На сайте "Лесной форум Гринпис России" размещен пост Алексея Ярошенко, руководителя лесного отдела Гринпис России "Некоторые проблемы развития государственной инвентаризации лесов в России". Публикуем материал полностью.

Государственная инвентаризация лесов в той или иной форме существует в большинстве стран мира с развитым лесным хозяйством. В "классическом" варианте (в тех странах, где она наиболее развита - например, в Финляндии, Швеции и т.д.) ГИЛ представляет собой систему сбора наземных данных о лесах с помощью репрезентативной сети временных или постоянных пробных площадей, охватывающей всю страну, и не имеет отношения к лесоустройству (сплошной таксации насаждений и детальному планированию хозяйственной деятельности на уровне насаждений - выделов). Отделение ГИЛ от лесоустройства произошло даже на исторической родине последнего - в Германии.

В наиболее распространенном в мире варианте ГИЛ позволяет получать регулярно обновляемую статистически достоверную информацию о лесах инструментальной точности, пригодную для мониторинга ситуации и стратегического лесного планирования в масштабах стран или крупных регионов, но не пригодную для повыдельного планирования хозяйственной деятельности. Лесоустройство, наоборот, позволяет получать детальную информацию о лесах на повыдельном уровне, пригодную для назначения и оценки конкретных хозяйственных мероприятий - но эта информация, как правило, имеет глазомерную точность и далеко не везде регулярно и своевременно обновляется.

В нашей стране создание ГИЛ предусматривается статьей 90 Лесного кодекса Российской Федерации (принятого в 2006 году), хотя первые работы по учету лесов статистическими методами проводились еще в 30-х годах прошлого столетия. Вот что говорит эта статья Лесного кодекса:

"Статья 90. Государственная инвентаризация лесов

1. Государственная инвентаризация лесов представляет собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик.

2. Государственная инвентаризация лесов проводится в целях:

1) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;

2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов;

3) информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).

3. Государственная инвентаризация лесов проводится в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, наземными и аэрокосмическими способами.

4. Государственная инвентаризация лесов проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

5. Порядок проведения государственной инвентаризации лесов устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти."

На практике государственная инвентаризация лесов в России в настоящее время проводится в соответствии с "Методическими рекомендациями по проведению государственной инвентаризации лесов", утвержденными приказом Рослесхоза от 10 ноября 2011 г. № 472. Эти "Методические рекомендации ..." в значительной степени противоречат требованиям статьи 90 Лесного кодекса РФ, или создают предпосылки к невыполнению этих требований.

Основные несоответствия между Лесным кодексом РФ и Методическими рекомендациями по проведению ГИЛ

Согласно части 3 сатьи 90 Лесного кодекса, "государственная инвентаризация лесов проводится в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, наземными и аэрокосмическими способами".

Согласно главе II Методических рекомендаций, "при определении количественных и качественных характеристик лесов применяется Единая схема стратификации лесов Российской Федерации. При этом стратификация проводится на основе использования актуализированных повыдельных баз данных последнего лесоустройства путем группирования лесных насаждений (лесотаксационных выделов) в относительно однородные группы (лесные страты)".

Таким образом, Лесной кодекс РФ предусматривает проведение государственной инвентаризации лесов на землях всех категорий, а Методические рекомендации выполнимы только в тех лесах, по которым имеются актуализированные данные лесоустройства. По значительной части лесов Российской Федерации данных лесоустройства нет или они утрачены (в частности, по лесам на землях обороны и безопасности, бывшим сельским лесам, городским лесам, залесенным землям сельхозназначения и др.); по большей части территории Российской Федерации материалы лесоустройства не актуализированы.

* * *

Согласно части 2 статьи 90 Лесного кодекса, "Государственная инвентаризация лесов проводится в целях:
1) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса;
2) оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов".

Согласно пункту 2.6 Методических рекомендаций, "если доступная для наземных работ территория характеризует все лесные страты, включая страты, расположенные на труднодоступной территории, то пробные площади закладываются в доступной части лесничества с последующим распространением результатов обработки данных пробных площадей на труднодоступную территорию".

