Региональные ИСОГД в системе управления развитием территории
Модератор Береговских А.Н. (ИТП «Град», Омск)
Участники дискуссии:
Амиров Рустем Маратович, начальник мастерской генерального плана ЗАО ПИ «Башкиргражданпроект»;
Башин Александр Владимирович, руководитель (директор)Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области;
Васильев Николай Георгиевич, начальник Управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан;
Вениаминов Владимир Геннадьевич, первый заместитель министра строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, главный архитектор области;
Волошанская Валентина Васильевна, заместитель директора Департамента строительства и жилищной политики Ямало-Ненецкого автономного округа;
Иванникова Елена Геннадьевна, начальник отдела архитектуры и градостроительства Департамента градостроительства Приморского края;
Попов Владимир Иванович, заместитель начальника Управления архитектуры и градостроительства Калужской области;
Рысин Юрий Владимирович, руководитель Департамента по архитектуре и градостроительству, главный архитектор Краснодарского края;
Семенов Владимир Юрьевич, заместитель начальника Департамента Смоленской области по строительству и архитектуре, главный архитектор;
Скрябина Айталина Борисовна, начальник отдела строительства и проектирования, заместитель руководителя Департамента строительства и проектирования Министерства архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия);
Степанов Дмитрий Владимирович, директор по проектам Департамента консалтинговых и программных проектов компании «Бизнес Компьютер Центр» (BCC);
Туманцев Валентин Викторович, начальник отдела ГИС и геолого-геодезического обеспечения управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области;
Фигуренко Сергей Валерьевич, начальник управления градостроительной политики Главного управления строительства Тюменской области;
Ходяков Андрей Георгиевич, заместитель начальника Управления, начальник отдела градостроительной и разрешительной документации Управления развития строительного комплекса и территориального планирования Департамента строительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
Чернов Андрей Владимирович, директор НП «Поволжский центр космической геоинформатики».
С давних пор, когда ещё только обсуждался проект Градостроительного кодекса РФ 2003 года, с большей или меньшей остротой поднимается в профессиональном сообществе тема о создании трёхуровневой информационной системы градостроительной деятельности и роли регионального уровня в сложной конструкции государственного и муниципального регулирования процессов развития территорий.
За 10 лет изменилось многое. Информационные технологии прочно вошли во все сферы государственного, муниципального и корпоративного управления. Градостроительное проектирование уже не мыслится без применения геоинформационных систем и многих других программных решений. Всё теснее становится взаимодействие органов архитектуры и градостроительства с органами, уполномоченными в сфере земельно-имущественных отношений. Открыт публичный портал Росреестра. Интернет занял место самого популярного средства массовой информации обо всём, что волнует граждан страны. Интересы к вопросам развития государства, регионов, городов и деревень растут с каждым днём. От открытости и регулируемости градостроительной деятельности зависит инвестиционная привлекательность территорий, предпринимательский климат в строительстве.
Свершилось! В плане законотворческой деятельности Минрегиона России на 2013 год значится пункт о подготовке законопроекта «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части создания региональных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности)». Срок представления законопроекта в Правительство Российской Федерации – октябрь 2013 года.
За эти 10 лет стало очевидно, что основными задачами коррекции 7-ой главы Градостроительного кодекса РФ должны стать:
– дополнение установленных действующим кодексом целей создания градостроительных информационных систем для обеспечения исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг в электронном виде;
– создание условий для обеспечения преемственности и исключения противоречий градостроительных решений на всех уровнях территориального планирования (по вертикали и по горизонтали) и планировки территорий;
– исключение дублирования хранения градостроительной документации и других сведений, необходимых для информационного обеспечения градостроительной деятельности;
– обеспечение публичности деятельности органов власти и учёта мнений граждан при принятии градостроительных решений;
– использование информационных систем обеспечения градостроительной деятельности всех уровней в качестве инновационных аналитических инструментов для комплексного анализа проблем использования и развития территорий, разработки и оценки эффективности градостроительных решений в государственном и муниципальном управлении.
Без решения этих задач не добиться повышения инвестиционной привлекательности территорий субъектов Российской Федерации, не устранить излишние административные барьеры, не сократить сроки по подготовке разрешительной документации на строительство и реконструкцию.
Сделать все это можно только за счёт уточнения полномочий РФ; ИОГВ СРФ; ОМСУ ГО, МР и поселений.
За 10 лет жизни в условиях современного градостроительного законодательства во многих регионах сформировалось мнение о месте и роли региональных информационных систем градостроительной деятельности в системе государственного управления, а также о влиянии таких систем на развитие территорий в муниципальных образованиях. Во многих субъектах РФ информационные системы созданы и развиваются в соответствии с региональными законами или ведомственными нормативными актами.
В преддверии принятия важнейшего государсвенного решения законодателю необходимо изучить накопленный в России опыт и использовать лучшие практики при разработке законопроекта, призванного узаконить сложившееся профессиональное мнение о необходимости региональных информационных систем в градостроительстве.
С вопросами о значении регионального уровня в информационном обеспечении градостроительной деятельности мы обратились к руководителям уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специалистам, обладающим практическим опытом, знаниями, накопленными успехами и промахами.
Вопрос 1. Какой путь нужно выбрать для развития региональных систем? По аналогии с ИСОГД или ФГИС ТП? Или свой собственный? Должен ли законопроект преобразовать всю 7-ю главу в Градостроительном кодексе РФ, или не нужно «травмировать» созданные ИСОГД и ФГИС ТП, достаточно вписать статью о региональной системе? Или информационная «линия» должна «прошить» весь кодекс и связать информационными потоками территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территорий на всех уровнях принятия решений как по вертикали, так и по горизонтали?
А.В. Башин:
Региональные ИСОГД уже давно повсеместно создаются, но под другими названиями, заполняют «пустоту» между федеральным и муниципальным уровнями и, несомненно, должны быть введены законодательно. Причем региональные ИСОГД должны стать главным связующим звеном между ФГИС ТП, муниципальными ИСОГД и Росреестром.
