Чернова Е.Б. (РосНИПИ Урбанистики, Санкт-Петербурга)

Импульсом для написания этого текста стала статья А.А. Фокеева (УАиГ, г. Мегион) «Проблема вовлечения населения в решение вопросов стратегического и территориального планирования» (УРТ, 2011 № 4). Вот какие проблемы фиксируются в статье:
– решения по развитию города основываются только на статистических данных, без осуществления социологических исследований, адекватных условиям конкретной социальной среды;
– очевидно, что повысить качество жизни без участия самого населения невозможно, однако жители не участвуют в процессе планирования;
– проекты к моменту организации публичных слушаний проходят сложные согласования, поэтому организаторы стараются формализовать слушания, чтобы свести к минимуму изменения в практически утвержденную градостроительную документацию.
А.А. Фокеев предлагает:
– основываться не на статистических данных, а на реальных потребностях конкретного жителя города;
– создавать условия для участия населения на самых ранних этапах планирования с участием специально подготовленных модераторов-социологов, которые находятся вне процесса проектирования;
– в основу проектов закладывать результаты социологических исследований, характеризирующих конкретный социум.

Мне хотелось бы развить проблематику «вовлечения населения» с позиции специалиста-гуманитария, который находится не «вне процесса проектирования», а участвует в процессе как соисполнитель проектных работ.

«Вовлечением населения» я занимаюсь с 1991 года. Как стажер российско-американской программы по конфликтологии тогда я впервые работала в ситуации градостроительного конфликта. Помню, что меня сильно впечатлила важность действия по принятию проектных решений: ведь они будут воплощены в железобетоне и на десятилетия определят условия жизни людей. Сегодня меня поражает другое: за двадцать лет неузнаваемо, нарушив все законы инерции, изменились города, а способы принятия проектных и управленческих решений не изменились, инерция мышления оказалась прочнее железобетонных конструкций. На мой взгляд, эта инерция обусловлена тем, что «госплановские» принципы и сегодня реализуются в практике управления и проектирования.

Какие принципы сегодняреализуются в практике «вовлечения населения»?

В статье так описывается процесс планирования: «Мы определяем потребность в объектах местного значения с помощью аналитики статистических данных, нормативов. Но эта потребность… не сопоставляется с реальной потребностью конкретного жителя города… А если потеряна привязанность, то грош цена всем прогнозам …». Из этой оценки следует неожиданный вывод. Когда проект, основанный на «прогнозах и сценариях, которым грош цена», попадает на публичные слушания, то «граждане вправе выступить и выразить свое несогласие. Однако… к изменениям в практически утвержденную документацию организаторы относятся весьма негативно, публичные слушания – это формальное исполнение Градостроительного кодекса РФ».

Почему, осознавая абсурдность действий, управленец не изменяет способов действия? Ответ я нашла в Конституции РФ. Статья 3 гласит: «…Единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья говорит о том, что органы власти должны быть инструментом, а не субъектом власти. Но в управлении реализуется другой принцип – органы власти являются источниками власти и субъектами планирования, а «народ» – пассивным объектом, по отношению к которому осуществляется планирование. Этот принцип закреплен в речи, когда мы говорим о «власти» и «населении», противопоставляя их. «Население» противопоставлено органу власти как источнику власти. На этом принципе строится сегодня процесс «вовлечения населения». В его рамках нет места содержательному, неформальному процессу «вовлечения населения». Поменять практику можно, только отказавшись от старых принципов. Но они не осознаются, т.к. вошли «в плоть и кровь». Поэтому управленец, осознавая абсурдность действий, но не осознавая принципов, которые в них реализуются, не может выйти из этого бюрократического круга.

Практический смысл «вовлечения»: зачем управленцу сегодня нужно «население»?

Зачем менять старые принципы? В чем практический смысл дебюрократизации процесса вовлечения «населения»?

В проекте ВОЗ «Здоровые города» предлагается определение: «городское планирование предназначено для регулирования использования земли в общественных интересах». Акцентирую внимание на том, что в определении представлено не качество среды, которым «здоровый» город отличается от «больного», а качество управления городом. Материальная среда может быть разная; но только качество управления делает город «здоровым».

