрешенного вида деятельности (то есть перезонирование отдельных участков избранных граждан) участок за участком пересмотреть все виды разрешенного использования, изначально установленные ПЗЗ? Увы, к сожалению, ответы на эти вопросы или не ясны, или таковы, что позволяют утверждать, что документы ТП и ПЗЗ существуют в отрыве друг от друга, вынужденно сближаются только во время разработки ПЗЗ, что не предотвращает их дальнейшее расхождение. Это сводит на нет значение документов ТП и ставит вопрос о возможности воплощения замыслов, изложенных в документах ТП, в конечном счете и о целесообразности их подготовки!

Кроме того, к сожалению, в законах не прослеживается связь между отраслевыми документами планирования (лесной план субъекта РФ, схема землеустройства муниципалитета, документы зонирования природного парка, схема организации и застройки дачных и садоводческих товариществ и т.д.) и документами ТП, градостроительным зонированием и документацией по планировке, предусмотренными Градкодексом РФ. Это также вносит путаницу в вопросы составления документов ТП и их воплощения в жизнь. Более того, само понятие разрешенного использования земельного участка маскируется в причудливых формах: то это «разрешенное использование лесов», то это «виды сельскохозяйственных угодий».

Таким образом, в данном вопросе необходимо:

а) устранить путаницу на понятийном и практическом уровнях, четко обозначить, что является документами территориального планирования, а что документами, определяющими разрешенное использование земельных участков; уточнить содержание и устранить противоречие между ними, обозначить случаи и основания применения особых документов, а лучше бы и привести их к одной форме, учитывающей отраслевые особенности (особенно это касается отраслевых законов);

б) наладить надежную связь между документами ТП и ПЗЗ или иными документами, определяющими разрешенное использование, установив, что документы зонирования не могут пересматриваться иначе, как только после пересмотра генеральных планов и в связи с этим обстоятельством (нужно продумать исключительные случаи, например, чрезвычайные обстоятельства, отступление от параметров и т.п.);
в) ввести различные способы побуждения ОМСУ к пересмотру документов ТП и ПЗЗ после внесения изменения или принятия новых документов ТП федерального или регионального уровня;

г) установить возможность постепенного воплощения документов ТП, учитывая неоднородность условий развития территории. Постепенная реализация планов не должна превращаться в вечно отложенное развитие, но должна быть четкой программой по изменению видов разрешенного использования в соответствии с этапами освоения территории и (или) наступлением определенных условий. Таким образом, нужно установить, что функциональные зоны – это проект территориальных зон, но для достижения заданной цели ПЗЗ могут предусматривать промежуточные виды разрешенного использования, которые должны быть временными – не более 10 лет;

д) установить возможность воплощения ВСЕХ заложенных в ТП идей – иначе нет смысла планировать, но это уже другой разговор – разговор о совершенствовании гражданского и земельного законодательства. Тут уже не обойтись стандартным резервированием и изъятием земель, здесь нужно будет совершенствовать институты публичных территорий, перераспределения земельных участков, развития застроенных территорий, понуждать к изменению разрешенного использования и др.

О содержании ПЗЗ.

ПЗЗ не должны регулировать какие-либо иные общественные отношения, кроме вопросов разрешенного использования земельных участков (зданий, строений), требований к земельным участкам, зданиям, строениям, обусловленных общественными интересами, поэтому всякое упоминание о порядке предоставления земельных участков, заключении договоров недопустимо. Также сомнительно нахождение в ПЗЗ раздела о внесении изменений в ПЗЗ, так как акт об утверждении ПЗЗ, будучи нормативным правовым актом ОМСУ, изменяется или отменяется в том же порядке, что и любой иной нормативный правовой акт ОМСУ.

Что касается других разделов ПЗЗ (материалов зонирования и градостроительного регламента), то в глаза бросаются сразу три момента:

а) какой смысл осуществлять зонирование всей территории, если юридические последствия наступают только в отношении тех зон, применительно к которым действует градостроительный регламент (здесь я умолчу про случаи, когда действует и градостроительный регламент, и иной документ, например, лесохозяйственный регламент)? Какое юридическое значение имеет такое зонирование? Переопределяет ли оно развитие лесного или сельского хозяйства или всего лишь отражает иные планировочные решения?

б) может ли ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ регламент распространяться на иные земельные участки, где градостроительная деятельность сильно ограничена или запрещена, например, на пашню? Очевидно, что в таком случае название не будет отвечать содержанию. Не лучше ли кесарю отдать кесарево? Это можно сделать следующим образом: установить, что именно зонирование определяет в общем виде разрешенное использование. Тогда всё становится на свои места. Градостроительный регламент будет применяться лишь постольку, поскольку в пределах территориальной зоны разрешено строить. Не будет необходимости издавать сложные правила, когда градостроительный регламент не разрабатывается или не применяется (еще одна причуда градостроительного законодательства – регламент разработан, но не применяется!).

Особое правило должно быть в отношении изыскательских работ, размещения информационных знаков, дорог и иных инженерных объектов, их размещать можно везде, если иное не предусмотрено законами. Без таких норм ПЗЗ подвергаются засорению. Вместо того чтобы сосредоточиться на основных видах использования, планировщики вынуждены писать для любого участка следующее: «а также размещение дороги, тротуара, дорожных и геодезических знаков, светофоров, газопровода, электрических сетей, водопровода, канализации, линий связи» и т.п.

в) как добиться устранения противоречий между документацией по планировке территории и документами зонирования? Может быть, здесь я удивлю многих тем, что такие противоречия существуют, но они действительно есть. Система зонирования в своем классическом (американском) виде не имеет документации по планировке своим продолжением. В крайнем случае к ней может прилагаться plot – планировочное решение, определяющее дорожную сеть и иные общественные земли.