Н.Г. Васильев:
Полагаю, что нужно не только переосмыслить содержание 7-ой главы ГрК РФ, но и начать содержательную правку всего закона. В качестве основания и задач на 75% можно принять «Омский манифест – 2012», особо выделив мониторинг градостроительной деятельности.
Региональный уровень информационного обеспечения градостроительной деятельности должен стать естественным звеном информационного взаимодействия в соответствии с административно-территориальным устройством России. Иное построение уже привело к цепочке негативных последствий, среди которых тенденция формирования региональных ГИС, игнорирующих градостроительное законодательство; сложность обеспечения делегированной на уровень субъектов Федерации функции контроля градостроительной деятельности; проблемы по ведению ИСОГД и передаче информации в ФГИС данных с уровня местного самоуправления. Простое разрешение вести ИСОГД на региональном уровне без методического единства построения архитектуры информационных систем закроет перспективу межуровневого и межотраслевого взаимодействия.
В.В. Волошанская:
Для развития региональных систем необходимо в ГрК РФ вписать статью о данных системах, а в существующие статьи об ИСОГД МО и ФГИС ТП внести дополнения, предусматривающие возможность информационного взаимодействия между узаконенными системами. Также необходимо предусмотреть дополнительные возможности созданных систем, которые диктуют время и политика, направленная на всеобщую информатизацию общества, в том числе в градостроительной сфере деятельности.
А.Г. Ходяков:
В Югре разработка информационно-аналитического обеспечения градостроительного развития территории автономного округа реализуется путем создания, развития и эксплуатации ведомственной информационной системы Департамента строительства и Департамента жилищно-коммунального комплекса и энергетики автономного округа – автоматизированной информационной системы «Строительство, энергетика и жилищно-коммунальный комплекс Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (далее – АИС Строительство).
Работы по созданию АИС Строительство осуществляются в составе системного проекта Территориальной информационной системы (ТИС) Югры. АИС Строительство как составная часть ТИС Югры выполняет роль поставщика информации для пользователей системы и источника информации для централизованного хранилища информации.
Мы получаем нерабочую систему, которую предполагаем переработать или расширить в результате комплексного обследования в отношении исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на уровне муниципальных образований, уполномоченных в областях правового регулирования, экономики, инвестиционного развития, градостроительной деятельности, земельно-имущественных отношений, жилищно-коммунального хозяйства и информационных технологий.
На первом этапе достаточно вписать в ГрК РФ статью о 2-м уровне – информационно-аналитической системе управления градостроительным развитием территории субъекта РФ.
В перспективе необходима полная гармонизация основных понятий и положений ГрК РФ с целью обеспечения функционирования информационно-аналитических систем управления градостроительным развитием территории РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В том числе переработка главы 7 ГрК РФ с целью превращения ИСОГД и ФГИС ТП, которые сегодня в соответствии с ГрК РФ выполняют роль архивов информации о градостроительной деятельности, в информационно-аналитические системы.
В.И. Попов:
Для развития региональных систем нужно выбирать собственный путь. Законопроект должен добавить статью о региональных системах в главу 7 ГрК РФ. Одновременно законопроект должен откорректировать всю главу в части связи трех уровней информационных систем и уточнения полномочий каждого уровня.
В.В. Туманцев:
То, что сегодня в системе государственного управления развитием территории на законодательном уровне существует пробел (отсутствует понятие «региональные информационные системы градостроительной деятельности»), стало особенно выражено с появлением федеральной государственной информационной системы территориального планирования.
Сейчас на уровне субъекта РФ бессистемно концентрируется достаточно много градостроительной информации, необходимой для принятия управленческих решений. Наличие ИСОГД на муниципальном уровне не позволяет региональному уровню (субъекту РФ) оперативно обращаться к содержащейся в них информации. Оперативность сейчас обеспечивается посредством телефонограмм, электронной почты и т.д. То есть по ключевым вопросам развития территории региональный уровень вынужден формировать свою информационную базу данных для обеспечения выполнения полномочий, закрепленных ГрК РФ.
Существующая практика показывает, что создать региональную информационную систему градостроительной деятельности, которая связала бы муниципальные ИСОГД, без соответствующей нормы в федеральном законодательстве весьма сложно, так как для этого требуются определенные финансовые вложения, которые должны быть юридически обоснованы. Даже если мы в региональном градостроительном законодательстве и пытаемся включить понятие региональной информационной системы или банка градостроительных данных, то «упираемся» в несоответствие федеральному законодательству.
На мой взгляд, не нужно «травмировать» созданные ИСОГД и ФГИС ТП. Необходимо максимально использовать накопленный положительный опыт прошедшего десятилетия в данной сфере. Достаточно вписать в ГрК РФ статью о региональной информационной системе градостроительной деятельности, чтобы посредством регионального уровня связать нижний (базовый) муниципальный уровень информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) с федеральной государственной информационной системой территориального планирования (ФГИС ТП).
Ю.В. Рысин:
Целесообразным и необходимым является создание единой геоинформационной системы обеспечения градостроительной деятельности и территориального планирования региона путем консолидирования ресурсов существующих муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, существующих систем обеспечения территориального планирования, информационных ресурсов земельно-имущественного комплекса, а также сведений государственного кадастра недвижимости.
Федеральным законом должны быть регламентированы требования к структуре данных и параметрам информационной системы.
В.Ю. Семенов:
Выбирая путь построения региональной информационной системы в сфере градостроительной деятельности (далее – РГИС ГД), необходимо исходить из полномочий субъекта РФ в указанной сфере деятельности, установленных ГрК РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательством субъекта РФ.