Наши города больны. По характеру течения «болезни» они делятся на два типа.
Первый тип – с избыточными ресурсами (как правило, это крупные города и центры территорий разного масштаба). Использование территории происходит в частных экономических интересах. Логика получения экономической прибыли часто не совпадает с логикой градостроительной науки. Поэтому город деградирует. Приведу мысль М. Ганди: «На Земле достаточно ресурсов для того, чтобы удовлетворить все человеческие потребности, но не хватит никаких ресурсов для того, чтобы насытить человеческую алчность».

Далеко не все органы власти откровенно ангажированы бизнес-интересами. Но органы власти не могут, даже если захотят, противостоять натиску частных экономических интересов (недавно я услышала фразу: «Наш глава администрации хороший был человек. Застрелили. Не давал застраивать землю около озер»). Главные архитекторы указывают на потерю статуса своей должности (со второго уровня принятия управленческих решений они переместились на пятый – шестой).

Цель вовлечения общественности в планирование в таких городах состоит в фиксации общественных интересов (человеческих потребностей), которые как силу можно противопоставить давлению частных интересов (человеческой алчности).

Именно такая ситуация сложилась при проектировании генплана г. Ленска в 2001 году, когда город был разрушен наводнением (этот случай уже описан, см. «Конфликтологические разработки в территориальном планировании», УРТ, 2007 № 2). От проектных решений генплана зависели типы застройки, а значит, типы строительных компаний, которые будут «осваивать» выделенные государством миллиарды. Социологи, участвующие в проектировании, организовали массовый социологический опрос горожан только с одной целью – защититься его результатами от давления крупнейшего ДСК, который предлагал восстановить город панельными многоэтажками. В результате исследования мы получили не только аргументы в этом противостоянии, но и конкретные данные о реальных градостроительных предпочтениях горожан. Результаты опроса показали, что структура интересов горожан сложна, многообразна и не совпадает с представлениями об этих интересах у органов власти. В результате генплан стал социально обоснованным инструментом управления градостроительными процессами.

Второй тип «больного» города – когда он никому не нужен и угасает, потому что лишен энергии целей. С таким типом городов работал Вячеслав Леонидович Глазычев, инициируя процесс целеполагания в городах, не интересных «внешнему инвестору». Он начинал с организации небольшой группы горожан с потенциалом постановки целей. Когда этот потенциал актуализируется, начинается развитие. Процесс можно сравнить с усилиями по разжиганию костра из сырых поленьев. Но именно в этом должна состоять задача управленца. Нужно использовать ситуацию подготовки или корректировки генплана для мобилизации этого потенциала. Этот процесс может начаться заранее, неспешно и с минимальными затратами (например, на модератора-социолога). В итоге управленец в задании на проектирование сможет зафиксировать цели планирования как реальные цели городского (поселенческого) сообщества.

Что такое «население»?

Процитирую замечательную мысль А.А. Фокеева: «Пора от целей повышения качества жизни населения переходить к формату повышения качества жизни конкретного человека». Действительно, пора. На мой взгляд, чтобы контролируемо осуществить этот переход, нужно определиться с понятиями, что такое «население» и что такое «человек» в контексте территориального планирования.

«Население» – это базовый элемент подхода, в котором работают планировщики. Подход рационального размещения производительных сил был разработан в СССР для целей индустриального освоения территорий. Конструкция «население» ознаменовала окончание гулаговского этапа индустриального освоения (тогда задача воспроизводства людей на территории как одного из производственных ресурсов не ставилась). Конструкция «население» обеспечивала плановое размещение на территории людей как одного из ресурсов производства и рациональное обеспечение конкретной территории ограниченным набором благ (ration/англ./ – паек, рацион, то, что нормируется и выдается по карточкам). Таким образом, «население» – это абстрактное статистическое множество, сгруппированное в статистические группы (по возрастам, сферам занятости и пр.). «Средняя температура по больнице» не имеет никакого содержания, но получена в результате математических расчетов. Именно на это указывает выражение про «ложь, наглую ложь и статистику». Даже в самой наглой лжи есть толика реальности, а статистика представляет собой содержательно пустое, но при этом многозначительное единство математических выкладок (С. Кордонский. «Сословная структура постсоветской России». Мир России. 2008, №3, стр. 37 – 40).

