А.В. Потапенко

А.В. Потапенко ( «АПУ Московской области», Москва)

Подготовка документов территориального планирования (далее – ТП) муниципальных образований осуществляется на основании планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований с учетом программ, реализуемых за счет местных бюджетов, а также инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса (статья 9 ГрК РФ).

Как правило, местные программы рассчитаны на 3-5 лет, притом что документы ТП – не менее чем на 20 лет. Субъекты естественных монополий и предприятия коммунального комплекса свои планы, как правило, не раскрывают, ссылаясь на коммерческую тайну, или выдают неполную информацию. Как следствие, разработчикам не на что опереться при планировании развития местной инженерно-коммунальной инфраструктуры.
По идеологии, заложенной в Градостроительном кодексе РФ, объекты федерального и регионального уровня должны быть отражены в соответствующих схемах территориального планирования (СТП) и учтены при подготовке ТП муниципальных образований. Но эта идеология реализуется при двух условиях: 1) вертикальная последовательность планирования (сверху вниз); 2) своевременность подготовки и обновления документов ТП. Второе условие крайне важно соблюдать на территориях с высокой градостроительной активностью. К примеру, действующая «Схема территориального планирования Московской области – основные положения градостроительного развития» была утверждена в 2007 году. За последующие пять лет было запроектировано и даже построено множество объектов федерального и регионального уровня, не предусмотренных данным документом. Своевременные обновления Схемы в установленном законодательством порядке произведены не были.

При подготовке генерального плана поселения (городского округа) возникает следующая проблема, касающаяся исходной информации. В материалах по обоснованию генплана должны отображаться существующие границы населенных пунктов, зоны с особыми условиями использования территорий, особо охраняемые природные территории (ООПТ), территории объектов культурного наследия (п.8 ст.23 ГрК РФ). Казалось бы, государством установлен достоверный источник данных сведений: согласно п. 5 ст. 9 и п. 2 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» описание местоположения границ населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий входит в состав сведений государственного кадастра недвижимости (ГКН). В действительности эти сведения с большой долей вероятности в ГКН отсутствуют по одной из двух причин: либо границы (населенных пунктов, зон, территорий) не установлены, либо их описание не соответствует требованиям, установленным для ведения ГКН.

Подчеркнем важный момент: вышеназванные территории и зоны в материалах по обоснованию документов ТП не устанавливаются, а отображаются (устанавливаются они другими документами в соответствии с законодательством). Так, например, в соответствии с Законом Московской области «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ООПТ) Правительство Московской области обеспечивает разработку Схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области. В Схему включаются существующие и планируемые к организации ООПТ федерального и областного значения, их охранные зоны.
Законом Московской области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области» установлено требование включать в проект генерального плана исторического поселения историко-культурный опорный план и предложения по установлению границ зон охраны объектов культурного наследия и оформлять их специальным разделом проекта. Однако перечень исторических поселений Московской области не утвержден, а под определение исторического поселения Московской области, данное в п.1 ст.14 вышеназванного закона, можно подвести почти любое поселение. На федеральном уровне в перечень исторических поселений включены только два города Московской области: Зарайск и Коломна.

Ухудшению качества проектов способствует и несовершенство законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ и Правилами оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 722) в качестве основного приоритета при выборе исполнителя установлена цена контракта. А поскольку ее можно снизить за счет уменьшения количества и квалификации привлеченных к работе специалистов, то результат очевиден. По мнению автора, подготовку документов ТП необходимо приравнять к научно-исследовательским и другим работам, значимость критериев качества и квалификации для которых ограничены не 20, а 45 процентами.
Еще одна возможность повышения качества проектов – учет предложений заинтересованных лиц при подготовке документов (п.6 ст.9 ГрК РФ). Активное вовлечение инвесторов, застройщиков, органов местного самоуправления, общественных организаций в процесс подготовки проектных решений делает их более обоснованными, продуманными. Такое взаимодействие способствует выработке общественного консенсуса, обеспечивающего сбалансированный учет экономических, экологических, социальных и иных факторов, т.е. того, что определяет устойчивое развитие территории.

Технологический аспект подготовки документов ТП рассмотрим на примере генерального плана поселения. Прежде всего, необходима картографическая подоснова. Функциональное зонирование территории можно, конечно, сделать исключительно на материале топосъемки: ГрК РФ не устанавливает требования к функциональным зонам и их границам. Но вот границы населенных пунктов, если они не имеют координатного описания, невозможно правильно отобразить без кадастровой подосновы (в Московской области большинство населенных пунктов не имеет координатного описания их границ). Проблема здесь заключается в том, что кадастровые карты в векторном формате для разработчиков генерального плана недоступны: публичные карты на сайте Росреестра можно лишь смотреть.

Если границы функциональных зон в генплане не привязаны к кадастровой карте, то сложности возникают в дальнейшем, при подготовке правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ). К границам территориальных зон (в отличие от функциональных) формальные требования ГрК РФ установлены. Различие границ территориальных и функциональных зон делает перенос требований генерального плана на ПЗЗ весьма трудоемким и неоднозначным.

На сегодняшний день отсутствуют стандарты, устанавливающие характеристики документов ТП (форма представления материалов, используемые цифровые форматы, шаблоны и т.д.). Утвержденный документ не означает завершения всего процесса планирования. Последуют другие стадии работ, будут вноситься изменения в действующий документ. В целях защиты конкуренции при размещении государственного или муниципального заказа на подготовку градостроительной документации участникам необходима равная доступность имеющихся материалов, в том числе в электронном виде и в векторном формате. Для этого должны быть установлены стандарты документов ТП. По мнению автора, в федеральную геоинформационную систему территориального планирования (ФГИС ТП) должны вноситься документы ТП, отвечающие установленным требованиям стандартизации. Это не только устранит монополию разработчика, единолично владеющего цифровыми информационными ресурсами, но и облегчит задачу органам государственной власти, осуществляющим согласование проектов: для профильной проверки достаточно открыть необходимые слои цифровой карты.

Выводы

Представленная в статье проблематика не отражает весь спектр вопросов, связанных с подготовкой документов территориального планирования. Тем не менее, некоторые выводы, касающиеся совершенствования данного вида градостроительной деятельности, из представленных примеров можно сделать.

1. Исполнительным органам государственной власти следует ускорить подготовку и утверждение документов, входящих в состав обосновывающих материалов документов территориального планирования (территории и зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством).
   
2. Субъектам естественных монополий и предприятиям коммунального комплекса не следует скрывать свои планы от разработчиков проектов, а, наоборот, активно взаимодействовать с ними по вопросам планируемого размещения отраслевых объектов.
   
3. Необходимо обеспечить разработку стандартов документов ТП (в том числе для внесения картографических материалов в ФГИС ТП в унифицированном цифровом формате), а также классификаторов, методов оценки документов и иных документов стандартизации в области территориального планирования.
   
4. ФГИС ТП следует развивать в направлении использования ее информационных ресурсов разработчиками градостроительных проектов, встраивания их в технологический процесс разработки проектов.