В большей части РГИС ГД в отличие от ИСОГД (фактически являющейся системой инвентарного учета утвержденных документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории, исходно-разрешительной документации и иных документов, утвержденных органами местного самоуправления) должна нес-ти информационную составляющую в сфере территориального планирования региона, мероприятий по реализации документов территориального планирования регионального уровня, стратегии развития территории региона и т.д. Основное назначение – обеспечить максимум информации о состоянии территории, планах ее развития, этапах реализации таких планов, что будет способствовать открытости органов власти субъекта РФ, повысит инвестиционную привлекательность региона. Для этих целей РГИС ГД должна быть построена по типу ФГИС ТП как более обзорная, простая и понятная для использования различными категориями пользователей.
Одновременно РГИС ТП должна содержать еще и рабочую составляющую, помогающую органам исполнительной власти, уполномоченным в сфере градостроительной деятельности, решать практические вопросы территориального планирования, разработки документации по планировке территории регионального уровня с целью взаимоувязки и учета планов развития муниципальных образований, соседних регионов и планов развития территории РФ в различных отраслях экономики. Для этих целей федеральным законом должны быть установлены требования о ведении РГИС ГД для всех субъектов РФ на единой картографической основе, обязанность по предоставлению которой необходимо возложить на органы Росреестра, о совместимости РГИС ГД и автоматизированной информационной системы, действующей в структуре государственного кадастра недвижимости (далее – АИС ГКН), а также предусмотрен механизм оперативного (в режиме реального времени) получения необходимой информации из АИС ГКН либо механизм доступа в АИС ГКН для уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ.
Для оперативного принятия поправок в ГрК РФ по этому вопросу целесообразно добавить в главу 7 дополнительную статью, не затрагивая норм, касающихся ФГИС ТП и ИСОГД.
А.Б. Скрябина:
Региональные ИСОГД должны связать созданные ФГИС ТП и муниципальные ИСОГД, пронизывая информационными потоками территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территорий на всех уровнях принятия решений, как по вертикали, так и по горизонтали.
Р.М. Амиров:
Практика показывает, что для работы ОМСУ, федеральных органов власти, их территориальных органов, Росреестра, проектных и строительных организаций на различных стадиях работы были бы необходимы как ИСОГД, ФГИС ТП, так и возможные региональные системы. Для исключения несогласованности, а также для сохранения преемственности в принятии решений считаем необходимым в первую очередь интеграцию региональной системы в уже предложенную ИСОГД с последующим объединением всех систем как по вертикали, так и по горизонтали. В этом случае необходим «фильтр информации», так как часть ее является секретной, а часть может быть бесполезной из-за большого объема и перегруженности специфическими параметрами. В пользу объединения говорит тот факт, что зачастую от верхнего уровня системы необходимо принятие концептуальных решений (решение о стратегии развития территорий – так называемые «Европейские системы развития», «Американская» система, решение глобальных коммуникационных проблем), а от нижнего уровня системы в тех или иных случаях требуется принятие решений применительно к конкретным территориям и объектам.
В.Г. Вениаминов:
Тема создания трехуровневой системы градостроительной деятельности обсуждается давно и долго. Практика показывает необходимость второго звена в обозначенной технологической цепочке. Многие субъекты тем или иным образом создали и эксплуатируют данные системы. Примером может служить наш географический сосед – Тюменская область.
На нашей территории органы госвласти твердо стоят на исполнении законодательства, к нашему сожалению, подобной системы у нас пока нет. Основной «тормоз» в этом вопросе – отсутствие правового обоснования создания подобной системы.
Из опыта работы мы видим, что ФГИС ТП напрямую с муниципальными ИСОГД общаться не может. Мы ведем постоянную работу по получению информации о градостроительной деятельности и ИСОГД с территории Свердловской области, анализируем ее, обобщаем и отправляем в Минрегион. Делается все это не по нашему желанию, а по запросам Минрегиона. Много времени уходит на технические вопросы (Минрегион может запрашивать информацию в тестовом формате, в формате электронных таблиц, часто меняются формы запросов и т.д.). Очевидно, что данный процесс требует автоматизации в рамках создания Автоматизированной системы территориального планирования Свердловской области (далее – АИС ТП СО). В настоящее время мы разработали техническое задание на выполнение НИОКР по теме «Исследование и разработка информационной модели и требований к составу, структуре, правилам и условным обозначениям документов территориального планирования и градостроительного зонирования» и готовим конкурсную документацию.
Одной из задач создаваемой АИС ТП СО является обеспечение информационного взаимодействия муниципальных ИСОГД и ФГИС ТП. В нашей области процесс создания ИСОГД проходил неуправляемо и хаотично. В результате мы получили разноформатные (с точки зрения программного обеспечения) информационные системы, выполненные на картографической основе зачастую сомнительного качества и в разных системах координат. При попытках размещения такого разнопланового векторного материала в ФГИС ТП пользователи либо не увидят ничего, либо увидят обрывочную и разрозненную информацию. При этом мы твердо убеждены, что разрушать созданные на местах ИСОГД категорически недопустимо. Соответственно, ГрК РФ необходимо дополнить статьей о региональных системах.
Также необходимо прописать вертикальные и горизонтальные информационные потоки, не ограничивая их формы, так как ввиду отсутствия управления процессом создания ИСОГД ситуации у каждого субъекта РФ уникальны и тиражированию не подлежат. Вследствие этого есть вероятность существования варианта регионального регулирования этого процесса без жесткого федерального регламентирования, но (повторюсь еще раз) законодательно на федеральном уровне необходимо закрепить возможность субъекта создавать обсуждаемую систему.
Е.Г. Иванникова
Для создания и развития региональных информационных систем логично избрать свой собственный путь, совмещающий в себе положительные стороны ИСОГД (полновесность, полноценность информации по территории) и ФГИС ТП (оперативность, актуальность).
Важно не повторить ошибок, допущенных при организации процесса создания муниципальных ИСОГД, когда формирование нормативной и правовой базы значительно отставало от сроков реализации мероприятий, определенных законодательством. Множество программных продуктов, используемых для ведения ИСОГД, значительно усложнит задачу создания единой ИС на уровне субъекта.