Приложение 5 к Методическим рекомендациям определяет "критерии труднодоступных лесных участков при определении количественных и качественных характеристик лесов в рамках государственной инвентаризации лесов: ... участки леса, поврежденные стихийными факторами, на большой площади (более 500 га) - крупные горельники, ветровальники и т.п".

Таким образом, Лесной кодекс РФ относит к целям ГИЛ выявление процессов, оказывающих негативное воздействие на леса (в т.ч., очевидно, повреждение лесов пожарами и ураганами), а также оценку эффективности воспроизводства поврежденных лесов. При этом Методические рекомендации позволяют исключать из работ по ГИЛ крупные территории, в наибольшей степени поврежденные пожарами и ветровалами.

* * *

Согласно части 2 статьи 90 Лесного кодекса, "государственная инвентаризация лесов проводится в целях: ... информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также в области федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)".

Согласно части 1 статьи 83 Лесного кодекса, "Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:
4) организация использования лесов, их охраны ..., защиты ..., воспроизводства ...;
6) осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)".

Согласно пункту 1.2.7 Методических рекомендаций, "по итогам работы за год составляется отчет об обобщенных результатах формирования федеральных информационных ресурсов в 1 экземпляре на бумажном носителе и в электронном виде, представляемый в Рослесхоз".

Таким образом, согласно Лесному кодексу РФ, ГИЛ должна обеспечивать информацией органы государственной власти субъектов РФ, которым переданы полномочия по организации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и по осуществлению федерального государственного лесного надзора. А Методические рекомендации предусматривают передачу результатов ГИЛ только в Рослесхоз.

* * *

Согласно части 2 статьи 90 Лесного кодекса, "Государственная инвентаризация лесов проводится в целях: ... оценки эффективности мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов".

Согласно главе III Методических рекомендаций, в рамках ГИЛ проводится "оценка мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов" (слово "эффективность" отсутствует).

Эффективность подавляющего большинства лесохозяйственных мероприятий можно оценить лишь по истечении достаточно длительного срока - по меньшей мере нескольких лет. При этом пункт 2.1 Методических рекомендаций говорит о том, что информация о проведенных мероприятиях для последующей проверки запрашиваться лишь за "отчетный год".

Таким образом, согласно Лесному кодексу РФ, ГИЛ должна обеспечивать оценку эффективности мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов (то есть учитывать результат мероприятий, обычно видимый лишь через несколько лет). А Методические рекомендации предусматривают оценку мероприятий, проведенных за отчетный год непосредственно перед проведением ГИЛ. Отсутствие учета долгосрочных последствий лесохозяйственных мероприятий в подавляющем большинстве случаев не позволяет оценить их эффективность.


Основной источник ошибок существующей ГИЛ

В соответствии с главой II Методических рекомендаций, "при определении количественных и качественных характеристик лесов применяется Единая схема стратификации лесов Российской Федерации (приложение 1 к Методическим рекомендациям). При этом стратификация проводится на основе использования актуализированных повыдельных баз данных последнего лесоустройства путем группирования лесных насаждений (лесотаксационных выделов) в относительно однородные группы (лесные страты), в пределах которых дисперсия запасов древесины меньше, чем между стратами генеральной совокупности".

При этом в большинстве регионов России материалы лесоустройства сильно устарели, и простой актуализацией эту проблему решить уже невозможно. Вот что, в частности, говорится в решении Всероссийского лесоустроительного совещания, состоявшегося 19 января 2012 года в Казани: "Средняя по России давность лесоустройства подходит к 20 годам, материалы таксации серьезно устарели, что негативно сказывается на данных государственного лесного реестра и документах лесного планирования и проектирования".

Таким образом, первый же шаг в проведении ГИЛ (в части определения количественных и качественных характеристик лесов) основывается на данных, устаревших примерно на два десятилетия и часто изначально неточных, что фактически ведет к некорректности и нерепрезентативности всех последующих процедур и данных.

