6-7 июля 2012 г. на территории Краснодарского края произошло стихийное бедствие - наводнение, повлёкшее многочисленные человеческие жертвы и разрушения. Пунктом 10 Указа Президента РФ от 17 июля 2012 г. № 1015 (http://www.rg.ru/2012/07/18/navodnenie-likvidacia-site-dok.html) органам исполнительной власти субъектов РФ совместно с органами местного самоуправления и при участии Минприроды России постановлено определить нормы строительства в зонах, примыкающих к паводкоопасным территориям.

В соответствии с частью 3 статьи 67 Водного кодекса РФ в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 21 октября 2013 г. № 282-ФЗ (до 1 ноября 2013 г.), границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, и режим осуществления хозяйственной и иной деятельности на этих территориях в зависимости от частоты их затопления и подтопления устанавливались в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Однако Федеральным законом от 21 октября 2013 г. № 282-ФЗ данная норма была признана утратившей силу, а вместо неё появилась другая норма часть 4 новой статьи 67.1 Водного кодеса РФ, где указано, что границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством РФ. В развитие этой нормы Правилами определения границ зон затопления, подтопления, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2014 г. № 360 подготовка предложений об определении границ зон подтопления, затопления была возложена на субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления, а утверждение их – на Федеральное агентство водных ресурсов.

Пунктом 4 Перечня поручений Президента РФ Пр-2166 от 10 сентября 2014 г. органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принять исчерпывающие меры, в том числе нормативно-правового и административного характера, исключающие строительство нового жилья, садовых и дачных строений, объектов производственного и социального назначения, транспортной и энергетической инфраструктуры в зонах, подверженных риску затопления, подтопления.

Разрушения, произведенные стихийными бедствиями, безусловно, являются самым трагическим, но далеко не единственным последствием несогласованности правового регулирования института зон с особыми условиями использования территорий. Более подробно возникающие проблемы и коллизии изложены здесь (ссылка на первую дискуссию http://gisa.ru/vnesenie_v_gkn.html и ссылка на прилагаемый файл http://gisa.ru/file/file3105.rtf).

В отсутствие сведений о существующих санитарно-защитных и охранных зонах нарушаются права граждан на благоприятную окружающую среду, создается угроза их жизни и здоровью. Нередко земельный участок невозможно использовать в целях, исходя из которых гражданином было принято решение о его приобретении.

Страдают не только граждане, но и предпринимательское сообщество. Убытки значительно возрастают в случае приобретения земельного участка для коммерческой деятельности. И даже сторона, фактически оказавшаяся в выигрыше, теряет время, так как не может воспользоваться своим преимуществом до завершения судебных разбирательств и прочих официальных процедур.

Отсутствие официально установленных границ территорий, подверженных негативному воздействию вод, как и фактическое отсутствие деятельности государства по ведению фондов инженерных изысканий и по организации цивилизованного доступа к материалам этих фондов в сложившихся условиях ведёт к увеличению рисков для бизнеса либо к необходимости вложений в инженерные изыскания под каждый конкретный объект, тогда как в силу специфики указанных выше природных процессов и явлений факторы риска, как правило, гораздо рациональнее выявлять при изучении всей территории, а не только маленького её кусочка, на которой инвестор желает произвести строительство.

Нет сомнений, что работа по определению и официальной «установке» границ зон с особыми условиями использования территорий, включая границы затопления и подтопления, является государственной задачей, так как ничем не ограниченная частная инициатива, толкающая бизнес на «освоение» территорий с высокими рисками (зачастую при бездействии органов местного самоуправления, не обладающих необходимыми информационными, финансовыми, кадровыми ресурсами и механизмами принуждения) заставляют государство, а значит, всех граждан расплачиваться за эти риски.

Вместе с тем, в последние годы «совершенствование» федерального законодательства как градостроительного, так и кадастрового демонстрирует ярко выраженный курс в сторону затягивания всех процессов связанных с установлением градостроительных ограничений.

Примеры:
 отмена при принятии Градостроительного кодекса РФ 2004 года обязательности учета материалов соответствующих комплексных инженерных изысканий при разработке, согласовании, утверждении и реализации градостроительной документации (нормы части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ, где было указано: «Запрещаются разработка, согласование, утверждение и реализация градостроительной документации, разработанной без учета материалов соответствующих комплексных инженерных изысканий») и обязательности экспертизы проектов документов территориального планирования (нормой статьи 29 Градостроительного кодекса РФ 2004 года была установлена необязательность государственной экспертизы проектов документов территориального планирования);
 упрощение требований к документам территориального планирования и материалам по их обоснованию в части исключения из содержания утверждаемых графических частей документов сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий (Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»);
 усложнение порядка внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий, о границах административно-территориального деления и территориальных зонах:
o в составе объектов землеустройства сохранены административно-территориальные границы, территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, что обуславливает дублирование работ, проводимых для передачи сведений в государственный фонд землеустройства и кадастр недвижимости (Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2014 г. № 71 «Об утверждении Правил направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также о требованиях к формату таких документов в электронной форме»);
o до настоящего времени не принят базовый акт, определяющий порядок установления всех типов зон с особыми условиями использования территорий, и не установлен перечень случаев, в которых допускается пересечение административно-территориальной границей или территориальной зоной границ земельного участка.
o
Эти шаги в совокупности исключили возможность использования градостроительной документации как легитимного источника данных о границах и зонах, подлежащих внесению в государственный кадастр недвижимости, возложили обязанность производства запутанного и дорогостоящего комплекса мероприятий по установлению таких зон на региональные и муниципальные органы власти и владельцев объектов, характеристики которых требуют установления зон.