Систематизация подходов по созданию систем и выбор на уровне субъекта программного продукта, аккумулирующего информацию из двух уровней, позволят субъекту организовать свою систему с целью создания инструментария для управления развитием территории.
Вместе с тем очередная «агрессивная ломка» статей ГрК РФ, определяющих порядок создания и ведения ИСОГД и ФГИС ТП для целей внедрения дополнительных норм в отношении региональной системы, не целесообразна. Логично вернуться к принципам градостроительного кадастра: создать единую структуру информационной системы от федерального уровня до нижних слоев (ИСОГД), формируя при этом систему межведомственного взаимодействия.
Д.В. Степанов:
Серьезный ответ на вопрос о выборе пути требует обоснования.
Необходимо понимать, что основное предназначение ФГИС ТП – обеспечение процесса планирования развития территорий на основе предоставления доступа к полному набору информации, необходимой для планирования, и на основе согласованного принятия решений.
Этих целей можно было достичь, только создав механизм объединения информации, обладателями которой являются органы власти и местного самоуправления всех уровней, в едином пространстве, предполагая, что это позволит эффективно ее анализировать и повысит качество планирования. Кроме того, в системе реализуется механизм единовременного согласования проектов документов территориального планирования всеми заинтересованными сторонами.
По сути, документы территориального планирования представляют собой соглашение всех заинтересованных сторон о планах развития территорий, а ФГИС ТП автоматизирует процесс формирования такого соглашения. Таким образом, полностью строить региональные системы по подобию ФГИС ТП не целесообразно.
В этой связи региональные системы, как и ИСОГД, исходя из решаемых ими задач, в большей степени должны быть ориентированы на обеспечение исполнения планов развития территорий. Вместе с тем при определении требований к региональным системам необходимо учитывать их роль и место в общей трехуровневой системе территориального планирования, ядром которой выступает ФГИС ТП.
Для того чтобы обеспечить доступ к информации, размещенной в информационных системах ее обладателей, ФГИС ТП имеет сервис-ориентированную архитектуру, позволяющую работать с информацией интегрированных систем так, если бы она находилась в собственной базе данных. При этом для органов власти, не имеющих информационных систем, либо не имеющих возможности интегрировать свои системы с ФГИС ТП, предоставляется сервис по размещению информации в базе данных ФГИС ТП.
Очевидно, целесообразно использовать указанные принципы построения и при создании региональных систем, то есть обеспечить доступ к информации муниципальных образований, интегрировав/разместив их информацию в региональной системе и интегрировав ее, в свою очередь, со ФГИС ТП. Это позволит:
– оптимизировать объем интегрированных с ФГИС ТП ресурсов и поддерживаемых в непрерывном режиме сервисов обмена данными с информационными системами только федерального и регионального уровня, но с возможностью работы с информацией местного уровня;
– организовать необходимую вертикаль обмена данными в субъекте для исполнения полномочий по контролю градостроительной деятельности муниципальных образований;
– планировать и оптимизировать расходы муниципальных образований на создание и поддержание непрерывного функционирования ИСОГД за счет использования сервисов, предоставляемых региональной системой.
Помимо этого, сосредоточение двух уровней интеграции систем в рамках региона позволит снять с федерального оператора ФГИС ТП «головную боль» по контролю качества и состава предоставляемых данных, по преобразованию местных систем координат и т.д.
Сервис-ориентированная архитектура позволит субъекту осуществить интеграцию системы обеспечения градостроительной деятельности с региональным сегментом инфраструктуры пространственных данных и другими системами, обрабатывающими пространственные данные, и, например, повысить полноту и качество информирования и предоставления услуг гражданам.
Отвечая на вторую часть вопроса, думаю, нужно исходить из целей, сопоставляя им затраты. Цель градостроительной деятельности – развитие территорий. Очевидно, эффективность развития зависит от качества планирования. Для его повышения создана (и будет развиваться) ФГИС ТП.
Другим показателем успешного достижения цели выступает эффективность реализации планов. Преимущественно реализация осуществляется на местном уровне, а способом повышения ее эффективности является автоматизация процессов путем внедрения специализированных информационных систем – ИСОГД. Внятных требований к ним пока нет.
Минрегион России хорошо это понимает и, кроме региональных систем, планирует усовершенствовать нормативно-правовую базу в части определения соответствующих требований. Очевидно, здесь была бы очень полезна помощь профессиональной общественности.
Поскольку государственная власть осуществляется в масштабах субъекта, для исполнения полномочий по реализации планов территориального развития на уровне регионов и для исполнения функций государственного контроля достаточно определить требования к системам данного уровня.
Таким образом, формируется трехуровневая система (верхним уровнем выступают информационные системы федеральных органов исполнительной власти, обрабатывающие информацию территориального планирования) обеспечения градостроительной деятельности в масштабах РФ, которая посредством ФГИС ТП обеспечивает согласованное планирование.
То есть для достижения цели, скорее всего, более простым и безболезненным путем будет создание регионального сегмента и организация согласованной деятельности всей системы.
Вместе с тем вполне допускаю, что такой подход является несколько упрощенным и не учитывает реальных сложностей и коллизий, которые могут возникнуть вне рамок построенных вертикалей, например, в отношениях между регионами или с федеральной властью. В этом случае, возможно, интеграционный ресурс ФГИС ТП будет необходимо дополнить информационной составляющей, касающейся реализации запланированных решений.
Исполнение документов территориального планирования можно оценивать по разработке проектов планировки. При этом, например, для функций контроля будет достаточно метаданных об указанных проектах с возможностью их получения из соответствующей ИСОГД. Решение сродни инфраструктуре пространственных данных.
А.В. Чернов:
Конечно, хорошо и приятно декларировать: «Должна быть жесткая и четкая связь ФГИС ТП, РГИС ТП и АИСОГД. Каждый отвечает за свою часть данных по своей компетенции, все прошито информационными потоками, все хорошо».
