Кичигин Н.В. (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Москва)
Гудзь Т.В. («Полис консалтинг», Пермь)

Проблема актуализации градостроительных планов земельных участков проявилась в ходе реализации положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, и ее нельзя полностью устранить только на муниципальном уровне без внесения изменений в федеральное законодательство. На основе проведенного исследования можно сформулировать ряд предложений по преодолению выявленных правовых коллизий и пробелов.
На основе анализа принципов градостроительной деятельности, установленных в ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что правовой режим конкретного земельного участка определяется на основании требований градостроительного и земельного законодательства, а также градостроительной и иной документации (лесоустроительной, землеустроительной) и не может устанавливаться только на основании градостроительного плана земельного участка. Правовой режим и содержание градостроительных планов земельных участков установлены в ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
Практика подготовки и выдачи градостроительных планов земельных участков ставит перед уполномоченными органами ряд практических вопросов.

Является ли градостроительный план земельного участка документом бессрочного действия?

Анализ градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о том, что формально действующим законодательством не установлено, является ли градостроительный план земельного участка (далее – ГПЗУ) бессрочным документом или имеет срочный характер действия. Вопрос о срочности действия или применения ГПЗУ в принципе не решен в Градостроительном кодексе РФ.
Поэтому на данный вопрос можно ответить только следующим образом: срок действия или применения ГПЗУ не определен в действующем градостроительном законодательстве. ГПЗУ разрабатывается, утверждается и выдается органом местного самоуправления по обращению заявителя в отношении конкретного земельного участка.
Анализ содержания ГПЗУ позволяет сделать вывод о том, что содержание ГПЗУ составляет информация о правовом режиме земельного участка и объекта капитального строительства на момент выдачи градостроительного плана земельного участка. Следовательно, ГПЗУ не является нормативным правовым актом, как правила землепользования и застройки, или документом градостроительного регулирования, как генеральный план, проект планировки, проект межевания территории.
Вся информация, которая указывается в ГПЗУ, заимствуется из ранее утвержденных или подготовленных документов (генеральный план муниципального образования, градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки муниципального образования, проект планировки и проект межевания, документы государственного кадастрового учета или технического учета и т.д.), поэтому ключевым содержанием ГПЗУ является именно информация о правовом режиме земельного участка и предельных параметрах объекта капитального строительства.
В статье 44 ГрК РФ не определено, утверждается ГПЗУ или нет. Однако согласно ч. 17 ст. 46 ГрК РФ орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления обращения от физического или юридического лица о выдаче ГПЗУ осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Вместе с тем «утверждение» не подразумевает, что данным документом устанавливается разрешенное использование земельного участка и проектируемого объекта недвижимости (во всяком случае на земельные участки, на которые распространяется действие градостроительного регламента). Утверждение органом местного самоуправления ГПЗУ означает, что орган местного самоуправления фиксирует правовой режим земельного участка и предельные параметры объекта капитального строительства на определенную дату, указанную в ГПЗУ.
Градостроительный кодекс РФ предусматривает два правовых основания для подготовки ГПЗУ:
1. Решение органа местного самоуправления о подготовке проекта планировки.
2. Заявление физических или юридических лиц о подготовке и выдаче ГПЗУ в порядке ч. 17 ст. 46 ГрК РФ.
В первом случае ГПЗУ утверждается в составе документации по планировке территории (проект планировки + проект межевания + ГПЗУ или проект межевания + ГПЗУ). Во втором случае ГПЗУ утверждается в виде отдельного документа.

Может ли считаться градостроительный план земельного участка действующим и (или) применимым в случае последующего внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения градостроительного регламента?