В настоящее время одной из перспектив решения вышеуказанных проблем отсутствия и неточности сведений о границах и зонах в государственном кадастре недвижимости является принятый в первом чтении проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (далее – законопроект № 465407-6).

Законопроект № 465407-6 был включен в перечень законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в осеннюю сессию 2014 года.

В связи с большим объемом и сложностью подлежащих урегулированию вопросов рассмотрение законопроекта № 465407-6 затянулось, точные сведения о перспективах его рассмотрения и предполагаемой дате принятия на данный момент отсутствуют.

Учитывая данное обстоятельство, представляется целесообразным урегулировать часть вопросов, связанных с установлением зон с особыми условиями использования территорий и применением сведений о них в градостроительной деятельности, в рамках проекта федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории» (http://itpgrad.ru/node/1273), находящегося на доработке в Минстрое России и запланированного к принятию и одобрению в апреле 2015 года.

Законопроектом о документации по планировке уже предлагается урегулировать ряд актуальнейших вопросов градостроительства.

«Законопроект призван утвердить такие правовые нормы, которые бы не только обеспечили комплексность подготовки документов территориального планирования, но и принудили бы органы власти к планомерным, взаимосогласованным действиям», пояснила директор Департамента департамента градостроительного зонирования и планировки территорий Минстроя России Оксана Гармаш. …важной частью законопроекта является введение в Градостроительный кодекс института инженерных изысканий - проведение инженерных изысканий предлагается сделать обязательным при подготовке документации по планировке территории. «Это особенно актуально – российский и мировой опыт показывает, что недоучет природных условий, особенно опасных природных процессов, может привести к огромному экономическому ущербу и гибели людей» (http://minstroyrf.ru/press/minstroy-rossii-vedet-dorabotku-zakonoproekta-o-podgotovke-dokumentatsii-po-planirovke-territorii/).

Представляется, что предложение Минстроя России сделать проведение инженерных изысканий обязательным при подготовке документации по планировке территории – верное, но половинчатое решение.

Наиболее важные вопросы, обеспечивающие наполнение государственного кадастра недвижимости данными о градостроительных ограничениях, а значит, исключение рисков для предпринимателей и обеспечение благоприятных и безопасных условий жизнедеятельности граждан, могут быть решены на стадии подготовки документов территориального планирования и документации по планировке посредством установления требований к:
 обязательному отображению установленных, а в случае их отсутствия, нормативных границ зон с особыми условиями использования территорий в утверждаемой части документов территориального планирования и документации по планировке территорий;
 передаче в государственный кадастр недвижимости сведений об установленных и нормативных границах зон с особыми условиями использования территорий на основе документов территориального планирования и документации по планировке территорий;
 последующему уточнению сведений о зонах посредством замены сведений о нормативных границах на установленные после проведения соответствующих процедур обеспечивающих установление границ зон с особыми условиями использования территорий.

Аналогичным образом могут быть решены проблемы с передачей сведений об административно-территориальных границах и территориальных зонах (http://gisa.ru/vnesenie_v_gkn.html).

Подчёркивая актуальность изложенных вопросов, а также необходимость изучения и обобщения региональных практик с участием профессионального сообщества, журнал «Управление развитием территорий» предлагает участникам дискуссии «О проблемах внесения в ГКН сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий и красных линиях» высказаться по вышеуказанным вопросам, при этом уделить особое внимание проблеме установления границ зон затопления, подтопления, включая вопросы:
1) об источниках и механизме финансирования работ по определению границ зон затопления, подтопления в соответствии с Правилами определения границ зон затопления, подтопления с учетом действующего разграничения полномочий;
2) о необходимости и целесообразности выполнения данных работ в случае наличия определенных в составе схем комплексного использования и охраны водных объектов и (или) в составе документации, разработанной в соответствии с градостроительным законодательством, материалов о зонах затопления, подтопления и об их границах (далее – материалы о ранее определенных границах зон затопления, подтопления);
3) о возможности применения материалов о ранее определённых границах зон затопления, подтопления в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (при рассмотрении возможности реализации инвестиционных проектов, территориальном планировании, выдаче разрешений на строительство и т.д.) в период до установления границ зон затопления, подтопления в порядке, установленном Правилами определения границ зон затопления, подтопления;
4) о возможности, необходимости и целесообразности внесения в указанный период в государственный кадастр недвижимости и в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведений о зонах затопления, подтопления и об их границах, как о зонах с особыми условиями использования территорий, на основе материалов о ранее определённых границах зон затопления, подтопления.