Однако эта оценка верна только для изобретенной в советское время «государственной статистики». До революции у земской статистики были другие цели. Выдающийся русский статистик Ф. Щербина писал: «Прогресс человечества – это прогресс потребностей. В соответствии с целью развития потребностей задачи статистики состоят:
– в установлении типов потребностей;
– в определении нормальных потребностей, могущих обеспечить правильное развитие личности и наиболее желательную постановку существования» (Ф.А. Щербина. «Крестьянские бюджеты». Сводный сборник по 12 уездам Воронежской губернии 1895 – 1905 гг.).

Обратите внимание, земские статистики ставили цель развития, а не удовлетворения потребностей! При этом типы потребностей и определение нормальных потребностей устанавливались не по отношению к некоему абстрактному «человеку», а по отношению к различным социальным группам. В дореволюционной России социальная структура общества совпадала с сословной структурой. И наборы потребностей, «могущих обеспечить правильное развитие личности», были достаточно четко структурированы принадлежностью «личности» к конкретному сословию. Ни одному земскому статистику и в голову не приходило исследовать потребности «местного населения», «человека», «простых обывателей», «рядовых обитателей», «горожан». Внутри сословий были дополнительные, уточняющие градации (например, собирали статистику не по «крестьянам», а по «крестьянам-земледельцам»). Не было абстрактной, внесословной бедности или богатства, оценка благосостояния привязывалась к конкретике нормальных потребностей сословной социальной группы (можно вспомнить недавнюю кампанию «борьбы с бедностью», в которой «бедные» были определены как статистическая группа).

Советская статистика обслуживала другие цели – уничтожение сословий, унификацию общества, фиксацию неуклонного движения к коммунизму. Показателем этого движения был рост удовлетворенности нормативно заданным набором потребностей статистической абстракции «советского человека».

Поэтому не нужно отказываться от статистики в пользу «конкретного человека». Нужно вернуть этому инструменту человеческую, социальную сущность. Она должна строить знание не о статистических, а о реальных социальных группах. Именно с этого, на мой взгляд, начинается переход от «населения» к «человеку».

Современная цель планирования

Дальнейшее движение от «населения» к «человеку», на мой взгляд, состоит в постановке современных целей планирования.

Принципы управления, при которых пассивное «население» противопоставлено органу власти как источнику власти, и сегодня продолжают определять патерналистский характер формулировок целей планирования. Эти цели напоминают идеологемы «роста материально-технической базы коммунизма». В СССР власть на местах занималась распределением социальных благ. Сегодня органы власти декларируют в качестве целей создание «комфортной среды», «новых рабочих мест» и пр. Это рудимент социалистической «распределительной» ментальности, а не цели управления. Сегодня нет централизованного распределения благ. Поэтому патерналистская демагогия «повышения благосостояния», «создания комфортной городской среды», «удовлетворения потребностей», создания «уютного» или «умного» города должна быть исключена из целевых формулировок планирования (цель создания «уютного города» обнаружена в тексте очередной Стратегии социально-экономического развития Москвы на период до 2025 года).

В Градостроительном кодексе РФ даны принципиальные современные целевые рамки управленческой деятельности:
– обеспечение устойчивого развития территорий (ГрК РФ, ст. 2, п. 1). При этом под устойчивым развитием территории понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (ГрК РФ, ст. 1, п. 3);
– ответственность органов власти за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (ГрК РФ, ст. 2, п. 6).

Поэтому органам власти не нужно обеспечивать «уют» и «комфорт». Нужно обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности человека, а человек в процессах жизнедеятельности будет создавать материальную среду.