Зададим декламаторам встречный «вопрос от реалий»: «В какой предметной области в современной России удалось построить такую конструкцию информационных систем, включающую слаженную работу трех уровней власти, да еще «с элементами рынка» для различных программных решений?» По моей информации – ни в какой. Буду рад ошибиться.
Даже для СМЭВ и госуслуг, несмотря на существенное напряжение, большой административный ресурс, для всех регионов сделать это пока не удалось. Причина не в создателях информационных систем, а в сложности разделения компетенций, формализации информационных потоков, неравенстве регионов.
Поэтому федеральные органы власти, которых оценивают не по лучшему региону, а по «среднему» или по «худшему», стремятся к максимально возможной управляемости, а значит централизации, т.е. относят максимум к полномочиям федеральных органов (кадастр и др.) или делают единую технологическую площадку, куда пускают муниципалов (ФГИС ТП, адресный реестр и др.).
При этом для НПА в области градостроительства ситуация типична для большинства предметных областей:
– федералы все могут, но мало что хотят и все делают медленно;
– половина регионов («отличники» и «хорошисты») хотят, но не могут, т.к. нет полномочий, половина («троечники» и «двоечники») особо и не хотят;
– муниципалы хотят, но у них нет денег.
Практические выводы:
– в конструкции НПА информационных систем в сфере градостроительства надо максимально «присоседиться» к электронному правительству, в т.ч. через госуслуги;
– предусмотреть возможность создания на региональном уровне единой технологической площадки для ведения АИСОГД муниципалитетов.
Считаю, что в ГрК РФ достаточно вписать статью о региональной системе, а также внести правки в статью об АИСОГД. Закон должен быть «для троечников» и с минимально необходимым составом информации, иначе он никогда всеми не исполнится. Для «отличников» в ГрК РФ должна быть возможность на региональном и муниципальном уровне устанавливать расширенный перечень сведений, целей и решаемых задач. Одним ФЗ удовлетворить всех мы не сможем.
С.В. Фигуренко:
В Тюменской области накоплен большой опыт создания и ведения информационных систем регионального и муниципального уровня. Законом Тюменской области от 03.06.2005 № 385 «О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области» впервые закреплены понятие и порядок ведения информационного банка данных Тюменской области, а также требование единства технологий и программных, лингвистических, правовых и организационных средств обеспечения информационных систем, которые устанавливаются Правительством РФ для ведения информационных систем градостроительной деятельности муниципальных образований.
Создание двухуровневой информационной системы начиналось с поиска аналогов и отработки модельных программных систем ведения градостроительного кадастра города Ишима, таких как «Реестр объектов градостроительной деятельности», программные модули представления данных Территориальной комплексной схемы в разрезе территории Тюменской области. Результатом многолетнего поиска стала реализация в 2005 году пилотного проекта ИСОГД города Ишима.
В 2006 году муниципальные образования приступили к работам по созданию базы данных об объектах капитального строительства. Для этого специалисты управления разработали структуру основных показателей объектов капитального строительства для формирования временного массива данных в MapInfo с их последующей конвертацией в созданную информационную систему области.
В 2008 – 2010 гг. завершены работы по обеспечению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности области современной цифровой топографической основой и документами территориального планирования.
В 2011 – 2013 гг. система расширила свои функциональные возможности за счет создания модулей, необходимых для организации межведомственного электронного взаимодействия и предоставления государственных услуг в электронном виде. На сегодняшний день в завершающей стадии находятся работы по переходу в продуктивную среду сервисов СМЭВ и четырех государственных услуг.
Сегодняшние требования к системе заключаются в развитии ее до регионального сегмента ИПД и обеспечении интеграции с федеральным порталом. Таким образом, создавать и развивать региональную систему необходимо, используя инфраструктурный подход.
Муниципальные, региональные и федеральные информационные системы не должны быть структурно обособлены, 7-я глава ГрК РФ должна отрегулировать информационное взаимодействие между уровнями за счет создания единого координатного пространства, форматов обмена данными, регламентов взаимодействия и других необходимых требований. Таким образом, в статьях 56, 57, 57-1 ГрК РФ эти вопросы должны быть урегулированы.
Вопрос 2. Кому, какая и зачем нужна региональная система? Может быть, федеральный закон не нужен? И достаточно регионального регулирования?
В.В. Волошанская:
Федеральный закон обязателен! В рамках административной реформы, которая проводится в РФ и в субъектах РФ, все государственные функции должны быть обоснованы на законодательном уровне. Учитывая усиление требований к законодательной обоснованности полномочий, которые осуществляют органы исполнительной власти субъектов, и требований к обоснованности штатной численности, изменения в ГрК РФ в части наделения субъектов РФ соответствующими полномочиями оградит от необходимости доказывать важность и законность разработки региональных систем в области градостроительной деятельности.
А.В. Башин:
Создание трехуровневой ИСОГД позволит создать непрерывную систему градостроительного проектирования, гибкую и «отзывчивую» на все социально-экономические изменения.
В.И. Попов:
Региональная система нужна как для ИСОГД, так и для ФГИС, так как без нее обе указанные системы не будут работоспособны, что уже показала практика последних лет. Регионального регулирования недостаточно, нужно крепкое законодательное обоснование финансовых средств для создания и развития региональных систем.
С.В. Фигуренко:
Полномочия в областиградостроительной деятельности закреплены законодательством преимущественно за муниципальными образованиями. У органов государственной власти субъекта РФ, по сути, нет рычагов влияния на принимаемые ОМС градостроительные решения в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, однако в большинстве случаев именно субъект проводит градостроительную и земельно-имущественную политику, располагая для этого и необходимыми ресурсами.
Исходя из сложившейся ситуации, региональная система, прежде всего, нужна для учета органами местного самоуправления потребностей субъекта в размещении объектов регионального значения, мониторинга градостроительного развития на местном и региональном уровне, организации межведомственного взаимодействия.
Региональная информационная система нужна в первую очередь федеральным и региональных органам исполнительной власти РФ, во вторую – органамместного самоуправления и в третью – юридическим и физическим лицам.