Просим направить ваше мнение о проблеме установления границ зон затопления, подтопления на urt(at)gisa.ru или mail(at)gisa.ru до 2 марта.

Персонально обращаемся к:

1) представителям органов федерального управления:

• Рейльян Юрий Угович, Минстрой России, заместитель Министра;
  
• Гармаш Оксана Алексеевна, Минстрой России, директор департамента градостроительного зонирования и планировки территорий;
  
• Бачурина Светлана Самуиловна, Ответственный секретарь Экспертного Совета по градостроительной деятельности при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству;
  
• Селивёрстова Марина Валерьевна, руководитель федерального агентства водных ресурсов;
  
• Кириллов Дмитрий Михайлович, Минприроды России, директор департамента государственной политики и регулирования в области водных ресурсов;
  
• Беланович Дмитрий Михайлович, Минприроды России, директор департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды;
  
• Никаноров Вадим Анатольевич, заместитель руководителя федерального агентства водных ресурсов;
  
• Попова Анна Юрьевна, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
  
• Мазо Борис Давидович, Минкультуры России, директор департамента управления имуществом и инвестиционной политики;
  
• Мирошниченко Сергей Георгиевич, заместитель руководителя Росреестра;
  
• Бочаров Михаил Владимирович, Минэкономразвития, заместитель директора департамента недвижимости.
  
  2) представителям органов управления субъектов Российской Федерации:
  
• Басов Андрей Викторович, заместитель начальника главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области;
  
• Еськин Анатолий Иванович, заместитель председателя комитета по строительству Волгоградской области;
  
• Лукьяненко Игорь Иванович, начальник управления архитектуры и строительства Министерства строительства, главный архитектор Новосибирской области;
  
• Макаров Вячеслав Иванович, главный архитектор Рязанской области;
  
• Дарибабина Елена Владимировна, начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью муниципальных образований Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
• Зобницев Андрей Николаевич, первый заместитель директора Департамента по управлению государственным имуществом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
• Ходяков Андрей Георгиевич, начальник отдела Департамента Строительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
  3) представителям органов местного самоуправления:
  
• Кравченко Николай Владимирович, заместитель главы г. Мегиона;
  
• Сидоренко Сергей Владимирович, председатель Комитета геоинформационного обеспечения Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска;
  
• Мазурок Игорь Евгеньевич, главный архитектор г. Краснодара;
  
• Тарарин Андрей Михайлович, директор муниципального предприятия города Нижнего Новгорода «Центр обеспечения градостроительной деятельности» (МП «ЦентроградНН»);
  
• Телешова Елена Владимировна, заместитель директора департамента по градостроительному регулированию Департамента архитектуры, строительства и землепользования Администрации города Хабаровска;
  
• Разин Андрей Викторович, заместитель руководителя Администрации Коломенского муниципального района;
  
• Фокеев Алексей Александрович, директор Департамента градостроительства Администрации г. Сургута;
  
  4) разработчикам градостроительной документации:
  
• Антонов Александр Владимирович, начальник отдела ГУП МО «НИиПИградостроительства»,
  
• Кривов Александр Сергеевич, президент ОАО «Национальное градостроительное общество», председатель Комитета по градостроительству и архитектуре Торгово-промышленной палаты;
  
• Митягин Сергей Дмитриевич, главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»;
  
• Никонов Павел Николаевич, директор Бюро межевания городских территорий ЗАО «Петербургский НИПИ Град»;
  
• Осипов Александр Александрович, генеральный директор ООО «Архкадастр»;
  
• Скатерщиков Сергей Викторович, президент Национальной Гильдии Градостроителей, Генеральный директор ООО «НПИ «ЭНКО»;
  
  5) представителям общественных профессиональных объединений:
  
• Апрелев Константин Николаевич, вице-президент Российской гильдии риэлторов;
  
• Збитнев Владислав Анатольевич, эксперт ГИС-Ассоциации;
  
• Каньшин Александр Александрович, председатель комитета по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Торгово-промышленной палаты;
  
• Журба Виктор Викторович, заместитель председателя Комитета по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Торгово-промышленной палаты;
  
• Миллер Сергей Адольфович, президент ГИС-Ассоциации;
  
• Пацеля Юлия Николаевна, начальник Управления имущественных отношений ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ»;
  
• Подорожный Андрей Николаевич, эксперт ГИС-Ассоциации;
  
• Романов Павел Николаевич, руководитель рабочей группы по мониторингу реализации дорожной карты по регистрации прав собственности на недвижимость АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»;
  
• Алакоз Валерий Владимирович, президент Российской Ассоциации частных землемеров;
  
• Кислов Виктор Степанович, президент СРО НП «Кадастровые инженеры»;
  
• Крылов Денис Анатольевич, директор СРО НП «Объединение кадастровых инженеров Сибири».