Именно «в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности» (ГрК РФ, ст. 28, п. 1) организуются публичные слушания. Перейти от «населения» к «человеку» означает перейти от проектирования по нормативам жизнеобеспечения к проектированию благоприятных условий жизнедеятельности. Тогда в «вовлечении» появляется содержательный смысл: только сам человек может оценить, какие условия ему нужны, чтобы развернуть жизнедеятельность.
Что такое «человек» в контексте территориального планирования?

Кто же этот «человек», который должен сообщить управленцу и проектировщику параметры «благоприятных условий жизнедеятельности»? Обращение к текстам академических социологов показывает, что они солидарны с А.А. Фокеевым: «человек» – это «конкретный человек». Решение проблемы ученые видят в том, чтобы «среднестатистическому» противопоставить «субъективное начало», «реальный мир индивидуума», «живого человека с его жизненной стратегией» (см., например, Материалы IX Дридзевских чтений, М.: ИС РАН, 2010).

Однако здравый смысл подсказывает, что невозможно реализовать учет интересов конкретного «живого человека» в масштабах города.
На мой взгляд, в ГрК РФ слово «человек» употреблено в смысле указания на вид. Из фразы агронома «в хозяйстве были созданы благоприятные условия для получения большого урожая зерна» никто не сделает вывод, что речь идет о конкретном зерне, «реальные потребности» которого были учтены. Агроном сочтет за абсурд говорить как о конкретном зерне, так и о множестве абстрактных зерновых. Он всегда имеет в виду конкретный вид зерновых и в зависимости от вида определяет конкретные благоприятные условия.

Как и в случае с зернами, в случае с людьми «понятие о виде примиряет научное требование единства с разнообразием, потому что свойства всегда сохраняются у всех составляющих его индивидов, с другой стороны, виды отличаются один от другого. Признание социальных видов, таким образом, дает возможность исследовать явления, свойственные ряду социальных групп» (С. Кордонский. «Сословная структура постсоветской России». Мир России. 2008, №3, стр. 37 – 40).

Поэтому противопоставление абстрактного «населения» конкретному «человеку» не решает проблему. Общественные интересы в аспекте градостроительства – это человеческие потребности в благоприятных условиях жизнедеятельности, которые приобретают конкретику в привязке к потребностям конкретных социальных групп на территории. Следовательно, чтобы примирить «единство с многообразием», нужно точное знание о социальной структуре, такое же, какое было у земских статистиков в отношении сословий. Нужны признаки, которые позволяли бы безошибочно определить принадлежность индивида к «социальному виду». Чтобы действительно перейти от «населения» к «человеку», нужно иметь представление о реальной социальной структуре российского города.

При этом чтобы проектировать «здоровые города», нельзя опираться на социальные группы по принципу имущественного расслоения горожан или на этнические группы, которые возникают в российских городах в связи с форсированным притоком мигрантов. Процессы структурирования городской среды в соответствии со структурой доходов или по этническому принципу и так идут безо всякого планирования. Этим негативным процессам феодализации и геттизации городов нужно противопоставить проектирование благоприятных условий жизнедеятельности для разных городских социальных групп, в которых, как и в сословиях дореволюционной России, были и богатые, и бедные, но у них была общность социальных интересов, выраженная в общности условий «наиболее желательной постановки существования».

Академическая социология, повторяю, не выработала представления о реальной структуре российского города. Процитирую С. Кордонского: «Известно, что любое общество стратифицировано. Но как наше – непонятно. В современных социальных науках отсутствует алгоритм, позволяющий упорядочить различия и сходства между людьми».

Поэтому никакие «специально подготовленные модераторы-социологи, которые находятся вне процесса управления и проектирования», на которых А.А. Фокеев уповает в своей статье, не помогут. У социологов «вне процесса», т.е. у академических социологов, по оценке самих ученых, нет алгоритмов для работы в территориальном планировании.

На мой взгляд, социологическая компонента появится в проекте только тогда, когда социолог будет включен в процесс проектирования в составе кооперации с другими специалистами-проектировщиками.