Какая нужна система? Ответ на этот вопрос становится логическим продолжением предыдущих двух. Система должна быть способна отвечать на вопросы при существлении управленческой деятельности.
Для этого система должна обладать необходимым объемом упорядоченной, актуальной и достоверной информации, наличие которой должен обеспечить уполномоченный орган власти. У нее должен быть в наличии инструментарий, способный обработать и представить данные для принятия решений. Система должна обеспечить требуемый контроль за исполнением принятых управленческих решений. Система не будет востребована органами исполнительной власти, если не обеспечит удобного инструмента для решения ведомственных задач, таких как подготовка отчетов, предоставление государственных услуг и электронного взаимодействия. Помимо прочего, система должна повысить прозрачность принимаемых градостроительных и управленческих решений для бизнес-сообщества и граждан, для этого необходимо обеспечить реализацию портальных решений в сети Интернет.
Федеральный закон, без сомнения, необходим, без него налаживать информационное взаимодействие с федеральными структурами будет сложно или невозможно.Наиболее интереснымс точки зрения создания системыуправления являетсяналаживание информационного взаимодействия с фискальными органами. Такое взаимодействиеобеспечитобратнуюсвязь между принимаемыми управленческими решениями и развитием налогооблагаемойбазы.
В.В. Туманцев:
Региональная геоинформационная система градостроительной деятельности (далее – РГИС ГД), прежде всего, нужна органу исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченному в сфере градостроительной деятельности, который в соответствии с ГрК РФ выполняет контрольные функции исполнения градостроительного законодательства на территории субъекта, согласования документов территориального планирования муниципальных образований.
Об эффективномконтроле не может быть и речи, если данный процесс не автоматизирован. На территории субъекта РФ должна быть РГИС ГД, интегрирующая муниципальные ИСОГД, которая бы использовала информационные ресурсы ИСОГД муниципальных образований для формирования полной базы градостроительных данных субъекта РФ, позволяющей объективно оценивать градостроительную ситуацию в каждом муниципальном образовании, планировать проверки исполнения градостроительного законодательства, исходя из анализа общей ситуации по субъекту.
Кроме того, РГИС ГД могли быполностью «закрыть» наполнение тематического слоя градостроительной деятельности субъекта РФ в рамках региональной геоинформационной системына базе инфраструктуры пространственных данных региона, создание которойсейчас активноинициируется Росреестром в субъектах РФ. Это «ниша» сегодня как разне заполнена.
Еще раз повторюсь, что регионального регулирования недостаточно, нужно обязательное введение понятия «региональная геоинформационная система градостроительной деятельности» на уровне федерального закона, в частности, ГрК РФ.
В свою очередь, в субъектах РФ появится возможность реализовать в своих целевых программахмероприятияпосозданиюрегиональныхдвухуровневыхавтоматизированных информационных систем градостроительной деятельности, которые интегрировали быинформационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных образований и информационно были связаны с Федеральной государственной системой территориального планирования РФ.
Допускаю, что могут понадобиться и подзаконные акты к ГрК РФ, где будут прописаны основополагающие принципы (структура) РГИСГДиее взаимодействие с другими государственнымии муниципальными информационными системами, помимо ФГИС ТП.
Ю.В. Рысин:
Основной целью создания региональной системыявляетсяобеспечениеоргановисполнительной власти субъектов РФ актуальной, достоверной и комплексной геопространственной информацией для оперативного всестороннего исследования, оценки и обоснования принимаемых управленческих решений.
Н.Г. Васильев:
Если бысуществовал однозначный ответ, какаянужнарегиональнаясистема,остальные вопросы и дискуссии были бы не уместны. Смею предположить, что готового рецепта пока нет ни у кого. Это кусок профессиональной работы. Поэтому правильнее начинать с вопроса «зачем».
Ответ – для обеспечения процессов градорегулирования соответствующего уровня, таких как согласование документов, внесение изменений в документытерриториального планирования на уровне субъекта Федерации (далее – СФ), подготовка документов для агломераций, согласование документации муниципальных образований с уровнемСФ и т.д.На практике большинство пользователей градостроительных информационных ресурсов в Республике Татарстан, а также из других регионов обращаются к сайту Минстроя РТ, где в режиме мониторинга можно найти все СТП и генпланы. Говорят, что так удобнее, чем искать по поселениям или пытаться зайти в ФГИС. На уровне СФ решается большинство вопросов перевода земельных участков из категории в категорию со всем шлейфом межведомственных проблем. Принятие соответствующих поправок в федеральные законы сократило бы время на эти процедуры. Срок перехода на межведомственный документооборот с использованием региональной системы информационного обеспечения градостроительной деятельностимог быбыть дифференцирован в зависимости от уровня развития электронного правительства конкретного СФ.
А.Г. Ходяков:
Нашопытпоказывает,чтобезфедерального закона «пробить» региональное регулированиеневозможно.Необходимозаконодательное закрепление создания и функционирования трехуровневой информационно-аналитической системы управления градостроительнымразвитиемтерриторииРФ.
1-й уровень – федеральная государственная информационная система территориального планирования (в виде информационно-аналитическойсистемы); 2-й уровень – информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территории субъекта РФ; 3-й уровень – информационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городскихокругов (в видеинформационно-аналитических систем).
В.Ю. Семенов:
РГИС ГД нужна для органов исполнительной власти субъекта, других органов государственной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в сферах, касающихся территории региона, органов местного самоуправления, проектных организаций, организаций топливно-энергетического комплекса, сетевых компаний для координирования их планов развития и инвестиционной деятельности с планами развития региона, муниципальных образований.
Нужен федеральный закон, так как должны быть установлены единые для всех субъектов РФтребования к созданиюи ведениюРГИСГД.
А.Б. Скрябина:
Федеральный закон нужен, так как региональные законы не должны противоречить федеральному законодательству, а информационное пространство по территориальному планированию должно быть единымпо России.