Правовой акт считается действующим и применяется до тех пор, пока он не утратил юридическую силу, то есть не отменен в установленном порядке утвердившим его органом или в судебном порядке. Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает процедуры по пересмотру (актуализации) ГПЗУ. Действующее законодательство не содержит такие формулировки, как «действующий ГПЗУ» или «недействующий ГПЗУ».
На основании анализа градостроительного законодательства проблематично однозначно утверждать, что ГПЗУ «действует». По смыслу Градостроительного кодекса РФ ГПЗУ является «слепком» градостроительной ситуации и отражает положения Генерального плана, Правил землепользования и застройки, проекта планировки территорий, иных документов, определяющих правовой режим конкретного земельного участка и предельные параметры объекта капитального строительства на момент выдачи ГПЗУ.
ГПЗУ не влечет за собой правовых последствий, за исключением того, что его получение необходимо для последующего получения разрешения на строительство. ГПЗУ не определяет правовой режим земельного участка подобно градостроительному регламенту в составе правил землепользования и застройки. Он только фиксирует границы земельного участка и различного рода ограничения его хозяйственного использования, а также предельные параметры объекта капитального строительства. Поэтому возложение на ГПЗУ функций документа градостроительного регулирования, подобного, к примеру, проекту планировки территории, является ошибочным. ГПЗУ при наличии соответствующих параметров в Правилах землепользования и застройки фиксирует конкретные предельные параметры объектов капитального строительства (коэффициент застройки, этажность, отступы от красных линий и т.д.).
Если сравнить Генеральный план муниципального образования, Правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) с ГПЗУ, то различия между указанными документами являются принципиальными. Прежде всего, проекты генерального плана и ПЗЗ проходят процедуру согласований, публичных слушаний, утверждаются представительным органом местного самоуправления, являются нормативными правовыми актами, распространяются на всю территорию муниципального образования. ГПЗУ не является нормативным правовым актом, не определяет правовой режим земельного участка и объекта капитального строительства, не проходит процедуру публичных слушаний.
В случае противоречия нормативного правового акта и правового акта должен применяться нормативный правовой акт как документ, обладающий большей юридической силой.
С другой стороны, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 51 ГрК РФ были внесены значительные изменения в части регламентации процедуры выдачи разрешений на строительство, в том числе была включена новая часть 21.7.
Согласно ч. 21.7 ст. 51 ГрК РФ в случае образования земельных участков путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, в отношении которых в соответствии с Кодексом выдано разрешение на строительство, физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на образованные земельные участки, вправе осуществлять строительство на таких земельных участках на условиях, содержащихся в указанном разрешении на строительство, с соблюдением требований к размещению объектов капитального строительства, установленных в соответствии с Кодексом и земельным законодательством.
В этом случае требуется получение градостроительного плана образованного земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства. Ранее выданный градостроительный план земельного участка, из которого образованы земельные участки путем раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, утрачивает силу со дня выдачи градостроительного плана на один из образованных земельных участков.
То есть в градостроительном законодательстве появились нормы, уточняющие правовой режим ГПЗУ. Из анализа ч. 21.7 ст. 51 ГрК РФ можно сделать два вывода: во-первых, ГПЗУ обладает юридической силой; во-вторых, со дня выдачи нового ГПЗУ ранее выданный ГПЗУ утрачивает силу.
При ответе на вопрос, может ли считаться градостроительный план земельного участка действующим и (или) применимым в случае последующего внесения изменений в ПЗЗ в части изменения градостроительного регламента, следует отметить, что Градостроительный кодекс РФ содержит внутреннее противоречие в части соотношения между ГПЗУ и ПЗЗ, которое возникает при наличии двух условий:
1. После утверждения ГПЗУ изменяется градостроительный регламент (далее – ГР).
2. После внесения изменений в градостроительный регламент между ГПЗУ и ГР возникают несогласованность и противоречие.
Принципиально важно указать, что противоречие между ГПЗУ и ГР возникает не в каждом случае внесения изменений в ГПЗУ. В определенных случаях между ГПЗУ и ГР может существовать несогласованность, но при этом отсутствовать противоречие. Например, согласно ГПЗУ разрешенная этажность объекта капитального строительства зафиксирована на уровне пяти этажей. После внесения изменений в градостроительный регламент предельная этажность увеличивается до семи этажей. В таком случае между ГПЗУ и ГР возникает несогласованность, но при этом отсутствует противоречие. Однако если бы предельная этажность была не увеличена, а уменьшена до трех этажей, то в таком случае возникла бы не только несогласованность, но и противоречие между ГПЗУ и ГР, которое подлежит устранению.
Указанное противоречие может быть преодолено в рамках анализа гипотез о взаимодействии ГПЗУ и ГР в условиях несогласованности между ними. Данные гипотезы хотя во многом взаимно исключают друг друга, но вытекают из анализа ГрК РФ. Одна гипотеза исходит из преимущества ГР перед ГПЗУ, другая гипотеза предполагает преимущество ГР перед ПЗЗ.

