Баевский О.А. (ГУП «НИиПИ Генплана Москвы», Москва)

Поправка в Градостроительном кодексе Российской Федерации, исключившая подготовку градостроительных планов земельных участков для линейных объектов и обязавшая разрабатывать проекты планировки территорий их размещения, выявила целый комплекс проблем, связанных с типологической спецификой линейных объектов, их ролью в формировании планировочного каркаса поселений и систем расселения и, наконец, с ключевыми задачами планировки территории в обеспечении правовых условий размещения объектов капитального строительства.

Проблемы планировки территорий размещения линейных объектов

В ряду проблем, связанных с правовым отображением типологической специфики линейных объектов, можно привести три позиции:
– обширность и многообразие типологии линейных объектов и отсутствие их общего (неперечислительного) определения;
– наличие протяженных надземных и подземных частей линейных объектов, не требующих формирования земельных участков для их эксплуатации, и отсутствие иных (кроме как на земельных участках) правовых оснований размещения объектов капитального строительства;
– наличие ранее образованных земельных участков линейных объектов, исключающее необходимость планировки территории для их формирования, и обязательность разработки проектов планировки для строительства, реконструкции таких линейных объектов.

Решению этих проблем могло бы способствовать:
– включение в Градостроительный кодекс РФ:
– определения линейных объектов как сооружений, в т.ч. плоскостных, комплексов сооружений, комплексов зданий и сооружений, включающих наземные, подземные и (или) надземные части, протяженность которых значительно превышает их ширину и которые предназначены для обеспечения передвижения, перемещения, транспортировки людей, грузов, веществ, материалов или передачи энергии в интересах государства, местного самоуправления или местного населения;
– определения надземных, подземных частей линейных объектов, иных объектов капитального строительства как частей зданий, сооружений, размещение и эксплуатация которых не требует использования поверхности земельного участка, в пределах которого они расположены, и не влечет ограничений, исключающих любое использование указанного земельного участка, кроме как для размещения такого объекта;
– возможности подготовки градостроительных планов земельных участков для целей реконструкции существующих линейных объектов в случае размещения таких объектов полностью на ранее сформированных земельных участках;
– включение в Земельный кодекс РФ:
– возможности установления публичного сервитута использования надземной, подземной части земельного участка для размещения, соответственно, надземных, подземных частей зданий, сооружений, расположенных на иных земельных участках и используемых в интересах государства, местного самоуправления, местного населения;
– указания на необходимость установления границ земельных участков только для наземных частей линейных объектов, иных объектов капитального строительства и возможность размещения надземных, подземных частей таких объектов, в т.ч. с наземными техническими устройствами (например, вентиляционными киосками метрополитена), лестничными сходами, пандусами, на праве указанного сервитута;
– указания на возможность размещения линейного объекта на нескольких земельных участках, в случае если такой линейный объект пересекает границы субъектов Федерации, муниципальных образований, поселений, территориальных единиц поселений;
– указания на возможность размещения линейного объекта, части линейного объекта, расположенной в пределах одной территориальной единицы поселения, на одном многоконтурном земельном участке.

Рис.1. План зон планируемого размещения оъектов капитального строительства

Существует еще одна специфическая проблема размещения линейных объектов, правовое разрешение которой необходимо, но не столь очевидно. Она связана с тем, что в отличие от прочих объектов капитального строительства, для размещения которых в составе земельных участков нормативно предусмотрена определенная незастраиваемая территория, сооружения линейных объектов (улицы, дороги, мосты, туннели) практически полностью занимают сформированные для них земельные участки или зоны действия публичных сервитутов. Иначе говоря, габариты сооружений и границы участков совпадают.

При этом границы земельных участков устанавливаются на стадии градостроительного проектирования и утверждаются органами исполнительной власти в составе документации по планировке, подлежащей представлению на публичные слушания.

Габариты сооружений обосновываются на стадии архитектурно-строительного проектирования и утверждаются всего лишь заказчиком, но не стоит забывать, что этим заказчиком, как правило, является государство, местное самоуправление или юридическое лицо – субъект государственной монополии. Кроме того, именно на этой стадии проводятся инженерно-геологические изыскания, результаты которых могут оказать решающее влияние на размещение линейных объектов и в первую очередь подземных сооружений и коммуникаций.

Таким образом, внесение изменений в планировочные решения по размещению линейных объектов на основании архитектурно-строительных проработок фактически неизбежно, и это подтверждает московская практика.

Возможны два пути разрешения этой коллизии. Первый – вполне традиционный и осуществляемый в настоящее время в Москве: параллельное градостроительное и архитектурно-строительное проектирование.