Р.М. Амиров:
С учетом объединений крайне необходимо законодательное регулирование на федеральном уровне, так как только в этом случае возможно межрегиональное сотрудничество. К сожалению, законодательство не идеально, возникают противоречия законов, их реализации.
Градостроительный, водный, земельный кодексы трактуются разными ведомствами по-своему. Принятие регионального регулирования в этом случае лишь усилит разногласия.
Е.Г. Иванникова
Для получения региональной системой «легального» статуса необходимо наличие данных задач и целей в составе федерального законодательства.
Д.В. Степанов:
Если подходить формально, полномочия субъекта РФ в части градостроительной деятельности определены статьей 7 ГрК РФ. Кроме подготовки собственных документов территориального планирования, регион утверждает документацию по планировке территории объектов регионального значения, утверждает региональные нормативы градостроительного проектирования и осуществляет региональный государственный строительный надзор в определенных законом случаях. Кроме того, статьей 8.1 субъекты РФ уполномочены на осуществление государственного контроля соблюдения муниципальными образованиями процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности.
Каждый из указанных процессов может быть автоматизирован. Таким образом, цели, задачи, пользователи и состав информации системы в целом понятны.
Учитывая различия в позиции руководства субъектов в отношении регулирования градостроительной деятельности в регионах, состав функций и автоматизируемых процессов может меняться. Но законодательно на федеральном уровне должна быть установлена возможность создания информационных системсубъектами РФ для осуществления своих полномочий.
Вопрос3.Какие нужно закрепить принципы при создании региональной системы? Как она должна использоваться (не должна) при взаимодействии с ОМСУ, федеральными органами власти, их территориальными органами, Росреестром, другими ведомствами?
В.В. Волошанская:
Основным принципом, который необходимо закрепить на законодательном уровне, должен быть принцип межведомственного информационного взаимодействия по горизонтали и вертикали.
Региональные информационные системы должны быть платформой для осуществления информационного взаимодействия между муниципальными информационными системами и федеральными информационными системами.
Региональные системы должны быть между уровневыми и должны обеспечивать возможностьполучения актуальнойдостоверной информации для принятия управленческих решений.
А.В. Башин:
Трехуровневая ИСОГД должна создаваться на следующих принципах:
– системный сбор информации о принятых решениях на уровне субъектов РФ для учета при разработке схем территориального планирования РФ;
– открытость принятых градостроительных решенийна всех уровнях;
– оперативный обмен информацией документов территориального планирования между уровнями;
– единство координатного описания всех пространственных объектов;
– единство структуры, классификаторов и справочников, стандартов обмена информацией, регламентов.
В.В. Туманцев:
Считаю,что основополагающими при создании РГИС ГД должны быть следующие принципы:
– формирование структуры РГИС исходя из полномочий субъекта РФ в сфере градостроительной деятельности, закрепленной ГрКРФ;
– интеграция информации из муниципальных ИСОГД (в том числе из ИСОГД, которые ведутся только на бумажных носителях) на региональный уровень в соответствиисо структурой РГИС ГД;
– автоматизация функций контроля органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в сфере градостроительной деятельности, за исполнением градостроительного законодательства муниципальными образованиями посредством анализа накапливаемой информации (то есть региональная система должна быть автоматизированной информационно-аналитической геоинформационной системой);
– обеспечение информационным наполнением тематического слоя (слоев) градостроительной деятельности (территориального планирования) в режиме реального времени в региональных ГИС (по сути, стать частью региональной ГИС), что позволит эффективно взаимодействовать с ОМСУ, федеральными органами власти, их территориальными органами, Росреестром, другими ведомствами; – обеспечение автоматической загрузки документов территориального планирования (а также контроля качества загружаемых документов) в ФГИС ТП посредством инструментария РГИС ГД.
Таким образом, РГИС ГД могла бы выглядеть так: документы территориального планирования загружаются в муниципальные ИСОГД, после чего документы появляются в режиме реального времени в РГИС ГД.На уровне РГИС ГД осуществляются необходимые процедуры проверки (согласования), а далее документы отправляются для размещения на федеральный уровень в ФГИС ТП.
Сейчас вся загрузка в ФГИС ТП осуществляется, как правило, муниципальными образованиями в ручном режиме с большим количеством ошибок, для устранения которых создана целая служба технической поддержки. Думаю, что службе технической поддержки было бына порядок проще решать поставленные перед ней задачи, ограничившись работой только со службами РГИС ГД субъектов РФ.
Ю.В. Рысин:
При проектировании региональной информационной системы необходимо руководствоваться следующими принципами:
– доступность и открытость информации с возможностью разграничения прав доступа;
– единообразие (информация должна размещаться, обрабатываться, храниться в соответствии с едиными стандартами, классификаторами, кодификаторами);
– система должна обеспечивать полноту, достоверность, непротиворечивость, актуальность информации, что может быть обеспечено за счет четкого распределения данных по зонам ответственности за возникновение данных, т.е. каждый компонент оперативного слоя ГИС является ответственным за возникновение уникальных данных;
– каждый элемент данных должен вводиться в систему в точке возникновения (зарождения) информации один раз и в дальнейшем использоваться во всех необходимых функциональных задачах;
– региональная система должна объединятьидополнять ИСОГД.
С.В. Фигуренко:
Основным принципом трехуровневой системы является учет интересов Федерации, региона и муниципалитетов в части развития территории.
Принцип единого методического и технологического подхода к созданию и ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности муниципального и регионального уровня.
Принцип единого координатного пространства и эффективного межуровневого информационного взаимодействия.
На мой взгляд, это основные принципы создания региональных систем, которыми необходимо руководствоваться при обсуждении законотворческой деятельности Министерства регионального развития в части создания региональных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
Н.Г. Васильев:
Основные принципы создания региональной системы:
– перераспределение нагрузки между ИСОГД муниципального, регионального уровняи ФГИС;
– реальная ресурсообеспеченность всех уровней информационной системы;
– ориентация на обеспечение процессов градорегулирования, а не на вертикальную отчетность, которая сегодня зашкаливает вопреки идеологии создания ФГИС.
