В рамках программы 10-й Всероссийской конференции «Градостроительство и планирование территориального развития России» российская делегация посетила университет Алвара Аалто и Национальную земельную службу Финляндии.

Выступление Ю.Хийронена

С финской стороны в в обсуждении вопросов управления градостроительным развитием территории приняли участие:
Юхана Хийронена (Juhana Hiironen), главный специалист (по изъятию земельных участков, оценке земли) Национальной земельной службы Финляндии, генеральный секретарь/Член Правления Финской ассоциации оценщиков недвижимости;
Арво Витикайнена (Arvo Vitikainen), профессор по управлению земельными ресурсами факультета инженерии и архитектуры Университета Алваро Аалто;
Маркку Юхани Айраксинен (Markku Juhani Airaksinen), доктор технических наук;
Кирсикка Нюкканен (Kirsikka Niukkanen), аспирантка Университета Алваро Аалто.

Образование в Университете Алваро Аалто

К. Нюкканен рассказала о структуре и этапах развития университета Алваро Аалто с 1849 г. по наши дни, подробно остановилась на отделении Геодезии, планирования и геоинформатики. Отделение геодезии, планирования и геоинформатики имеет три специализации: недвижимость, геоматика и градостроительство (включая стратегическое городское планирование).

Обучение ведется на финском (бакалавриат) и английском (магистратура) языках. Для получения степени бакалавра студенты изучают дисциплины: операции с недвижимостью; управление земельными ресурсами и земельное право; геодезию и фотограмметрию; геоинформатику. Обучение продолжается в течение трех лет.

Будущие магистры в течение последующих двух лет осваивают дистанционное зондирование, инвестиции в недвижимость и финансы, устойчивое развитие недвижимости, управление пространственным развитием и экономику земельных ресурсов, геоинформационные технологии.

О стратегическом планировании в Финляндии рассказал Ю. Хийронена. Стратегическое городское планирование осуществляется на трех уровнях: государственном, региональном и местном. Главные цели определяются на государственном уровне, затем уточняются на региональном и впоследствии детализируются в мастер-плане, который разрабатывается на город или на его часть.

На уровне государства разрабатывается концепция, не имеющая какой-либо юридической силы. Концепция не содержит графических материалов, к её формированию не привлекается население. Срок, на который разрабатывается Концепция, не определен. В течение 5 лет в Концепцию могут вноситься изменения.

Выступление К.Нюкканен

Национальное руководство по использованию земель (далее - Руководство) – официальное название Концепции.

Руководство - это инструмент, который использует Правительство страны для управления политикой в области землепользования, которое имеет огромное значение для всей страны. Руководство затрагивает вопросы региональной и городской структур, качества среды жизнедеятельности, коммуникаций, энергоснабжения, сохранения объектов культурного наследия, природных памятников, а также использование природных ресурсов.

Руководство:
• является гарантией того, что вопросы национального значения будут приняты во внимание в процессе планирования регионального и муниципального развития, а также в деятельности органов государственной власти;
• содействует устойчивому экологическому, экономическому, социальному и культурному развитию страны и создает предпосылки для формирования благоприятной среды жизнедеятельности;
• выступает в качестве расширенного руководства планирования на местном уровне по вопросам государственного значения и способствует согласованности и единству осуществления такого руководства в Финляндии;
• содействует имплементации международных соглашений в финское законодательство;
• создает основу для реализации национальных проектов в области землепользования.
Руководство по землепользованию реализуется посредством региональных планов.

На региональном уровне уже появляются карты. Планирование осуществляется применительно к части Финляндии, включающей несколько муниципалитетов. Таким образом, региональный уровень охватывает город и прилегающие к нему территории.

За последние несколько лет система планирования землепользования в Финляндии подверглась реформированию.

Новая система предполагает иерархическую структуру, которая имеет три уровня планирования землепользования с четким разделением их содержания: региональный план землепользования, мастер-план и проект детальной планировки (на местном уровне). При этом более высокие по уровню планы определяют содержание более низких.

Обязанность по разработке мастер-плана лежит на муниципалитете, однако, существует возможность привлечения и частных средств, в зависимости от ситуации и содержания мастер-плана. Это возможно путем заключения контракта между частным землевладельцем и муниципалитетом на подготовку мастер-плана. Однако, в контракте содержатся положения, касающиеся только условий работ и стоимости, но не содержания мастер-плана.