Классическая система зонирования работает только в увязке с правилами образования земельных участков, включающими в себя требования по их размерам, и градостроительными нормативами, устанавливающими обязательное наличие тех или иных сооружений и объектов, без которых не будет утвержден план раздела участков, не будет разрешено строительство. Таким образом, в США, установив перечень видов разрешенного использования, муниципалитет отдает вопросы планирования застройщику, оставляя за собой положение надзирающей стороны. Как правило, одобрение должно быть выдано, если все градостроительные требования выдержаны. Дизайн, если он не был предписан градостроительными нормативами, определяется застройщиком.

В Европе иной подход к определению разрешенного использования. Например, в Германии и Швеции главным документом, определяющим разрешенное использование земельных участков, является проект планировки территории. Данный документ «разносит» виды деятельности, предусмотренные генпланом для определенной зоны, на определенные земельные участки. Таким образом, собственник земельного участка лишается возможности выбирать из всего многообразия видов деятельности, предусмотренного в общем виде генпланом, и, следовательно, вместо школы не может быть построен магазин. Другими словами, зонирование территории при наличии проекта планировки утрачивает свое юридическое значение, разрешенное использование определяется именно проектом планировки. Это имеет свои удобства: там, где внимание муниципалитета сосредоточено на определенном развитии, которое должно состояться в определенных рамках, наилучшим документом должен быть проект планировки территории. В других же случаях достаточно иметь документы зонирования, очерчивающие общие возможные виды разрешенного использования.

Суть вышеназванного противоречия заключается в том, что собственник земельного участка, с одной стороны, вправе выбирать вид разрешенного использования из любых установленных, с другой стороны, он вынужден подчиняться определённому документацией по планировке местоположению зданий и их предельных параметров, которые могут не соответствовать выбранному виду разрешенного использования. Например, проектом планировки может быть установлено местоположение индивидуальных жилых домов, в то время как разрешенное использование предполагает в том числе и строительство многоквартирного дома.

г) система зонирования крайне не гибка: все правообладатели будут стремиться к наилучшему виду разрешенного использования из возможных. В итоге район будет пресыщен магазинами и не будет обеспечен иными (менее прибыльными) общественными заведениями (библиотеками, детскими садами, поликлиниками и т.п.). В ответ на такую угрозу муниципалитет может сделать перечень видов использования очень сжатым, состоящим из однородных видов использования. Поскольку данные проблемы в мире были выявлены давно, обратимся к мировым способам преодоления названных сложностей. Первый способ был уже назван – это определение видов разрешенного использования проектом планировки, где каждому участку предписывается свой разрешенный вид, что позволяет избежать перекосов в территориальном развитии. Другими способами могут являться:
а) «умное зонирование» (в США – smart code), которое содержит подробные нормативы насыщенности социальными объектами, инженерной инфраструктуры, коэффициента застройки, этажности и соотношения видов разрешенного использования, которые застройщик вправе совмещать в том или ином сочетании, если общие параметры зоны остаются неизменными;
б) «соглашение о градостроительном развитии (в США – PUD-agreement), которое содержит подробные нормативы насыщенности социальными объектами, инженерной инфраструктуры, коэффициента застройки, этажности и соотношения видов разрешенного использования, которые застройщик вправе совмещать, если общие параметры зоны остаются неизменными, и если соответствующие соглашения с муниципалитетом и собственниками участков внутри зоны подписаны;

в) «условно разрешенное использование (conditional zoning)», в соответствии с которым вид разрешенного использования считается предоставленным при соблюдении условий, заранее оговоренных документами зонирования: требования по площади участков, мест для стоянки, наличие инженерной инфраструктуры или социальных объектов. Если условия наступили, орган местного самоуправления обязан выдать соответствующее разрешение. Разумеется, публичные слушания не проводятся, так как эти условия были предметом обсуждения на публичных слушаниях, предшествующих утверждению документов зонирования. Разительно отличие условно разрешенного использования в нашей стране от условно разрешенного использования в США. Если в США предоставление разрешенного использования действительно предопределено объективными условиями, то наше «условное» разрешение зависит от усмотрения чиновника, так как ни публичные слушания, ни действующие ПЗЗ и генплан не являются препятствием для изменения вида разрешенного использования в обход всей системы зонирования. Опасность этого я описал выше, здесь же уместно отметить коррупционность этой нормы и то, что решение принимается чиновником в обход мнения не только городского совета, но в целом сообщества, голосовавшего за иное развитие территорий;

г) «плавающее разрешенное использование» (в США – floating zoning), согласно которому условно разрешенный вид использования (в смысле, используемом США) предоставляется в порядке очередности обратившимся лицам;

д) «исключительное зонирование», которое предусматривает исключение лишь некоторых видов деятельности, разрешая все остальные виды деятельности;

е) «позитивное зонирование», которое допускает лишь те виды деятельности, которые указаны для данной зоны напрямую. Ощущение, что это зонирование наиболее схоже с российским зонированием, является обманчивым. Главное отличие состоит в том, что в этой системе зонирования, как и в названных выше системах, вспомогательные виды использования не устанавливаются актами органов власти, а осуществляются «как бесплатное приложение» к установленному разрешенному использованию. Да и как может вспомогательный вид использования считаться таковым, если он установлен также как и основной вид разрешенного использования. Это избавляет планировщиков от риска упустить, например, возможность строительства детских качелей, дровяного сарая и т.п. в отношении основного вида использования – индивидуального жилого дома. В промышленной зоне вспомогательными могут быть различные виды деятельности, начиная от оказания медицинских услуг и заканчивая питанием рабочих. При этом важно, чтобы законодательно был закреплен порог, через который не может переходить вспомогательный вид разрешенного использования. Так, например, если заводская столовая разрастается и превосходит площадь всех производственных помещений, то это очевидно уже другой вид разрешенного использования.

О порядке принятия ПЗЗ.