Его достоинство – отсутствие необходимости внесения каких-либо поправок в действующее законодательство. Ничто не мешает заказчику рисковать своими деньгами, заказывая проектирование объектов, для размещения которых еще не представлены земельные участки или сервитуты. Недостатки этого пути очевидны градостроителям, а затрагивают интересы и органов власти, и всего городского сообщества. И здесь мы касаемся особой роли линейных объектов в формировании планировочной структуры городов и систем расселения.

Линейные объекты, а точнее объекты транспортной и инженерной инфраструктуры, формируют основу – планировочный каркас территориального развития и отдельных поселений, и систем расселения в целом. Их размещение определяет доступность всех прочих территорий для людей и грузов, создает предпосылки для возникновения зон деловой и производственной активности, предопределяет плотность дневного населения и в конечном счете формирует образ жизни человека.

Территории размещения линейных объектов, особенно в сложившейся застройке, – самые сложные объекты разработки документации по планировке, требующие чрезвычайно точных и выверенных решений. Параллельное проектирование на деле оборачивается диктатом строительных решений: проще провести дорогу не там, где она необходима, а по городским задворкам, проложить линию метрополитена открытым способом, навсегда выведя территорию над ней из активного городского использования, минимизировать количество пересадочных узлов и т.д. и т.п. Попытка закрепления таких решений в проекте планировки может обернуться и негативным результатом публичных слушаний.

Другой видимый путь решения этой проблемы позволяет вести проектирование, как и положено, последовательно, но предполагает определенное ущемление публичных прав граждан в пользу условий обеспечения их физической безопасности.

Для его реализации в Градостроительный кодекс РФ необходимо внести поправку, предусматривающую возможность внесения в утвержденный проект планировки территории линейного объекта изменений без проведения публичных слушаний на основании заключения государственной экспертизы проектной документации линейного объекта, подтверждающего обоснованность таких изменений необходимостью соблюдения требований технических регламентов с учетом результатов инженерных изысканий. Увы, и этот путь небезупречен, поскольку потенциально создает возможности для злоупотребления предлагаемой нормой закона.

Несмотря на неизбежность внесения изменений, разрабатывать документацию по планировке для размещения линейных объектов (а именно проекты планировки с проектами межевания в их составе) необходимо. И не только потому, что именно на этой стадии градостроительного проектирования возможно комплексно учесть всю совокупность социальных, экологических и экономических факторов и ограничений, определяющих эффективность размещения объектов и последующую роль территории размещения в развитии города или системы расселения. Не менее важно и то, что только посредством документации по планировке обеспечивается подготовка той совокупности взаимосвязанных правовых оснований, которые необходимы для дальнейшего строительства или реконструкции линейных объектов. И если обеспечение эффективного планировочного решения – цель, то подготовку таких оснований можно рассматривать в качестве основных задач разработки проектов планировки территорий линейных объектов.

Задачи разработки проектов планировки территории размещения линейных объектов с проектами межевания в их составе

Таких основных задач (они приведены ниже) пять, и предлагаемому планировочному решению каждой из них в утвержденной части проекта планировки посвящен соответствующий картографический и (или) табличный материал.

Задача первая – установление (изменение) границ зон планируемого размещения объектов (в т.ч. линейных, озелененных территорий общего пользования) для обеспечения правовых оснований резервирования земель:
- в целях последующего изъятия земельных участков или их частей для государственных или муниципальных нужд (статья 49, часть 2 статьи 70.1 ЗК РФ);
- в целях последующего размещения объектов инфраструктуры, обороны и безопасности, создания особо охраняемых природных территорий и искусственных водных объектов на землях, не предоставленных гражданам или юридическим лицам (часть 1 статьи 70.1 ЗК РФ).

Рис.2. План межевания территории

Задача вторая – установление (изменение) «красных линий» в целях обеспечения тактического приоритета решений органов исполнительной власти по развитию территорий общего пользования (улично-дорожной сети, внутриквартальных проходов, проездов, озелененных территорий общего пользования) и размещению линейных объектов путем создания правовых оснований:
- для нераспространения действия градостроительного регламента, установленного Правилами землепользования и застройки, на территорию планируемого размещения указанных объектов и, таким образом, для ограничения инициируемой правообладателем застройки ранее сформированных земельных участков или их частей, расположенных в пределах «красных линий», до их планируемого резервирования и изъятия;
- для образования в пределах территорий общего пользования земельных участков общего пользования, не подлежащих приватизации;
- для образования в пределах территорий линейных объектов земельных участков линейных объектов, на которые градостроительные планы земельных участков не подготавливаются, а виды и предельные параметры разрешенного использования устанавливаются проектом планировки.