Встреча с финскими коллегами: А.Витикайнен и М.Ю.Айраксинен

Разработка мастер-плана – процесс публичный. Проект обсуждается в течение двух месяцев. При этом свои предложения могут подавать не только собственники земельных участков, расположенных на территории, по отношению к которой разрабатывается документ, но и другие заинтересованные лица.
Выражение несогласия с решениями мастер-плана собственниками не является препятствием к его утверждению. Впоследствии собственник может защитить свои интересы в суде.

Матер-план может быть разработан силами муниципалитета, если у последнего имеются достаточные кадровые резервы и знания. В противном случае проводятся открытые торги на подготовку мастер-плана. Требования к разработчикам определяются в соответствии с Законом Финляндии о землепользовании и строительстве и Постановлением о землепользовании и строительстве. Среди требований к разработчику мастер-плана Ю. Хийронена назвал образование (степень магистра) и квалификацию (опыт). Контракт заключается на основании проведения открытых торгов, утверждается решением муниципалитета. Цели, установленные в контракте, определяются муниципалитетом.
На самом последнем этапе разрабатывается проект детальной планировки (далее – ПДП). Если муниципалитет разрабатывает ПДП самостоятельно, то в нем определяется: сколько квадратных метров может получить частное лицо; срок строительства; последствия, которые наступают при невыполнении обязательств по застройке и другие условия освоения территории.

ПДП контролирует процесс строительства.
Кроме того, он определяет характеристики окрестности, в том числе землепользование и все типы построек, детальное местоположение и размеры построек, улиц и парков.
ПДП может охватывать как весь район жилой застройки, так и отдельно взятую собственность.
Кроме того, отдельными детальными береговыми планами может регулироваться развитие территории вдоль береговой линии. Такие планы разрабатываются муниципалитетом или землевладельцем.

Рабочая встреча в бизнес-парке Фалькон

По общему правилу между частным лицом и муниципалитетом заключается контракт (соглашение), в котором помимо вида негативных последствий, которые могут наступить при неисполнении обязательств (финансовые санкции или иные), также определяется и порядок распределения дохода, получаемого частным лицом от развития территории, определённый процент поступает в муниципалитет.

Каких-либо императивных правил, определяющих существенные условия контракта, не существует. В самом общем виде отношения в этой сфере регулируются контрактным правом. Вопросу российских специалистов о том, какое место при контрактной системе занимает коррупция, Ю. Хийронена удивился и попытался объяснить, что такого понятия в Финляндии просто нет.

В Финляндии соблюдается принцип, гласящий: муниципалитет несет ответственность за развитие своей территории. Вместе с этой ответственностью у муниципалитета появляется право на получение выгоды от увеличения стоимости земли за счет ее развития. В некоторых случаях между муниципалитетом и частным собственником заключается контракт, включающий положения о распределении дохода для того, чтобы процесс (описанный в предыдущем ответе касательно мастер-плана) прошел гладко. Хотя муниципалитету необязательно заключать такой контракт, поскольку он может воспользоваться своим правом на изъятие земельного участка, если соответствующий контракт будет отсутствовать.

Правил землепользования и застройки в том виде, в котором они действуют в России, в Финляндии нет, при этом параметры застройки и её функциональное назначение устанавливаются в ПДП.

Участие общественности в процессах планирования.

Общественность участвует в процессах планирования посредством:

1) Обеспечение диалога между гражданами и органами власти;
2) Участие возможно для всех, чьи интересы затрагивает процесс планирования;
3) Межуровневое взаимодействие органов власти;
4) Возможность обжалования;
5) Слушания по планируемой выдаче разрешений на строительство.

Закон Финляндии о землепользовании и строительстве (Finland`s Land Use and Building Act) обеспечивает право граждан на участие в процедуре планирования землепользования и возможность влияния на принятие решений, касающихся застройки территории.