Гипотеза № 1. Преимущество ГР перед ГПЗУ

Первая гипотеза основывается на системном толковании положений ГрК РФ. Согласно ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
В части 4 и 6 ст. 36 ГрК РФ определены земельные участки и категории земель, на которые действие градостроительного регламента соответственно не распространяется и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
Утверждение ГПЗУ не названо в числе оснований для неприменения градостроительного регламента к конкретному земельному участку, в отношении которого ранее был утвержден такой ГПЗУ. Следовательно, если для земельного участка утвержден ГПЗУ, то на данный земельный участок, исходя из системного анализа ГрК РФ, продолжает распространяться действие градостроительного регламента.
Поэтому ГПЗУ независимо от даты выдачи и последующего изменения градостроительного регламента должен соответствовать ПЗЗ и ГР в его составе. Однако у данной гипотезы есть существенный недостаток: если градостроительный регламент будет изменен после выдачи разрешения на строительство, то в таком случае ГПЗУ будет проблематично привести в соответствие с градостроительным регламентом, так как возможно потребуется внесение изменений в проектную документацию, что приведет к неоправданным издержкам застройщика.
Гипотеза о преимуществе ГР над ГПЗУ подтверждается также анализом земельного и лесного законодательства, поскольку, помимо градостроительной документации, при подготовке ГПЗУ используется и иная документация: правоустанавливающие документы на земельный участок, а также землеустроительная и лесоустроительная документация. Если в землеустроительную или лесоустроительную документацию будут внесены изменения, например, в части границ земельного или лесного участка, то соответствующие изменения должны быть внесены и в правоустанавливающие документы на земельный или лесной участок.
Согласно ч. 9 ст. 51 ГрК РФ в состав документов, представляемых для получения разрешения на строительство, включаются и правоустанавливающие документы на земельный участок. Если границы земельного участка, определенные в правоустанавливающих документах на земельный участок, не совпадают с границами земельного участка, отраженными в ГПЗУ, исходя из гипотезы о преимуществе ГПЗУ над ГР, также над иной документацией или документами, уполномоченный орган должен выдать разрешение на строительство даже в случае, если ГПЗУ будет противоречить правоустанавливающим документам на земельный участок.
Данное решение непременно приведет к нарушению прав иных лиц на пользование смежными земельными участками и будет отменено в судебном порядке как не соответствующее действующему законодательству и нарушающее права и законные интересы третьих лиц.

Гипотеза № 2. Преимущество ГПЗУ перед ГР

ГрК РФ связывает выдачу разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию с проверкой соответствия объекта на соответствие не градостроительному регламенту, а ГПЗУ. К сожалению, ГрК РФ при определении соотношения между ГПЗУ и ГР исходит из идеальной модели того, что после выдачи ГПЗУ градостроительный регламент меняться не будет как минимум до момента ввода объекта в эксплуатацию. Однако в реальности после получения ГПЗУ застройщик часто не начинает осуществлять строительство сразу. В результате к моменту начала строительства градостроительный регламент может измениться, и возникает несоответствие между ранее выданным ГПЗУ и измененным градостроительным регламентом.
Если следовать гипотезе № 2, то может возникнуть ситуация, при которой в пределах территориальной зоны, определенной в карте градостроительного зонирования, формально будет действовать градостроительный регламент, но фактически он не будет регулировать правовой режим земельных участков, поскольку правовой режим таких земельных участков будет установлен в ГПЗУ, которые, в свою очередь, не имеют установленного срока действия или применения.
В таком случае ПЗЗ и градостроительные регламенты в его составе будут иметь формальное значение, что противоречит принципам градостроительного зонирования, установленным в Градостроительном кодексе РФ. Реализация на практике гипотезы № 2 неизбежно приведет к невозможности градостроительного регулирования на части территории муниципального образования со стороны органов местного самоуправления посредством установления и изменения градостроительных регламентов.
Как мы видим, ни одна из рассмотренных гипотез не является идеальной, поскольку предполагает ущемление либо публичных интересов, либо интересов застройщиков. Поэтому выходом из создавшейся ситуации представляется реализация компромиссной гипотезы, которая основана на гипотезе № 1, однако предусматривает ограничение момента обязательной актуализации ГПЗУ моментом выдачи разрешения на строительство.