Наличие пресловутой комиссии, которая является своеобразным переходником между органом власти и общественностью, выглядит как пятое колесо в телеге. Это действительно так. Здесь произошло механическое заимствование американского опыта без оглядки на его сущность. В США муниципалитеты не вправе издавать собственные правовые акты, всё муниципальное правотворчество, в том числе в области градостроительной и земельной политики, осуществляется на основании делегированных штатом полномочий. В этом смысле представительный орган муниципалитета не может быть одновременно и представителем штата (в рамках делегированных полномочий), и представителем местного сообщества. Поэтому согласно теории сдержек и противовесов в тех случаях, когда муниципалитет осуществляет правотворчество, то есть власть, данную ему штатом, ему необходимо противопоставить общественное мнение. Вот короткое объяснение планировочных комиссий в США. На нашей почве комиссии бесполезны, так как ОМСУ итак в силу закона являются представителями местного сообщества и осуществляют свое правотворчество. Этот вывод подкреплен практически повсеместно фиктивным характером комиссий, где заправляют муниципальные чиновники. Во избежание волокиты такие комиссии желательно упразднить и подчеркнуть ответственность местных чиновников, не размытую комиссионным решением, перед местным сообществом за принимаемые решения.

Не ясны сроки пересмотра ПЗЗ. Между тем застройщикам крайне важно знать, что существует определенное время, в течение которого ПЗЗ или документация по планировке не могут быть пересмотрены, иначе деньги, потраченные на изыскательские работы и проектирование, пропадут впустую. В настоящее время не ясно, является ли изменение ПЗЗ и документации по планировке основанием для отмены или изменения разрешения на строительство. Должно быть введено правило, что ранее выданное разрешение на строительство сохраняется, за исключением определенных законом чрезвычайных случаев. Досрочный пересмотр ПЗЗ, если он произошёл без согласия заинтересованных правообладателей земельных участков, должен являться основанием для возмещения понесенных ими убытков.

Об отдельных вопросах зонирования и подготовки документации по планировке территории.

В настоящее время предусмотрено, что границы зон должны совпадать с границами земельных участков. Это заведомо невыполнимое требование. Во-первых, точные границы земельных участков почти в половине случаев отсутствуют, во-вторых, существующие границы земельных участков могут никак не соотноситься с потребностями развития (например, нет существующих полей, совпадающих по размеру с жилыми микрорайонами). Соответственно, эту норму необходимо пересмотреть. Достаточно нормы обратного действия: границы образуемого земельного участка не должны пересекать границы зон. Необходимо также ввести и ряд новых правил. Если земельный участок оказался разделенным несколькими зонами, такому участку орган кадастрового учета присваивает разрешенное использование, предписанное зоной, в которой находится большая часть участка, но строительство на таком участке невозможно до его раздела.

Также необходимо совершенствовать виды и содержание документации по планировке территории в зависимости от целей и условий его составления: это может быть проект переустройства или застройки новой территории, проект строительства одного или нескольких объектов (особенно это необходимо для строительства линейных объектов, расположенных за границами населенного пункта, объектов недропользования). Очевидно, что для различных целей содержание проекта планировки и порядок ее утверждения должны отличаться. Большой проблемой в настоящее время является то, что проектировочное решение не обязательно соблюдается в силу простого отсутствия взаимосвязи документов и технологических процессов. Например, нет возможности побудить к освоению территорий коммунальные и инженерные службы, которые не всегда являются государственными организациями. Нет возможности совместить инженерное развитие со сроками строительства отдельных объектов. Грубо говоря, отсутствует возможность составить план освоения территории и гарантировано довести его до исполнения. Даже не существует возможности проверки межевого плана на соответствие проекту межевания территории, что делает образование земельных участков сильно зависящим от добросовестного поведения правообладателя земельного участка. В целом отсутствует ясность, в каких случаях должна быть разработана документация по планировке территории, а в каких – образование земельных участков возможно и без нее.

Все это делает работу органов власти в известной степени напрасным трудом. Героические усилия по планированию и утверждению документации могут обернуться пустым звуком, поэтому нам нужно новое законодательство об определении разрешенного использования земельного участка, которое бы не только провозглашало четкий и увязанный с отраслевыми актами порядок определения разрешенного использования земельных участков, но и давало возможность воплощения заложенных в планировочных документах идей.


Предложения по совершенствованию градостроительного зонирования
Бобылёв С.Ю., генеральный директор ООО «Архитектурная мастерская С.Ю. Бобылёва», член коллегии НП «Гильдия архитекторов и инженеров Петербурга»



Предложения по структуре градостроительных регламентов.

Целесообразно включать в состав Правил общие положения по установлению градостроительных регламентов. Например:

1. Настоящими Правилами землепользования и застройки (далее – Правила) установлены градостроительные регламенты в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, относящиеся ко всем территориальным зонам в целом и (или) к группам территориальных зон, а также к отдельным территориальным зонам.

2. Градостроительные регламенты, относящиеся ко всем территориальным зонам в целом и (или) к группам территориальных зон, приведены в главе 10 части II настоящих Правил. Градостроительные регламенты в части ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, относящиеся к отдельным территориальным зонам, приведены в главе 11 части II настоящих Правил.

3. Градостроительные регламенты в части предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлены в следующем составе:

- минимальная площадь земельных участков;

- коэффициент использования территории;

- минимальные отступы зданий, строений, сооружений от границ земельных участков;

- максимальные выступы за красную линию частей зданий, строений, сооружений;

- максимальное количество этажей надземной части зданий, строений, сооружений на территории земельных участков. В число надземных этажей включаются технический, мансардный и цокольный, а также прочие этажи, предусмотренные соответствующими строительными нормами и правилами как надземные;

- максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельных участков;

- максимальная общая площадь объектов капитального строительства нежилого назначения на территории земельных участков. В расчет общей площади входит площадь объектов нежилого назначения, расположенных на всех этажах зданий (включая технический, мансардный, цокольный и подвальный (подвальные));

- максимальное количество жилых блоков малоэтажной индивидуальной жилой застройки (для домов блокированной застройки);

- максимальный класс опасности (по санитарной классификации) объектов капитального строительства, размещаемых на территории земельных участков;

- минимальная доля озелененной территории земельных участков;

- минимальное количество машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на территории земельных участков;

- минимальное количество мест на погрузочно-разгрузочных площадках на территории земельных участков;

минимальное количество машино-мест для хранения (технологического отстоя) грузового автотранспорта на территории земельных участков;

- максимальная высота ограждений земельных участков жилой застройки;

- максимальный планировочный модуль в архитектурном решении ограждений земельных участков жилой застройки.