Отаниеми, Эспоо. Местонахождение БП Фалькон

1) Обеспечение диалога между гражданами и органами власти;
Процедуры планирования в Финляндии дают большие возможности для участия общественности, таким образом способствую диалогу между официальными должностными лицами и всеми, кого затрагивают планы.
Уведомление населения осуществляется заблаговременно перед началом подготовки нового плана, чтобы дать возможность заинтересованным лицам быть вовлеченными в дискуссии относительно целей и последствий, которые может вызвать реализация плана, а также возможных альтернатив.
Пределы и содержание участия общественности определяются в зависимости от содержания каждого определенного плана в специальном документе – плане участия и оценки, который публикуется, когда размещено объявление о начале нового процесса планирования. Такие планы участия также описывают, каким образом будут оцениваться последствия планов землепользования.
2) Участие возможно для всех, чьи интересы затрагивает планирование;
Участие в процедуре планирования открыто для всех сторон, заинтересованных в решениях плана, включая собственников, местных жителей, и других людей, средства к существованию которых либо другие интересы будут существенно затронуты. Это положение также включает в себя и участие других общественных организаций, предприятий и организаций, чья деятельность может быть затронута, даже если они находятся в других муниципалитетах.
3) Межуровневое взаимодействие органов власти;
Встречи между официальным местными или национальными органами власти проводятся регулярно для того, чтобы обсуждать вопросы, касающиеся планов регионального землепользования и других документов с широким вовлечением общественности. Цель таких встреч – внести ясность и гармонию в задачи землепользования на всех уровнях.
4) Возможность обжалования;
Документы планирования могут быть обжалованы. Возражения могут быть представлены местными жителями, организациями или органами власти. Жалобы, содержащие требования о внесении изменений в мастер-план или ПДП и утвержденные муниципальной властью, направляются в административные суды.
Возражения против регионального плана землепользования или совместно разработанного (более чем одним муниципалитетом) мастер-плана должны быть направлены в Министерство окружающей среды. В дальнейшем жалоба может быть подана в Верховный Административный суд.
5) Слушания по планируемой выдаче разрешений на строительство.

Планируемая выдача разрешения на строительство является предметом слушания с привлечением собственников и владельцем соседних объектов недвижимости. Соседи должны быть надлежащим образом уведомлены о поступивших заявках на выдачу разрешения на строительство, а также о времени официального обследования территория, которая планируется к развитию.

Изъятие земельных участков и другие вопросы планирования

Встреча с сотрудниками НЗС Финляндии

Следующий вопрос обсуждения касался процессов изъятия земельных участков. Для Финляндии изъятие является основным инструментом управления развитием территории, так как территория страны в настоящее время представляет собой совокупность земельных участков, сформированных, учтённых и принадлежащих кому-либо. А потому любое преобразование может быть реализовано только через процедуру изъятия. В Хельсинки ежегодно осуществляется примерно 2000 различных изъятий в целях перераспределения земель в соответствие с решениями мастер-планов.

Например, если муниципалитетом на территории существующей промышленной зоны запланирован парк, то у собственника земельного участка появляется 2 варианта действий:

1) Добровольная продажа принадлежащей недвижимости – в этом случае между собственником земельного участка и муниципалитетом заключается договор купли-продажи.
2) Изъятие, которое отличается от аналогичных процедур в других странах тем, что в Финляндии это не является судебной процедурой.
Изъятие проходит в два этапа. Сначала лицом (в широком смысле – т.е. им может быть и муниципалитет), заинтересованным в изъятии земельного участка, получается разрешение на изъятие в Государственном Совете. А затем происходит сама процедура изъятия, за которую ответственен Комитет по изъятию Национальной Земельной Службы (далее – НЗС), выступающий в качестве «суда первой инстанции».

Акт изъятия является базовым документом в процедуре изъятия и содержит информацию о разрешении, о процедуре изъятия и принципы компенсации. При этом исчерпывающего перечня оснований для изъятия в нем не содержится.

В соответствии с Конституцией Финляндии частная собственность находится под охраной государства и может быть отчуждена только при полной компенсации и только в публичных интересах. Специалисты НЗС оценивают имущество по рыночной стоимости.
Компенсация основывается на следующих принципах: экономическое положение собственника не должно стать ни лучше, ни хуже существовавшего до изъятия; при конфликте интересов лица, которое изымает собственность, и «отчуждателя», принимается решение в пользу «отчуждателя»; государственные служащие, занимающиеся процедурой изъятия, исследуют в полном объеме и всесторонне все предъявленные требования и на основании этого выносят решение.

Компенсация включает помимо стоимости изымаемого имущества, прямой ущерб и упущенную выгоду.