Фактический состав ГИЛ в Российской Федерации, соответствие ГИЛ полномочиям Рослесхоза

Фактически работы по государственной инвентаризации лесов состоят из трех основных частей (согласно аукционной документации на проведение этих работ в 2012 году):

— определение количественных и качественных характеристик лесов;
— оценка мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, использования лесов наземными способами;
— дистанционный мониторинг использования лесов.

Первая часть вполне соответствует представлениям о ГИЛ, в том числе сформулированным в статье 90 Лесного кодекса РФ (за исключением вышеупомянутых противоречий между ЛК РФ и Методическими рекомендациями по проведению государственной инвентаризации лесов).

Вторая и третья части части ГИЛ фактически представляют собой дистанционный и наземный контроль за соблюдением требований действующего законодательства при проведении мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Согласно ст. 96 ЛК РФ, деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, представляет собой федеральный государственный лесной надзор. Работы, входящие во вторую и третью части ГИЛ, не полностью, но в очень большой степени представляют собой то, что Лесной кодекс РФ рассматривает как федеральный государственный лесной надзор.

Согласно ст. 83 ЛК РФ, осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора передано субъектам РФ, то есть не входит в полномочия Рослесхоза.

Таким образом, из трех составных частей ГИЛ только одна в полной мере соответствует требованиям Лесного кодекса РФ в части полномочий Рослесхоза.

Что дает сейчас ГИЛ обществу и органам управления лесами

Оценка мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, использования лесов и дистанционный мониторинг использования лесов в какой-то степени помогают органам управления лесами субъектов Российской Федерации осуществлять переданный им федеральный государственный лесной надзор, а Рослесхозу - осуществлять надзор за исполнением переданных лесных полномочий.

Однако, в существующем виде ГИЛ не дает ничего для своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, оказывающих негативное воздействие на леса, а также для информационного обеспечения управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. За шесть лет действия Лесного кодекса РФ 2006 года в рамках ГИЛ не было произведено ни одного законченного открытого информационного продукта, доступного всем заинтересованным руководителям и специалистам лесного хозяйства, отражающего состояние лесов и прогнозы их развития.

Кроме того, ГИЛ в существующем виде не позволяет оценивать эффективность мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, поскольку Методическими рекомендациями не предусматривается учет сколько-нибудь отдаленных последствий этих мероприятий (а только непосредственных результатов их проведения по итогам отчетного года).

Таким образом, из трех целей государственной инвентаризации лесов, установленных статьей 90 Лесного кодекса РФ, в настоящее время достижение первых двух не обеспечивается вовсе, достижение третьей обеспечивается частично.

Что нужно сделать для исправления ситуации с ГИЛ в Российской Федерации

В первом приближении работу по созданию системы государственной инвентаризации лесов в Российской Федерации можно считать в основном проваленной. При сохранении существующего подхода и тенденций развития ГИЛ появление в обозримом будущем (в ближайшие несколько лет) полезных для развития лесного хозяйства результатов ГИЛ, в особенности в части определения количественных и качественных характеристик лесов, представляется маловероятным.

Для исправления ситуации можно рекомендовать несколько первоочередных действий, которые, скорее всего, можно будет предпринять лишь в 2014 году:

— сосредоточить основные усилия на работах по определению количественных и качественных характеристик лесов, в том числе на результатах ранее проведенных в них хозяйственных мероприятий, для получения объективной картины состояния лесов страны;
— отказаться от предварительной стратификации лесов для целей размещения пробных площадей, и от исключения из работ крупных горельников и ветровальников;
— сделать обязательным оперативное предоставление всех результатов государственной инвентаризации лесов органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и оперативное опубликование обзорных результатов ГИЛ в открытых источниках;
— расширить использование дистанционных методов для составления обзорных продуктов, характеризующих леса, в частности - подготовить на основе дистанционных методов обзорную карту лесов Российской Федерации, карту повреждения лесов пожарами, ураганами и другими крупномасштабными бедствиями за последние годы (десятилетие);
— создать рабочую группу из ведущих отраслевых специалистов, в том числе представителей общественных и научных организаций, для постоянного общественного контроля за развитием ГИЛ.