Предложения по определению видов разрешенного использования земельных участков.

Необходимо представить методику определения видов разрешенного использования земельных участков в качестве основных, условно разрешенных и вспомогательных. Например:

1. Для всех видов объектов с основными и условно разрешенными видами использования вспомогательные виды разрешенного использования применяются в отношении объектов, технологически связанных с объектами, имеющими основной и условно разрешенный вид использования, или обеспечивающих их безопасность в соответствии с нормативно-техническими документами, в том числе:

- проезды общего пользования;

объекты коммунального хозяйства (электро-, тепло-, газо-, водоснабжение, водоотведение, телефонизация и т.д.), необходимые для инженерного обеспечения объектов основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

- автостоянки и гаражи для обслуживания жителей и посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

- благоустроенные, в том числе озелененные, детские площадки, площадки для отдыха, спортивных занятий;

- площадки хозяйственные, в том числе - площадки для мусоросборников;

- объекты торговли, общественного питания и бытового обслуживания, необходимые для обслуживания посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

- объекты временного проживания, необходимые для обслуживания посетителей основных, условно разрешенных, а также иных вспомогательных видов использования;

- иные объекты, в том числе обеспечивающие безопасность объектов основных и условно разрешенных видов использования, включая противопожарную.

2. Размещение объектов вспомогательных видов разрешенного использования разрешается при условии соответствия требованиям, перечисленным в пункте 1 настоящей статьи, соблюдения требований технических регламентов и иных требований в соответствии с действующим законодательством. На территориях зон с особыми условиями использования территории размещение объектов вспомогательных видов разрешенного использования разрешается при условии соблюдения требований режимов соответствующих зон, установленных в соответствии с федеральным законодательством.

3. Суммарная общая площадь зданий, строений, сооружений (помещений) объектов вспомогательных видов разрешенного использования, расположенных на территории одного земельного участка, не должна превышать 30 % общей площади зданий, строений, сооружений, расположенных на территории земельных участков, включая подземную часть, в одной территориальной зоне.

4. Суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами вспомогательных видов разрешенного использования, а также относящимися к ним озеленением, машино-местами и иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 25 % общей площади земельных участков, расположенных в одной территориальной зоне, если превышение не может быть обосновано требованиями настоящих Правил. Для всех видов объектов физической культуры и спорта, включая спортивные клубы, указанный показатель не должен превышать 10 % от общей площади земельного участка.

Предложения по установлению требований к видам разрешенного использования земельных участков

В ПЗЗ необходимо прописывать более детальные требования к видам разрешенного использования земельных участков. Например:

1. В пределах одного земельного участка, в том числе в пределах одного здания, допускается при соблюдении действующих нормативов размещение двух и более разрешенных видов использования (основных, условных и вспомогательных). При этом размещение в пределах участков жилой застройки объектов общественно-делового назначения, рассчитанных на прием посетителей, допускается только в случае, если они имеют обособленные входы для посетителей, подъезды и площадки для парковки автомобилей.

2. Размещение условно разрешенных видов использования на территории земельного участка может быть ограничено по объемам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Ограничение устанавливается в составе разрешения на условно разрешенный вид использования с учетом возможности обеспечения указанного вида использования системами социального (только для объектов жилой застройки), транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения; обеспечения условий для соблюдения прав и интересов владельцев смежно расположенных объектов недвижимости, иных физических и юридических лиц; ограничения негативного воздействия на окружающую среду в объемах, не превышающих пределы, определенные техническими регламентами и градостроительными регламентами, установленными настоящими Правилами применительно к соответствующей территориальной зоне.

Суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами условно разрешенных видов использования, а также относящимися к ним озеленением, машино-местами и иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 50 % от общей площади территории соответствующего земельного участка в соответствующей территориальной зоне.

3. Размещение объектов нежилого назначения основных и условно разрешенных видов использования во встроенных и встроено-пристроенных к многоквартирным жилым домам помещениях осуществляется в соответствии с видами разрешенного использования, указанными в главе 11 части II настоящих Правил при условии соблюдения требований технических регламентов и иных требований в соответствии с действующим законодательством. При этом общая площадь встроенных и встроено-пристроенных к многоквартирным жилым домам помещений, занимаемых объектами нежилого назначения, не может превышать 30 % общей площади соответствующих жилых домов, исключая подземную часть. Помещения в (при) квартирах или индивидуальных домах, рассчитанные на индивидуальную трудовую деятельность, допускаются при соблюдении действующих нормативов.

4. Размещение объектов основных и условно разрешенных видов использования, в отношении которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, допускается при условии нераспространения границ санитарно-защитных зон за пределы границ соответствующей территориальной зоны, а для жилых, общественно-деловых зон и зон рекреационного назначения – за пределы границ земельного участка, на территории которых находятся указанные объекты.

Предложения по обеспечению преемственности градостроительных решений.

Целесообразно установить преемственность документов территориального планирования и градостроительного зонирования за счёт присвоения каждой территориальной зоне или подзоне внутри нее индивидуального обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное).

Например, в соответствии с утвержденным документом территориального планирования (генеральным планом) территория элемента планировочной структуры по функциональному зонированию отнесена к жилой зоне многоэтажных жилых домов – Ж5.

Территориальной зоне на карте градостроительного зонирования соответствует обозначение «Т Ж5», где Т – «территориальная зона» (идентифицирует документ терпланирования – ПЗЗ);

Ж5 – обозначение функциональной зоны в соответствии с утвержденным документом терпланирования.