Гипотеза № 3. Преимущество ГР перед ГПЗУ до момента выдачи разрешения на строительство

Исходя из этой гипотезы о соотношении между ГПЗУ и ГР до момента выдачи разрешения на строительство ГПЗУ должен быть, безусловно, приведен в соответствие с градостроительным регламентом. Однако после выдачи разрешения на строительство приведение ГПЗУ в соответствие с ГР уже не должно допускаться, поскольку в ином случае придется вносить изменение в разрешение на строительство.
Таким образом, выдача разрешения на строительство должна рассматриваться в качестве правового основания, исключающего внесение последующих изменений в ГПЗУ до момента ввода объекта в эксплуатацию. Данный подход подтверждается и анализом ПЗЗ г. Перми. Согласно п. 2 ст. 6 ПЗЗ г. Перми разрешения на строительство, выданные физическим и юридическим лицам до введения в действие ПЗЗ, являются действительными.

Можно ли муниципальным правовым актом об утверждении градостроительного плана земельного участка установить срок его действия?

Статьей 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Установление в приказе уполномоченного органа местного самоуправления об утверждении ГПЗУ срока его действия будет противоречить федеральному законодательству, поскольку возложит на заявителей необоснованную обязанность по периодическому получению нового ГПЗУ или актуализации уже выданного.
Это может повлечь опротестование органами прокуратуры утвержденных ГПЗУ и привлечение к юридической ответственности соответствующих должностных лиц органов местного самоуправления. Вопрос со срочностью действия ГПЗУ может быть решен на уровне федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.
Проблема установления срока действия или применения ГПЗУ является неоднозначной и требует дополнительного изучения по двум причинам. С одной стороны, поскольку действие или применимость ГПЗУ связаны не с периодом времени, а с возможными изменениями градостроительного регламента, установка конечного срока действия, например, 1 год, 3 года или 5 лет, полностью не решает рассматриваемую проблему, поскольку изменение градостроительного регламента может произойти до истечения 5-летнего срока, а может не произойти совсем, но при этом срок действия ГПЗУ истечет, и застройщику придется обращаться за получением нового ГПЗУ, хотя иные основания для этого, кроме истечения срока его действия, объективно будут отсутствовать.
С другой стороны, если срок действия или применения ГПЗУ вообще не установлен, то в таком случае проблема соотношения ГПЗУ и измененного градостроительного регламента не будет решена в будущем и сохранится на неопределенное время. Правда, она может быть решена посредством ч. 8 – 10 ст. 36 ГрК РФ путем применения механизма несоответствующего использования к земельным участкам и объектам недвижимости.

Каким образом может быть разрешена юридическая коллизия, заключающаяся в противоречии информации о градостроительном регламенте, содержащейся в градостроительном плане земельного участка и Правилах землепользования и застройки?