Примером такой организации деятельности, когда социолог является участником кооперации, являются разработки Лаборатории гуманитарных технологий, которая осуществляет социологические исследования и разработки как подразделение РосНИПИ Урбанистики. На мой взгляд, только потому, что мы вели разработки исключительно в аспекте градостроительного планирования, это задавало узкие рамки поиска, которых не было у академических социологов. В результате мы разработали алгоритм выделения социальных городских групп и можем предложить технологию определения реальной социальной структуры российского города.

Не вдаваясь в детали технологии, укажу на принцип. Мы зафиксировали несколько базовых для российских городов конкретных типов жизнедеятельности. Каждый житель любого российского города или территории может быть классифицирован по принадлежности к определенному типу жизнедеятельности. Принадлежность к конкретному типу жизнедеятельности – это долговременная характеристика жителя. Поэтому социальная структура города, которая описана как структурирование по типам жизнедеятельности, – долговременная характеристика городского социума, следовательно, может лечь в социальное обоснование как краткосрочных, так и долгосрочных проектных решений генплана или стратегии в отличие от «мнений», которые ситуативны и малообоснованы. Проектные решения при этом начинают опираться не на абстрактные образцы «лучшей практики», а на реальную социальную структуру этого города. Говоря образно, не надо проектировать для города Глупова «прорыв» в Smart-city («умный» город). Надо для города Глупова спроектировать реалистичный для его жителей шаг ближайшего развития.

Условия включения социологов в планирование

Итак, социологи обязательно должны участвовать в планировании, но не «вне», а как участники процесса. Сейчас понимание социологами специфики этой сферы мало отличается от понимания «простого жителя». Градостроительство – это сложная профессиональная деятельность, поэтому социолог должен быть профессионалом в градостроительстве, специализироваться в этой области. Планирование – производственный процесс, который сегодня должен быть быстрым и дешевым. Включение социолога может придать территориальному планированию современное качество, но эта задача будет реалистична только при небольшом увеличении затрат на проектирование и при совершенно очевидной прагматике.

На мой взгляд, эти условия будут созданы тогда, когда социолог станет массовой специализацией в градостроительстве. Не случайно в новый Справочник должностей руководителей и специалистов архитектуры и градостроительной деятельности включена специализация «социолог градостроительства» (приказ Минздравсоцразвития РФ от 23 апреля 2008 г. № 188 «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей…»). «Рабочее место социолога градостроительства» возникнет тогда, когда содержание его деятельности будет представлять собой не «научный творческий поиск», а прагматичный, понятный заказчику и руководителю проекта вклад в кооперацию уже существующих специалистов территориального планирования.

Опираясь на многолетний опыт участия в градостроительных проектах, Лаборатория гуманитарных технологий РосНИПИ Урбанистики сегодня может сформулировать предметное содержание и технологии работы социолога в градостроительстве и содержательно обеспечить массовую подготовку социологов градостроительства для решения современных задач планирования. Нами разработана программа повышения квалификации «Социология градостроительства». Она может быть рекомендована органам власти, которые заинтересованы в повышении качества управления социальными процессами в градостроительстве, социологам, которые хотели бы специализироваться в этой области, специалистам по связям с общественностью. В программе есть разделы, связанные с постановкой целей планирования, организации и проведения публичных слушаний, технологии вовлечения общественного потенциала в планирование и городское развитие, технологии разрешения градостроительных конфликтов и многое другое. Эти технологии помогут управленцу, наделенному политической волей, осуществить переход от «населения» к «человеку».

Развитие градостроительной деятельности всегда сопровождалось расширением номенклатуры специальностей. Ведь сначала «градостроителем» был только архитектор. Затем к нему последовательно добавились инженер, экономист, эколог. Каждая новая специальность обогащала проектирование новым предметным содержанием. Сегодня уровень развития социума требует, чтобы этот перечень продолжил социолог как профессиональный участник процесса планирования. Я еще раз соглашусь с А.А. Фокеевым, что переход от «населения» к «человеку» в планировании произойдет тогда, когда в проектировании будет участвовать социолог, для которого «человек» является предметом его профессиональной работы.