Участие населения в принятии градостроительных решений
Ю.С.Хорошун (ИТП "Град, Омск)
Правителя можно сравнить с лодкой, а народ –
с водой: вода может нести лодку, а может ее и опрокинуть.
Сюнь-цзы (ок. 250 г. до н.э.)
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ прямо или опосредованно участвует в принятии управленческих решений, в том числе градостроительных. Доминирующей формой участия населения в процессе принятия последних являются публичные слушания. Однако достаточно длительный период их применения не только не выработал общих правил их проведения, приводящих к положительному эффекту, но и выявил ряд проблем.
Некоторые исследователи негативно оценивают отсутствие принципа обязательности мнений, выявленных на публичных слушаниях. Однако при его введении и наличии большого количества полярных суждений различных социальных групп (родителей малолетних, пенсионеров, студентов и т.д.) ситуация рискует перерасти в охлократию.
Кроме того, публичные слушания в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее − ФЗ-131) проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, и мнения, высказанные на них, по своей природе не должны носить обязательный характер. Негативный момент заключается не в необязательности как таковой, а в том, что в силу различных причин она позволяет должностным лицам относиться к публичным слушаниям как к формальной процедуре. Такой ошибочной позиции, влекущей в т.ч. и необоснованные финансовые потери, способствует отсутствие закрепленной ответственности Заказчика и Исполнителя работ за принятые и предложенные градостроительные решения.
Анализируя судебную практику по вопросу обжалования градостроительной документации, можно установить, что обжаловать утверждающий ее нормативный правовой акт, можно только на основании процедурных нарушений, и то – носящих существенный характер (например, Решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.10.2009 по делу № А11-4013/2009, Решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.02.2011 по делу № А76-18960/2010). Такое понятие как некачественная градостроительная документация не встречается. Также достаточно сложно доказать нарушение прав и интересов гражданина принятым градостроительным решением.
Проблемы вызывают и пробелы в знаниях населения. Выступления участников публичных слушаний зачастую отличаются крайней эмоциональностью, неспособностью формулировать мысли объективно и адекватно оценивать ситуацию. Это происходит ввиду отсутствия профессионального понимания сути вопросов.
В настоящее время мы переживаем период становления чиновников с
активной градостроительной позицией. Усилиями организаций-разработчиков градостроительной документации, проводящих образовательные мероприятия для муниципальных и государственных служащих в сфере градостроительства, удалось сдвинуть с мертвой точки ситуацию: всё меньше становится в стране чиновников, желающих разработать генеральный план «для галочки», и всё больше тех, кто подходит к этому делу не формально и понимает, что качественная градостроительная документация является инструментом развития территории и залогом привлечения инвестиций. Аналогичных мероприятий для населения не проводится, уровень его «градостроительного сознания» остался прежним . А потому любая дискуссия порой заканчивается безапелляционным суждением: «Во всем виновата власть!».
Возникает парадоксальная ситуация: главные субъекты, ради и во благо которых трудятся планировщики, остаются «за бортом»: вне рамок обсуждения и принятия решений.
Нередко на публичные слушания выносится фактически готовый проект, изменить который достаточно сложно, в том числе по причине временных затрат. Проект уже прошёл согласование у Заказчика, проведена работа по сбору исходных данных, выявлены проблемы и потенциал территории, осуществлено вариантное проектирование по всем разделам. Такой проект может вызывать у граждан всевозможные эмоции: от удивления и волнения до раздражения и даже страха.
До сих пор речь шла только о гражданах. Почему? Потому что круг участников публичных слушаний в большинстве случаев ограничен жителями муниципального образования (за исключением публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории, в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории и в случае внесения изменений в генеральный план).
При этом правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, могут быть не только жители соответствующего МО – физические лица, но и правообладатели юридические лица, физические лица, не являющиеся жителями МО, а также потенциальные инвесторы.
Ограничение круга участников публичных слушаний можно смело причислить к административным барьерам, на снижение которых направлена современная государственная политика.
Вызывают вопросы и случаи проведения публичных слушаний. Согласно ГрК РФ в обязательном порядке они проводятся по проекту генерального плана, проектам планировки и проектам межевания, правилам землепользования и застройки. Относительно проекта схемы территориального планирования муниципального района такие требования отсутствуют, несмотря на то, что на территории муниципального района могут располагаться населенные пункты.
Крайне важны выводы судебной практики в этой области.
Коротко перечислю наиболее любопытные из них:
результат публичных слушаний – выявление нарушенных прав субъектов (Постановление ФАС ЗСО от 05.04.2012 по делу № А03-7700/2011);
принятие решения о предоставлении условно разрешенного вида использования ЗУ само по себе не нарушает прав граждан на условия благоприятного проживания (Определение Свердловского областного суда от 23.06.2011 по делу № 33-8808/2011);
сами по себе публичные слушания не могут нарушать чьих-либо прав (Определение Московского областного суда от 23.08.2011 по делу № 33-18939);
Венцом судебного правотворчества, несомненно, является Определение
Конституционного суда от 15.07.2010 № 931-О-О. Суд установил:
Цель публичных слушаний – выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер.
Публичные слушания направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения.
Общественно значимые проблемы (вопросы), обсуждаемые на публичных слушаниях, имеют существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования.
Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, это лишь способ информирования населения о готовящемся градостроительном решении.
Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.
Хотелось бы подчеркнуть, что публичные слушания – это всего лишь одна из процедур (способов) публичного обсуждения определенного перечня вопросов:
а) существуют и другие процедуры;
б) публичные слушания выполняют и иные функции (например, проверка соблюдения и недопущение нарушений прав и законных интересов правообладателей решениями, принимаемыми должностными лицами).
Возможность вовлечения заинтересованных лиц в процесс принятия градостроительных решений с момента опубликования решения о подготовке всех видов градостроительной документации предусмотрена ч. 5 ст. 20, ч. 10 ст. 24, ч. 8 ст. 31 и ч. 3 ст. 46 ГрК РФ.
К иным процедурам вовлечения и привлечения общественности к управлению территорией относятся:
− применение информационных технологий (создание интерактивных порталов, форумов в сети интернет – площадок для обсуждения и т.д.);
− наблюдение, опросы (метод Я. Гейла);
− краудсорсинг;
− разъяснительная работа на предпроектной стадии;
− процедуры, предусмотренные ФЗ-131 (опрос, собрание, конференция граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д.);
− создание общественных приемных;
− форсайт-проекты и т.д.
Таким образом, публичные слушания являются лишь одной из форм участия заинтересованных лиц в процессе принятия градостроительных решений. Учитывая сложившуюся судебную практику, а также мнение Конституционного суда РФ, целесообразно не пытаться идти против «природы» публичных слушаний, желая придать им характер обязательности, возложить на них несвойственные им функции, видя в них единственный способ взаимодействия с заинтересованными лицами, а активно использовать и внедрять иные формы участия общественности и бизнеса в процессе принятия градостроительных решений.
RSS
Реклама