Возникающие юридические коллизии могут быть устранены путем внесения изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации или в закон субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, устанавливающих, что ГПЗУ должен соответствовать градостроительному регламенту, действующему на момент выдачи разрешения на строительство.
Временным решением данной проблемы может быть указание в муниципальном правовом акте, регламентирующем порядок выдачи ГПЗУ, на то, что, во-первых, утвержденный ГПЗУ действует до момента внесения изменений в градостроительный регламент, изменяющий режим земельного участка или предельные параметры объекта капитального строительства, которые отражены в ГПЗУ. При этом необходимо, чтобы возникло противоречие между ГПЗУ и ГР. Во-вторых, при изменении градостроительного регламента и возникновении противоречия между ГПЗУ и градостроительным регламентом застройщику необходимо в течение определенного срока обратиться за внесением изменений в ранее выданный ГПЗУ (как вариант – получить новый ГПЗУ).
Если же застройщик в течение определенного срока не обращается за внесением изменений в действующий ГПЗУ (как вариант – получением нового ГПЗУ), то в таком случае уполномоченный орган местного самоуправления своим решением может отменить свой прежний приказ об утверждении ГПЗУ на основании противоречия правилам землепользования и застройки. В таком случае если застройщик обратится за получением разрешения на строительство, он получит отказ и будет должен получать новый ГПЗУ.
Как представляется, данные положения не будут являться нарушением действующего законодательства и помогут частично снять проблему актуализации ГПЗУ, однако нельзя исключать возможности обращения застройщиков в суд с требованием о признании указанных предложений недействительными.
Как свидетельствует судебная практика, органы местного самоуправления вправе отменять ранее принятые решения об утверждении ГПЗУ, но лишь при наличии правовых оснований. В одном из судебных актов арбитражный суд кассационной инстанции указал, что в порядке самоконтроля орган местного самоуправления может отменить принятые им же ненормативные правовые акты, не соответствующие требованиям законодательства (Постановление ФАС Поволжского округа от 18.08.2009 г. по делу № А49-835/2009).
Противоречие ГПЗУ градостроительному регламенту может рассматриваться как несоответствие положениям Градостроительного кодекса РФ, постольку орган местного самоуправления вправе отменить его, если застройщик, получивший ГПЗУ до изменения градостроительного регламента, не предпринимает действий по актуализации ГПЗУ или получению нового ГПЗУ.
Таким образом, ранее утвержденные ГПЗУ должны актуализироваться в соответствии с изменениями градостроительного регламента, поскольку в противном случае возникает противоречие между ГПЗУ и градостроительным регламентом. Если же такое противоречие возникает, то оно должно разрешаться в пользу градостроительного регламента в составе правил землепользования и застройки, так как правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом.
Данное правило между тем не должно быть абсолютным, поскольку в таком случае застройщик становится «заложником» возможных изменений ПЗЗ. В результате может возникнуть ситуация, при которой, получив разрешение на строительство и построив объект, застройщик впоследствии не сможет получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, поскольку изменится градостроительный регламент, выданный ГПЗУ «устареет».
С целью недопущения такой ситуации в муниципальном правовом акте следует определить момент прекращения привязки ГПЗУ к градостроительному регламенту, связав его с моментом выдачи разрешения на строительство. Если до выдачи разрешения на строительство меняется градостроительный регламент, то в таком случае ГПЗУ должен быть приведен в соответствие с ним. Если градостроительный регламент меняется после выдачи разрешения на строительство, то в таком случае должен применяться ранее выданный ГПЗУ, в том числе для целей ввода объекта в эксплуатацию.
Данный подход находит подтверждение и в судебной практике. Так, в судебном акте арбитражного суда апелляционной инстанции указано, что отмена распоряжения уполномоченного органа, которым утвержден градостроительный план земельного участка, по прошествии более года после его принятия и выдачи на его основании разрешения на строительство с учетом отсутствия предусмотренных законом оснований влечет нестабильность гражданско-правовых и публично-правовых отношений и нарушает баланс частных и публичных интересов (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2011 по делу № А56-2239/2011). С таким выводом арбитражного суда нельзя не согласиться.
Для реализации данных предложений органу местного самоуправления целесообразно внедрить процедуру мониторинга ранее выданных ГПЗУ на предмет их соответствия градостроительным регламентам. Это позволит оперативно применять меры по актуализации ранее выданных ГПЗУ и их приведению в соответствие с измененными градостроительными регламентами.
Что касается ГПЗУ, которые вошли в противоречие с градостроительным регламентом после выдачи разрешения на строительство, то в таком случае ГПЗУ не должны приводиться в соответствие с градостроительным регламентом. После ввода в эксплуатацию построенного объекта на земельном участке, ГПЗУ которого не соответствует градостроительному регламенту, земельный участок и объект недвижимости, построенный на нем, приобретают статус объектов, не соответствующих градостроительному регламенту.
В таком случае согласно ч. 8 – 10 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Реконструкция таких объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
В случае если использование несоответствующих градостроительному регламенту земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.