Разумеется, именно на базе региональной системы обеспечения градостроительной деятельности следует строить взаимодействие с Росреестром и другими ведомствами. Причем именно эти региональные службы (культуры, земельных и имущественных отношений, экологии и т.д.) в первую очередь готовы инициировать региональные ИСОГД.
А.Г. Ходяков:
Информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территории субъекта РФ в первую очередь должна быть связана с максимально возможным кругом поставщиков информации федерального, регионального и местного уровня, включая органы власти и организации. Чем качественнее будет информация (полная, достоверная, актуальная), тем правильнее будет принятое на ее основании управленческое решение.
А.Б. Скрябина:
Основные принципы:
– единство технических требований к различным компонентам ФГИС ТП, региональных ИСОГД имуниципальных ИСОГД примаксимальномвнедрении новейших информационно-коммуникационных технологий;
– доступность и обязательность использования базовых пространственных данных и картографо-геодезическихматериалов в качестве единой пространственной основы для описания всех видов пространственных объектов при осуществлении градостроительнойдеятельности;
– возможность интеграции информационных ресурсов в сфере градостроительства с инфраструктурой пространственных данных, с государственными и муниципальными информационными системами иных органов власти для решения общих задач по развитию территорий.
В.Ю. Семенов:
Основные принципы:
– единые технические параметры построения системыдля всех субъектов РФ;
– единая картографическая основа для всех субъектов РФ в единой системе координат;
– техническая совместимость с АИСГКН;
– оперативность получения информации из АИСГКН либо доступ в АИСГКН в режиме реального времени для специалистов уполномоченных органов, осуществляющих ведение РГИС ГД.
Исходя из практического опыта создания ИСОГД муниципальных районов Смоленской области (отсутствие достаточных средствместных бюджетов на создание и функционирование информационных систем, отсутствие профессиональных кадров, а также заинтересованности глав муниципальных образований в создании и ведении информационных систем, т.к. имеются другие более важные вопросы, касающиеся жизнеобеспечения населения, которые требуют финансирования в первую очередь, и т.д.), считаем целесообразным предусмотреть возможность ведения ИСОГД муниципального уровня в составе РГИС ГД при наличии согласия органа местного самоуправления, а также при условии обеспечения дополнительного финансирования из областного бюджета.
А.В. Чернов:
Три основных принципа:
– региональная система должна в полной мере обеспечивать деятельность региональных органов власти в области градостроительства;
– региональная система должна «помогать» развитию других информационных системрегионального уровня за счет информационного обмена;
– региональная система должна «помогать» развитию АИСОГДмуниципалитетов региона.
Не смотря на кажущуюся простоту и логичность, например, ФГИС ТП не удовлетворяет ни одному из этих принципов. Федералам нужно больше, чем есть в ФГИС ТП, поэтому они постоянно терзают регионы запросами. Регионалам и муниципалам, ИС других федеральных органов власти нет почти никакой помощи от ФГИС ТП.
Особенно важно обеспечить максимальное встраивание в деятельность региональных органов архитектуры и градостроительства.
Р.М. Амиров:
Принцип работы органов власти и ведомств вРФдолженнайтиотражение вновой системе с сохранением иерархии и подчиненности. Система должна являться инструментом, и ведомствамнеобходимо этиминструментомпользоваться. Крайне нежелательно, чтобы это делалось формально, для «галочки».Необходимо придание системе элементов электронного документооборота.
В.Г. Вениаминов:
Принципы региональнойсистемы:
– информационный обмен с органами местного самоуправления и сведение полученныхматериалов в единое цифровое и информационное поле (вопросы программного обеспечения, картографии как основыдля созданияииспользования документов градостроительногозонированияи территориальногопланированияит.д.);
– информационный обмен с ФГИС ТП (практически нам приходится курировать эту функцию пока в ручном режиме и без правовых оснований, по письмам Минрегиона);
– информационный обмен с федеральнымиорганамигосударственнойвласти;
– информационный обмен с органами государственнойвластисубъекта РФ;
– предоставление информации правительству субъекта для принятия управленческих решений на основе утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования субъектового имуниципального уровней;
–предоставление информации на всеобщее обозрение в сети Интернет с соблюдением существующих норм и ограничений.
Е.Г. Иванникова
Региональная система включает в себя сведения, необходимые для обеспечения наличия исходных данных по территории субъекта,а также инструментария для стратегического и территориального планирования, управления развитием территории.
Первый этап создания – систематизация данных по территории, создание возможности обмена информацией между субъектом и ОМС в отношении данных, затрагивающих интересы сторон в соответствии с действующим законодательством.
Информационное взаимодействие с Росреестром должно осуществляться в рамках федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Заключение
Важность и своевременность обсуждаемой темы доказывает уже само количество участников дискуссии. Можно констатировать полное единодушие экспертов во мнении, что региональная информационная градостроительная система нужна и её роль ключевая в управлении развитием территории страны.
В то же время мы получили множество предложений, дополняющих первоначальную точку зрения, сформулированную в постановочных вопросах. Эти предложения требуют серьёзного осмысления и обязательно будут учтены авторским коллективом профессионального сообщества при доработке концепции законопроекта и его текста.
Редакция журнала «Управление развитием территории» благодарит всех участников дискуссии за ценный вклад в общее дело и выражает уверенность в том, что этот вклад принесёт пользу не только активным и заинтересованным в развитии российского законодательства членам сообщества,но и самим законодателям.
В следующем номере нашего журнала будут опубликованы результаты дискуссии по концепции и основным положениям законопроекта. Материалы названных документов мы опубликуемна сайте ГИС-Ассоциации в начале июня, а на июльской градостроительной конференции проведём широкое очное обсуждение предлагаемых поправок в Градостроительный кодекс РФ в части совершенствования информационного обеспечения градостроительной деятельности на всех уровнях управления.
RSS
Реклама