В составе территориальной зоны могут быть выделены подзоны. Например:

Т Ж5-1 – подзона размещения объектов жилого назначения;

Т Ж5-2 – подзона размещения объектов дошкольного и общего образования;

Т Ж5-3 – подзона размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

Т Ж5-4 – подзона размещения объектов хранения индивидуального автотранспорта;

Т Ж5-5 – подзона озелененных территорий общего пользования.
Для идентификации территориальных зон и подзон с целью представления сведений в орган кадастрового учета для внесения в государственный кадастр недвижимости целесообразно внести и порядковый номер. Например: Т Ж5-1_1, Т Ж5-1_2 и т.д.


Мнение о проекте Методического руководства по разработке Правил землепользования и застройки
Борознов А.А., советник генерального директора Фонда «РЖС»


Я давно «болею» темой Градостроительного кодекса, включая, естественно, и тему ПЗЗ. Вопросы, относящиеся к содержанию Методического руководства содержатся в моих выстраданных статьях по теме, опубликованных на портале «АрхиРу», которые и предлагаю Вашему вниманию (ссылки на сайте www.gisa.ru).

Конкретно по проекту Методического руководства ( с учётом содержания моих статей ) прежде всего хотелось бы выразить сомнения о своевременности выпуска такого методического руководства до полного прояснения роли, места в градостроительном проектировании, сути Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и их целей, не до конца прояснённых, к сожалению, в тексте действующего Градкодекса. Необходимо первым делом решить и закрыть этот вопрос с внесением соответствующих изменений в Градкодекс. Предлагаемое Методическое руководство, если его принять и ввести в действие сейчас, создаст иллюзию, что проблем нет, и может закрепить статус-кво надолго.

ПЗЗ являются одним из видов градостроительного проектирования. Согласно положениям Градкодекса РФ требуется наличие региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, в которых и должно быть указано всё необходимое для проектирования, разработки местных ПЗЗ. Всё общее для всех регионов, необходимое для разработки ПЗЗ, но не проясненное в Градкодексе правильнее будет добавить непосредственно в его текст.

Смысл и цель ПЗЗ – это установление и последовательное уточнение жёстких, но ясных и обоснованных регламентов, с последующим долговременным действием (если не вечным). Обоснованность регламентов должна обеспечиваться именно их последовательным уточнением, но не постоянным изменением!!! Последовательное уточнение – это то, чего не хватает про ПЗЗ в Градкодексе, и из-за отсутствия которого этот документ саботируется. Для достижения осмысленности ПЗЗ необходимо применять большинство принципов разработки проектов планировки для проектов ПЗЗ, для установления территориальных зон и их градостроительных регламентов. Вопросы приведения в соответствие границ территориальных зон и пересекающихся с ними границ земельных участков также должны решаться при установлении территориальных зон, а в случае возникновения проблем, утверждение границ зон на таких территориях может просто откладываться. Тогда в проектах планировки, выполненных на основании (!!) ПЗЗ уже не будет никаких «зон», а будут объекты капитального строительства и конкретные земельные участки для них (что там и должно быть). (Подробнее читайте в моих вышеуказанных статьях).

Теперь подойду ближе к сути представленного проекта Методического руководства. Омские коллеги разрабатывают его еще со времен предыдущего Градкодекса, действовавшего до 2004 года. Игнорируя новые положения Градкодекса 2004 года, отчасти пользуясь его некоторыми не до конца проговоренными требованиями, в своей методике омичи (А.Н. Береговских, ИТП «Град») сохраняют огромный изъян, дезавуирующий ценность и значимость ПЗЗ, превращающий ПЗЗ в формальный, никому не нужный документ.

Так, в проекте Методического руководства предусматривается постоянное внесение изменений в ПЗЗ, то есть они перестают быть «настоящими» Правилами, Регламентами, введение которых Градкодексом 2004 года в качестве таковых является, пожалуй, главным и ценнейшим нововведением Градкодекса.

Также многократно подчеркивается, что ПЗЗ следуют проектам планировки и разрабатываются вслед за проектами планировки, что напрямую противоречит положениям Градкодекса (части 5, 10 ст. 45) и всей его логике.

Последовательность градостроительного проектирования, прослеживаемая в Методическом руководстве, когда за Генеральным планом следует проект планировки, и лишь затем ПЗЗ, – подразумевает также сохранение содержания Генеральных планов принципиально идентичным тому, каким оно было до принятия Градостроительного кодекса.

И это еще один гвоздь в «крышку гроба» ПЗЗ и Градкодекса в целом.
Приведу некоторые цитаты из проекта Методического руководства в качестве иллюстрации к вышесказанному.

Стр. 10-11: «Постоянное действие Правил обеспечивается внесением в них дополнений и изменений в установленном порядке. Основанием внесения изменений в Правила является, в том числе, внесение изменений в документы территориального планирования и утверждение документации по планировке территории. При наличии утвержденной документации по планировке территории разработку проекта Правил необходимо осуществлять с учетом такой документации. При разработке проекта Правил необходимо учитывать положения разрешительной документации: градостроительных планов земельных участков».

Стр. 19-20: «9.3. Если рассматриваемая территория в соответствии с документами территориального планирования подлежит градостроительному преобразованию, детализация функциональных зон может быть обеспечена только на основании решений документации по планировке территорий. Такие территории подразделяются на территориальные зоны, виды разрешённого использования, предельные параметры и характеристики которых установлены более точно проектами планировки и межевания территорий. 9.4. По отношению к территории, подлежащей градостроительному преобразованию в соответствии с документами территориального планирования, но при отсутствии документации по планировке такой территории, границы территориальных зон устанавливаются посредством дублирования границ и наименований функциональных зон, установленных документами территориального планирования. Принимая во внимание норму действующего законодательства о том, что градостроительный регламент распространяется в равной степени на все земельные участки и объекты капитального строительства в пределах территориальной зоны, такой способ [когда устанавливается широкий спектр видов разрешённого использования] территориального зонирования не может гарантировать муниципальному образованию гармоничное развитие территорий и последовательное улучшение качества среды, так как при самостоятельном формировании земельного участка посредством объединения или разъединения существующих участков при приобретении в собственность земельного участка правообладатель имеет право самостоятельного выбора вида использования участка без учёта интересов муниципального образования. При утверждении документации по планировке данных территорий в правила землепользования и застройки рекомендуется незамедлительно вносить изменения в части детализации территориальных зон и установления более конкретного перечня видов разрешённого использования, а также предельных параметров развития объектов капитального строительства».