Задача третья – установление (изменение) границ технических и охранных зон линейных объектов транспортной, инженерной инфраструктуры для обеспечения правовых оснований ограничения использования ранее образованных и образуемых земельных участков:
- в границах технических зон в целях обеспечения возможности прокладки подземных коммуникаций, строительства подземных сооружений, в т.ч. путем образования временных земельных участков для проведения подземных работ с последующим восстановлением поверхностного слоя;
- в границах охранных зон в целях обеспечения безопасной эксплуатации подземных коммуникаций и сооружений, в т.ч. их защиты от внешних воздействий.

Задача четвертая – межевание территории для обеспечения правовых оснований формирования (изменения) объектов имущественного права (в т.ч. линейных объектов) и установления (изменения) имущественных отношений на вновь образуемые и изменяемые земельные участки объектов капитального строительства:
- путем установления (изменения) границ земельных участков (в т.ч. многоконтурных) размещаемых и сохраняемых объектов капитального строительства (в т.ч. земельных участков наземных частей линейных объектов), земельных участков общего пользования;
- путем установления границ зон действия публичных сервитутов, в т.ч. в целях размещения надземных, подземных частей объектов капитального строительства (в т.ч. линейных объектов) вне границ земельных участков наземных частей указанных объектов;
- путем указания как ранее установленных, так и предлагаемых к установлению границ зон с особыми условиями использования территории в целях информирования об установленных и предлагаемых к установлению ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных законодательством об охране объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о технических регламентах и иных аспектах безопасности.

Задача пятая – установление характеристик планируемого развития территории в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства (в т.ч. линейных объектов) и (или) в пределах земельных участков их размещения для обеспечения правовых оснований:
- подготовки и представления на государственную экспертизу архитектурно-строительной документации, получения разрешения на строительство и сдачи в эксплуатацию завершенного строительством линейного объекта;
- подготовки градостроительных планов земельных участков общего пользования, не относящихся к категории линейных объектов;
- предоставления на конкурсной основе прав на проектирование, строительство, реконструкцию планируемых к размещению объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Приведенный выше состав задач, решаемых при подготовке документации по планировке, обязателен, но не специфичен исключительно для линейных объектов. Да и в составе обычного проекта планировки, наряду с прочими объектами капитального строительства, могут размещаться и линейные объекты.

Однако у процесса подготовки документации по планировке для размещения линейных объектов есть и действительно специфические особенности.

Особенности подготовки проектов планировки территорий линейных объектов с проектами межевания в их составе

В основе таких особенностей лежит специфика территории разработки проекта планировки линейного объекта и его конфигурации. Вот эти видимые особенности.

«Вторичность» определения границ территории разработки проекта планировки – возможность корректного определения границ территории разработки проекта планировки территории линейного объекта только по результатам разработки, а именно: как внешнего совокупного контура всех видов устанавливаемых проектом границ, в т.ч. границ ранее образованных земельных участков, для которых проектом предусматривается изменение фактического использования территории.

«Неплощадной» характер определения трудоемкости разработки проекта планировки – определение трудоемкости разработки проекта планировки территории линейного объекта в зависимости от его протяженности, количества затрагиваемых трассой линейного объекта населенных пунктов, ранее образованных земельных участков и (или) существующих объектов капитального строительства.

Множественность земельных участков размещения линейного объекта – возможность размещения линейного объекта на нескольких земельных участках, каждый из которых образован в пределах границ одного муниципального образования, поселения, пересекаемых трассой такого линейного объекта.

Многоконтурность земельных участков размещения линейного объекта – возможность размещения всех наземных частей линейного объекта, расположенных в пределах одного муниципального образования, поселения, на одном многоконтурном земельном участке.

Неполнота показателей планируемого развития в зоне размещения линейного объекта – возможность представления показателей, характеризующих изменение баланса функционального использования территории разработки проекта планировки, только применительно к территориям образуемых и сохраняемых земельных участков.

Недостаточный характер предложений по развитию прилегающих территорий – объективная потребность в разработке комплексных проектов планировки территорий кварталов, прилегающих к зонам планируемого размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры, особенно в сложившихся поселениях.

Последняя позиция заставляет еще раз обратить внимание на то, что размещение линейных объектов является одним из самых мощных факторов изменения сложившейся функционально-планировочной и архитектурно-пространственной структуры не только непосредственно прилегающих к трассам объектов территорий, но значительных частей поселений и их систем.

В этом смысле подготовку специфических проектов планировки территорий линейных объектов вместо комплексных проектов планировки территорий, находящихся в зоне влияния таких объектов, можно рассматривать только как вынужденную меру, направленную на сокращение сроков и стоимости первоочередных работ по реализации документов территориального планирования, но отнюдь не как генеральную линию перехода от территориального к отраслевому планированию.