Публичный интерес – главное (но не единственное) условие возможности изъятия. Определение «публичного интереса» отсутствует в финском законодательстве, а потому такой интерес определяется индивидуально применительно к каждому случаю, исходя из правоприменительной практики и иных имеющих значение обстоятельств. Помимо установления публичного интереса, уполномоченный орган проверяет заявленные границы изъятия: поскольку закон запрещает изымать больше, чем того требуют публичные интересы.

В соответствии с Конституцией Финляндии изъятие возможно исключительно в публичных интересах и только при условии полной компенсации. Наиболее типичные случаи публичного интереса включают следующие:
• Развитие города
• Общественные дороги
• Высоковольтные ЛЭП
• Природоохранные территории
• И др.

Решение НЗС может быть обжаловано в суде. Следует отметить, что сделать это могут обе стороны: как собственник земельного участка, так и муниципалитет (при несогласии с высокой стоимостью оценки).
При высоком количестве процедур изъятия в Финляндии, количество обжалуемых в суде решений крайне незначительно.
Определенного срока, отводимого на процедуру принудительного изъятия, не установлено. В среднем, это может занять 1-2 года, при наличии судебного разбирательства.

Отаниеми, Эспоо. Местонахождение БП Фалькон

Ответ на вопрос о том, сколько времени может потребоваться НЗС для принятия решения об изъятии, был особенно интересен российской делегации. Ведь деньги, необходимые на выкуп земельного участка, нужно предусмотреть в бюджете соответствующего муниципального образования.

Главный специалист НЗС пояснил, что при изъятии земельных участков противоречий с бюджетным процессом не возникает, поскольку в подавляющем большинстве случаев все градостроительные решения предусмотрены в мастер-плане, при разработке которого рассчитывается, сколько денег понадобится на их реализацию и сколько необходимо закладывать в бюджет. Однако, точное количество денежных средств все равно установить невозможно, поскольку бюджет в данном случае – это всего лишь общая установка без детализации. В течение бюджетного года может быть выкуплено столько земельных участков, сколько позволяют бюджетные средства. В крайнем случае, муниципалитет может осуществить заем.

В Финляндии субъектами, в том числе инициаторами, процедуры изъятия могут быть как органы государственной власти и местного самоуправления, так и частные лица. Например, когда частное лицо осуществляет строительство дороги или, когда объект капитального строительства, принадлежащий частному лицу, располагается на берегу водного объекта и в результате естественных процессов (уменьшения водной поверхности) появляется свободная новая земля.

Изъятие необходимой части земельного участка (в соответствии с ПДП территорию можно застраивать земельный участок только при условии принадлежности земельного участка одному собственнику, таким образом возможно изъять только недостающую часть земельного участка, если отсутствует контракт между собственниками).
Изъятие в случае «отступления вод» (Территория отступления вод это земля, которая прежде находилась под одой, и сейчас располагается между границей воды и недвижимостью собственника).

Определенных оснований для изъятия законодательство Финляндии не предусматривает, нет даже примерного открытого перечня таких случаев. В каждом конкретном случае специалисты обращаются к Основному закону – Конституции – в соответствии с которым и определяют, можно ли данный интерес причислить к публичному, общественному. Процедура изъятия считается оконченной, когда решение об изъятии принято, компенсация выплачена в полном объеме и изъятие зарегистрировано в кадастре.

Экскурсия по БЦ Фалькон

Ю. Хийронена подчеркнул, что законы в Финляндии содержат самые основные, базовые принципы, правоприменительная практика имеет важнейшее значение, а потому при принятии решения необходимо интерпретировать нормы закона только опираясь на практический опыт.
Интересный ответ прозвучал на вопрос относительно приоритета разных форматов документации: электронного или бумажного. В Финляндии, как пояснили финские специалисты, юридически закреплённых приоритетов нет. Они полностью тождественны друг другу. Конечно, установлена обязательность бумажного формата, однако, если необходима копия, то ее можно снять как с электронной версии, так и с бумажной.

Ярко и эмоционально обсуждалась тема санитарно-защитных зон, поскольку в Финляндии данный институт не применяется. По словам Ю. Хийронена, опасность воздействия предприятия на окружающую среду проверяется на предпроектной стадии и при выявлении таковой, разрешение на строительство вредного или опасного объекта выдано быть не может.