Стр. 21: «10. Особенности формирования территориальных зон градостроительного преобразования на территориях с учтёнными в ГКН земельными участками. В случае если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено две или более функциональных зоны, данный земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий. Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования может быть определен посредством установления видов разрешённого использования в строгом соответствии с видами фактического использования земельного участка и объектов капитального строительства. Предельные параметры развития таких объектов должны соответствовать фактическим параметрам существующих объектов (этажность, процент застройки). Развитие осуществляемых видов деятельности или объектов может быть разрешено только при условии разделения зоны градостроительного преобразования в соответствии с проектами планировки и межевания на земельные участки и внесения соответствующих изменений в карту градостроительного зонирования посредством деления зоны градостроительного преобразования на территориальные зоны, виды которых соответствуют планируемому развитию территорий, установленному документом территориального планирования».

Стр. 25: «После преобразования земельных участков границы территориальных зон должны быть откорректированы посредством внесения изменений в Правила на основании утвержденной документации по планировке территории и данных государственного кадастра недвижимости о границах вновь образованных земельных участков».


Мнение о проекте Методического руководства по разработке ПЗЗ
Дарибабина Е.В., начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью МО Службы жилищного контроля и строительного надзора ХМАО-Югры


Методическое руководство по разработке Правил землепользования и застройки – документ крайне важный и нужный, хотя и слегка запоздавший. В настоящее время одной из главных задач, поставленных федеральным правительством перед субъектами и местным самоуправлением, является развитие предпринимательской и инвестиционной деятельности, в свете чего идет активная борьба с административными барьерами и нами – чиновниками, их создающими. Не обошлось без побед. «Благополучно» упразднен институт главного архитектора, лишилось статуса архитектурно-планировочное задание, законодательно запрещены какие бы то ни было согласования проектной документации, не за горами, как представляется, и отмена экспертизы. В таких условиях Правила – практически единственный рабочий инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления могут влиять на застройку своих территорий, обеспечение благоприятных условий жизни и деятельности как рядовых граждан, так и трудовых «инвесторов-предпринимателей».

Не секрет, что наше законодательство далеко от совершенства. Если Градостроительный кодекс можно сравнить со сложным техническим прибором, то Руководство должно стать развернутой инструкцией по пользованию им. Представляется, что главный акцент в нем надо бы сделать не на «ретрансляцию» положений Градостроительного кодекса, а на их осмысливание и, соответственно, выдачу практических рекомендаций по их применению, чего, на мой взгляд, в предложенной редакции явно недостаточно (http://gisa.ru/principy_formirovaniya_terr_zon.html).

Безусловно, внимания заслуживают предложенный подход к формированию территориальных зон и попытка разрешить существующие противоречия путем формирования так называемой зоны градостроительного преобразования. При этом понятно, что такое преобразование – процесс долгий и трудный, а зачастую и просто невозможный для реализации. Поэтому было бы неплохо предложить некий подробный вариант действий местных властей по отношению к земельным участкам и ОКС, по факту расположенных в границах территориальной зоны с иными, нежели это установлено в правоустанавливающих документах владельца, видами разрешенного использования. Быть может, в Правилах стоит предусмотреть какие-то особые условия реализации градостроительного регламента для таких случаев. Нам уже приходилось участвовать в судебных процессах, когда ОМСУ отказывают в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта собственнику такого земельного участка по причине несоответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. При этом суд встает на сторону собственника, мотивируя свое решение тем, что при подготовке ПЗЗ необходимо было учитывать существующее землепользование.

Также заслуживают внимания вопросы использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Понятно, что в соответствии с Кодексом порядок использования таких участков «определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами», но мы ведь можем что-то посоветовать муниципалитетам в Руководстве (я сознательно опускаю модельные ПЗЗ, потому что именно Руководство будет утверждаться приказом Минрегиона РФ).

Повторюсь, что Правила – практически единственный рабочий инструмент для уполномоченных в области архитектуры органов местного самоуправления. На основе ПЗЗ осуществляется подготовка ГПЗУ, который по логике Кодекса должен являться основанием для разработки проектной документации. Увы, на самом деле, как правило, ГПЗУ составляется постфактум, потому что без него застройщик просто не получит разрешения на строительство. Основная информация, которая содержится в ГПЗУ, берется именно из Правил. Это виды разрешенного использования и предельные параметры разрешенного строительства. Крайне недостаточно, на мой взгляд, установить требования только к этажности объекта и проценту застройки земельного участка. Архитектор (даже если он и чиновник), которому небезразлично, как развивается его город, вправе иметь возможность влиять на ситуацию. Есть смысл предложить какой-то более развернутый перечень возможных предельных параметров и принципов их определения.

Уже давно отмечаю, что в Градостроительном кодексе существует пробел в отношении статуса документации по планировке территории. Требования к порядку ее подготовки, содержанию, утверждению установлены, а правовые последствия неисполнения принятых в ДПТ решений отсутствуют. Понятно, что земельные участки на основании утвержденной ДПТ формируем, а потом выставляем на торги. Но! Застройщик вправе самостоятельно выбрать любой из разрешенных для территориальной зоны видов использования! Если в проекте планировки мы предусмотрели строительство на конкретном земельном участке планировочного квартала, например, жилого дома, а спектр основных видов включает в себя много чего другого, то как потребовать исполнения принятых решений? Мне кажется, что в законодательстве стоит тесно «увязать» между собой различные виды градостроительной документации. Почему бы не указать, что при наличии утвержденного проекта планировки территории вид разрешенного использования земельного участка должен назначаться (а не выбираться) в соответствии с таким проектом? Соответствующая информация должна содержаться в ГПЗУ (реквизиты документа об утверждении ДПТ, назначение объекта, его параметры и пр.). Конечно, в таком случае и форму ГПЗУ тоже надо доработать.

На самом деле вопросов, возникающих на практике при осуществлении органами местного самоуправления полномочий в области градостроительной деятельности, значительно больше, я привела только некоторые из них.

В Югре Правила землепользования и застройки утверждены более чем в 75% муниципальных образований. Прошедший период их так называемой «пробной эксплуатации» выявил слабые стороны. Многие муниципалитеты планируют внести изменения в свои регулирующие застройку и землепользование нормативные акты. Очень хотелось, чтобы Руководство оказалось для них «настоящим другом и помощником».


Предложения по совершенствованию ПЗЗ
Николаев С.Н., заместитель председателя Комитета по строительству,
заведующий отделом муниципального строительного надзора Комитета
по градостроительству

Сергей Николаевич Николаев

О текстовой части.

Исходя из опыта работы с ПЗЗ считаю необходимым максимально уб-рать из текста перепечатки из Градостроительного кодекса и других законов, так как любое изменение закона повлечёт за собой полную процедуру внесения изменений в Правила. Жители неоднократно задавали мне вопросы о том, зачем их собирают, за что идет голосование (по сути, выполнять или не выполнять закон), а также о том, что будет, если они проголосуют против изменений. Несмотря на все разъяснения, жители считают, что рассматриваемый документ не должен быть принят, если народ проголосовал против. Сейчас у нас лежит представление прокуратуры о необходимости немедленной корректуры ПЗЗ как раз в таком разрезе, причем и самой прокуратуре приходится объяснять, что внесение таких изменений – процедура длительная.

О градостроительныхрегламентах.

Градостроительные регламенты (далее — ГР) – это регламенты, которые прописаны в Правилах, возможности дальнейшего их уточнения в проекте планировки нет. Это большой пробел в законодательстве. ГПЗУ – главный документ для получения разрешения на строительство, который требует перечисления именно градостроительных регламентов. На уровне разработки ПЗЗ требуется максимальная детализация (вплоть до земельного участка). Возьмем, например, жилой микрорайон с девятиэтажной застройкой. Школа, детский сад, магазин и другие объекты соцкультбыта не могут быть девятиэтажными, хотя это всё разрешенные виды использования. Правообладатель ЗУ имеет право выбрать любой из видов разрешенного использования, например, вместо школы построить магазин и т.д. Я специально довожу ситуацию до абсурда. С точки зрения закона такое может произойти. Чтобы не детализировать ПЗЗ до уровня земельного участка, необходимо сделать продолжением ПЗЗ проекты планировки и проекты межевания (далее – ПП), прописав возможность уточнения ГР по отношению к конкретным земельным участкам. ПЗЗ и карта градостроительного зонирования должны разрабатываться не на всю территорию муниципалитета, а на ту его часть, в которой планируются какие-либо градо-строительные изменения, являясь при этом первым этапом разработки доку-ментации по планировке территории.

О карте градостроительного зонирования

Карта градостроительного зонирования должна разрабатываться исходя из ряда принципов:

1) Карта градостроительного зонирования должна уточнять и детализировать карту функционального зонирования Генерального плана;

2) Карта градостроительного зонирования должна уточняться (детализироваться) проектами планировки;

3) Границы территориальных зон должны совпадать с красными линиями микрорайонов и кварталов;

4) Градостроительный регламент для территориальной зоны должен уточняться ПП соответствующих территорий, входящих в состав рассматриваемой территориальной зоны;

5) Прямая зависимость границы территориальной зоны от границы земельного участка должна быть устранена. Земельный участок, де-факто выходящий на 20 см (толщину столба) за границу территориальной зоны, не должен требовать внесения изменений в ПЗЗ.


О взаимосвязи градостроительных решений и принципах установления границ территориальных зон в Томске
Коренев В.И., главный архитектор г. Томска, кандидат архитектуры, доцент ТГАСУ

Коренев В.И.

В 2007 году в Томске накопилось достаточно много нарушений в сфере предоставления земельных участков. Одно из них касалось несоблюдения правового статуса красных линий при выделении земельных участков для строительства. В результате был построен ряд объектов, в том числе многоквартирные дома, которые фактически разрушили возможность развития транспортной инфраструктуры города, по сути, закупорили транспортные коридоры, установленные действующим на тот момент генпланом.

Почему такое случилось?

Оказалось, что в сводном плане красных линий многие красные линии либо не имели утверждающих их документов, либо были нанесены неверно, либо вовсе отсутствовали, а порой просто игнорировались. К сожалению, имевшиеся на тот момент в департаменте ПДП и проекты планировки территории не могли кардинально помочь узакониванию красных линий. Причины разные. Например, имелись ПДП, которые были утверждены, но в своем составе не имели чертежей, устанавливающих красные линии, либо наоборот, чертеж был, но не было документов об утверждении этого проекта детальной планировки. В свою очередь проекты планировки, выполненные в соответствии с действующим Градостроительным кодексом, были единичными и, как правило, касались небольших территорий.

Требовалось немедленное вмешательство в этот процесс. Необходимо было найти механизм, с помощью которого можно защитить существующий и планируемый транспортный каркас города от нового строительства.

Важнейшим шагом в этом направлении было утверждение в конце 2007 года Генерального плана и ПЗЗ. Однако здесь важно отметить, что градостроительное зонирование, которое было выполнено вместе с Генеральным планом, только отчасти решало проблему защиты транспортного каркаса города. Дело в том, что границы территориальных зон хотя и соответствовали схеме развития транспортной инфраструктуры города, но при отсутствии данных о красных линиях и сведений о границах земельных участков были достаточно условными. Особенно неточным было градостроительное зонирование в местах, где Генпланом предусматривались трассировки новых магистральных улиц и транспортные развязки.