Интересный ответ прозвучал на вопрос относительно приоритета разных форматов документации: электронного или бумажного. В Финляндии, как пояснили финские специалисты, юридически закреплённых приоритетов нет. Они полностью тождественны друг другу.
Конечно, установлена обязательность бумажного формата, однако, если необходима копия, то ее можно снять как с электронной версии, так и с бумажной.


Структура и направление деятельности НЗС

М.Ю. Айраксинен рассказал о структуре НЗС, об основных направлениях ее деятельности, о ежегодном росте доходов службы, а также о том, что одной из основных целей Службы является создание информационного пространства для инвесторов, о заинтересованности в удовлетворении их клиентов.

Российская делегация

Основные направления деятельности НЗС:
- осмотр и обследование местности,
- оценка (за исключением оценки в целях налогообложения),
- перераспределение земельных участков,
- регистрационные процедуры,
- ведение реестра,
- производство топографической информации,
- информационное обслуживание.

По словам М.Ю. Айраксинена, НЗС активно использует электронные сервисы, «чтобы стать ближе к потребителям услуг».
В Финляндии работает Земельная информационная система (Land Information System) – ЗИС, которая используется 80 муниципалитетами и НЗС. Посредством ЗИС можно получить информацию об отделах по недвижимому имуществу, о земельных участках, неразделяемых земельных участках, о единицах узуфрукта, сведения о регистрации в кадастре, кадастровую выписку, сведения об ипотеке, копию картографических материалов, содержащихся в базе, копии свидетельств о правах на недвижимость.

Карты Финляндии создаются на основе топографического банка данных (ТБД). ТБД используется НЗС и с ее помощью можно получать актуальную информацию о территории, в том числе о застройке территории. ТБД включает в себя информацию о линиях электропередачи, водных объектах, наименованиях и адресах объектов, информацию о транспортной инфраструктуре, об этажности и других характеристиках зданий.
Система наполнения базы данных такова: результаты исследований на местности с помощью компьютера заносятся в Централизованную базу данных, затем распределяются по муниципалитетам.

Если от потребителя поступает заявка на получение той или иной информации, то НЗС оценивает возможность самостоятельного удовлетворения заявки, если такой возможности нет – заявка передается на муниципальный уровень.

Все услуги, оказываемые НЗС, можно получить в электронном виде с использованием сети Интернет.

Конечно, в условиях ограниченного времени невозможно было задать все волнующие вопросы или изучить глубоко все процедуры, вызывающие интерес российской делегации. Общение с финскими специалистами позволило только оценить масштаб проводимых работ и познакомиться с регулированием отношений, связанных с управлением развитием территории. К удовлетворению россиян финские коллеги выразили желание сотрудничать в будущем, и мы надеемся, что на страницах нашего журнала читатели ещё встретят информацию о практике управления развитием финских территорий.

БЛИЦ-ОПРОС

1. В Финляндии функционирует и активно используется Национальный Геопортал. Кто может быть поставщиком данных для Геопортала?
Главное ответственное лицо – это НЗС.
Какие функции доступны пользователям Геопортала, за исключением функции просмотра?
Все исходные данные открыты для каждого и бесплатны.
На каких условиях разработчики мастер-плана могут использовать информацию с Геопортала?

Как я сказал, исходная информация бесплатна для всех, кто создает новые и улучшает существующие услуги для других сервисов инфраструктуры.

2. Может ли НЗС на основе геопортала создавать свои базы данных

Данные, собранные правительственными организациями свободны в использовании

3. Кто ответственен за ведение ТБД и ЗИС?

НЗС

4. Вносит ли НЗС данные в ЗИС или ТБД? Чем это регламентируется

Да. Общие принципы установлены в Положениях, но на практике НЗС регулирует само более детально способ достижения целей и нужд конечных пользователей.

5. На каких условиях предоставляется информация ЗИС и кто может быть пользователем этой системы?

Любой может использовать систему и различные виды программ пространственных данных, а также может скачать информацию и исходные данные из системы. Персональные данные, естественно, скрыты.

6. Как ЗИС, так и ТБД содержат различные виды информации. Каким образом распределена ответственность за формирование данных? Существует ли какой-то регламент сбора и обработки данных?

Различные организации несут различную ответственность за сбор данных. Они обеспечивают этой информацией другие организации, которые могут использовать эту информацию для собственных целей.

Публикация подготовлена Ю.С.Хорошун, Ю.Хийронен, К.Нюкканен