Чтобы разрешить сложные ситуации, мы решили максимально быстро зафиксировать и утвердить планируемые красные линии для улично-дорожной сети, что, на наш взгляд, является наиболее эффективным правовым решением, позволяющим наиболее точно установить границы транспортных коридоров.

Как известно, в соответствии с кодексом установить и утвердить красные линии можно только в составе проектов планировки территории. Покрыть единовременно город такими проектами было невозможно, именно поэтому нами была инициирована разработка проекта планировки на улично-дорожную сеть в целом.

Здесь важно отметить, что в момент подготовки проекта планировки в департаменте появилась геоинформационная система, позволяющая единовременно видеть и использовать данные всех вышеназванных материалов в виде наложенных друг на друга информационных слоев. Это стало очень важным условием для анализа существующей ситуации, для принятия проектных решений, а в последующем и для компьютерной графической обработки полученных данных.

Вместе с тем сопоставление транспортной схемы генерального плана с реальными условиями застройки города, его рельефом, земельными обременениями выявило ряд проблемных узлов, реализация которых даже на дальнюю перспективу была невозможна.

Поэтому уже на первоначальном этапе подготовки проекта планировки стало ясно, что необходимо найти приемлемые альтернативные решения с оптимизацией трассировки новых магистральных улиц, учитывающих рельеф местности и земельные обременения. Безусловно, при этом было важно, чтобы эти проектные решения не разрушили стратегическую структуру транспортного каркаса города, предложенного генпланом. В результате работы появились предложения по внесению изменений в Генеральный план.

Выполнив эту работу, мы столкнулись с другой проблемой. В соответствии с Градостроительным кодексом подготовка проекта планировки должна осуществляться на основании Генерального плана и не противоречить требованиям градостроительных регламентов, то есть ПЗЗ (ст. 45. п. 5, п. 10, п. 12.1.). Учитывая это требование кодекса, а в нашем случае проектом планировки предлагался, по сути, новый транспортный каркас, возникла необходимость выполнения новой работы, связанной с внесением изменений в Генплан и ПЗЗ. Одновременно с этим возник вопрос, по какому принципу вносить изменения в карту градостроительного зонирования ПЗЗ, устанавливающую новые границы территориальных зон в первую очередь там, где намечались новые трассировки улиц. Как известно, согласно ст. 34 п. 2. границы территориальных зон могут устанавливаться по разным границам.

При этом в соответствии со ст. 30 п. 4. границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне. Если на этапе принятия ПЗЗ это требование фактически было сделать невозможно, то сегодня, когда данные земельной кадастровой палаты стали публично доступными, игнорировать это требование неправильно и нецелесообразно.

В связи с этим мы выбрали следующий путь. Когда нет земельных обременений, граница зон устанавливается по красной линии. Там, где на пути оказывается земельный участок с правами, граница проводится с учетом координат этого участка.

Таким образом, с одной стороны, нам удалось достаточно широкомасштабно и точно подойти к процедуре кадастрирования территориальных зон. С другой стороны, из этих материалов выявляются земельные участки или их части, которые могут быть изъяты для муниципальных нужд при строительстве или реконструкции улиц в г. Томске.

Кроме этого, на земельные участки, которые попадают целиком вне границ территориальных зон, возникают соответствующие правовые ограничения, и они не могут быть использованы для строительства, так как на них действие регламентов не распространяется, на них нельзя выдать градостроительные планы, что дает возможность контролировать и пресекать строительство внутри транспортных коридоров не только красными линиями, но и градостроительным зонированием.

Есть еще один существенный результат этой работы. На застроенных территориях, где, например, сложилась жилая многоэтажная застройка, уже нет необходимости делать проекты планировки, можно сразу приступать к подготовке проектов межевания с определением границ земельных участков под многоквартирные жилые дома.

В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что такой проект стал возможен благодаря наличию важного инструмента – нашей инфраструктуры пространственных данных о городе.

Выводы по итогом дискуссии

Главный вывод – ни одного вопроса из области правового регулирования градостроительных или земельно-имущественных отношений нельзя решить локально. Это заведомо обречённое на провал занятие.

Мы обратились к экспертам с просьбой высказать мнение о принципах установления границ территориальных зон в рамках действующего законодательства и получили очень мало ответов на конкретные вопросы. Зато результаты превзошли ожидания в части количества и качества полезных мыслей, неиспользование которых при доработке законопроектов по реформированию градостроительного и земельного законодательства как минимум можно отнести к бесхозяйственному отношению к отечественному профессионализму и интеллекту.

Все эксперты выделили как главную проблему отсутствие определённости в соотношении норм территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования. Все эксперты единодушно подчеркнули необходимость преемственности градостроительных решений на уровне территориального планирования, планировки территорий и градостроительного зонирования. В отношении принципов и зависимостей существуют разногласия, но это ещё раз подчёркивает несовершенство действующего законодательства и объективную необходимость его реформирования.

Может быть, всё-таки нужен один обновлённый закон, определяющий место и назначение каждого документа в системе правового регулирования деятельности по управлению развитием территорий и недвижимости, по регулированию градостроительных и земельно-имущественных отношений?
Может быть, это возможно без революций, без передела собственности?
Может быть, мы способны вырастить своё национальное законодательство, как садовник выращивает дерево, как народы выращивают свою культуру?
Это – длинная цель, но устройство территории государства не может быть быстрым и требует, как говорят известные градостроители, длинной воли. Любое мирное изменение страны, преобразование среды – это долголетний и упорный труд.

Работа по названной теме продолжается, редакция журнала ждёт предложений по комплексному преобразованию законодательства в сферах регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений для учёта при подготовке изменений и дополнений в законопроекты Министерства регионального и экономического развития Российской Федерации от имени ГИС-Ассоциации и Национальной Гильдии Градостроителей.