Интервью с М.В. Бочаровым (Минэкономразвития РФ, Москва)

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее – Приказ № 540, классификатор).
Классификатор разработан во исполнение п. 13 плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 № 2236-р, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации и определяет исчерпывающий перечень видов разрешенного использования земельных участков.
Документ опубликован 24.09.2014 и согласно п. 3 Приказа № 540 вступает в силу по истечении 90 дней со дня официального опубликования – 24.12.2014.
О некоторых вопросах разработки классификатора, порядке его использования и дальнейшем совершенствовании института разрешенного использования земельных участков рассказал Михаил Владимирович Бочаров, заместитель директора Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации.

Михаил Владимирович, несколько слов о процессе разработки классификатора. Какие задачи ставились перед разработчиками? Что легло в основу подхода к созданию классификатора?

Задачей любого классификатора является упрощение понимания и восприятия какого-либо явления. Одновременно это и средство познания данного явления. С этой точки зрения классификатор помогает упорядочить все многообразие видов деятельности человека на земельном участке и условно выделить те, которые значимы для каких-либо общественных отношений. В данной сфере нет предела совершенству, и некоторые классификаторы (например, г. Нью-Йорка) содержат более тысячи видов. В российском классификаторе – в зависимости от того, считать или нет в качестве отдельных видов разрешенного использования укрупненные виды, – чуть более 100.
Это не является, однако, признаком того, что в Нью-Йорке живут более изобретательные или трудолюбивые люди. Это означает лишь то, что такое дробное разделение видов деятельности там имеет определенное правовое значение: от вида разрешенного использования зависит налогообложение, ограничения в обороте, предоставление субсидий, защита жилищных прав и т.п. В России данные вопросы не настолько проработаны, чтобы излишняя дробность классификатора был оправдана. Ведь вместе с тем другой стороной излишних подробностей является значительное усложнение восприятия документа.
Поэтому в основу для выбора раздела (подраздела) классификатора легли следующие критерии:
1) юридическая значимость (разделение видов разрешенного использования в зависимости от ограничений оборота земель, особенностей предоставления земельных участков);
2) значимость в налоговом или имущественном значении (разделение видов в зависимости от ставок налогообложения, принятых льготных режимов налогообложения; учет особого регулирования по ставкам арендной платы для некоторых видов деятельности);
3) наибольшее соответствие устоявшейся системе категорий земель и наиболее часто встречающимся видам территориальных зон;
4) преемственность с ранее используемыми классификаторами (для целей оценки, для целей ведения кадастрового учета, для целей осуществления сельскохозяйственной, жилищной политики);
5) пригодность классификатора для различных целей – управление землями, их оценка, учет и регистрация прав на землю.

Приказ № 540 не содержит положений, которые бы урегулировали применение классификатора в отношении земельных участков, вид разрешенного использования которых установлен до вступления Приказа № 540 в силу, а также положений о порядке применения классификатора в случае, если градостроительными регламентами установлены виды разрешенного использования земельных участков, не соответствующие классификатору. Каким образом будет применяться классификатор в данной части?

Действительно, указанных положений Приказ № 540 не содержит.
Отдельные правила по введению в действие классификатора предусмотрены Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (пункты 11, 12, 13 ст. 34), вступающим в силу 01.03.2015:
- разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору;
- до 01.01.2020 органы местного самоуправления поселения, городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором;
- по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земел ьного участка классификатору уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором.
С 24.12.2014 классификатор будет определять виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после указанной даты. При этом не имеет значения, в каком порядке устанавливается вид разрешенного использования: в силу градостроительного регламента, установления вида разрешенного использования в документации по планировке территории или иным образом.
С учетом того, что разработка и утверждение правил землепользования и застройки занимает длительный срок, было бы разумно уже сейчас применять классификатор в отношении разрабатываемых правил землепользования и застройки, иначе могут возникнуть сложности с внесением сведений в государственный кадастр недвижимости в части описания видов разрешенного использования земельного участка. Хотя формально органы местного самоуправления могут утверждать правила землепользования и застройки, основываясь на собственных разработках или действовавших ранее классификаторах (для целей ведения кадастрового учета или оценки) вплоть до 24 декабря, это будет не самым удачным выбором. Так или иначе, придется вносить изменения во все правила землепользования и застройки, а до полного завершения таких работ – приводить виды разрешенного использования в соответствие с классификатором по заявлениям заинтересованных правообладателей. С 25.12.2014 в государственный кадастр недвижимости уже не смогут быть включены виды разрешенного использования, не пре-дусмотренные классификатором.
Чтобы избежать ненужных хлопот в дальнейшем, позволю себе дать совет: нужно уже сейчас уточнить наименования видов разрешенного использования земельных участков (если правила землепользования и застройки еще не утверждены) или задуматься над внесением в действующие правила землепользования и застройки редакционных изменений (если правила землепользования и застройки утверждены). Можно этот срок отложить и до 2020 года, но это приведет, как ни странно, к необходимости выполнения большего объема работы: придется действовать по заявлению тысяч заинтересованных правообладателей, приводя в соответствие виды разрешенного использования их земельных участков. Так что приведение в соответствие с классификатором видов разрешенного использования целесообразно осуществить как можно раньше, также как и внесение изменений в правила землепользования и застройки.
Можно выразить сожаление в связи с запоздалым выходом классификатора, что будет означать необходимость пересмотра значительного числа уже принятых правил землепользования и застройки. Но с другой стороны, при разработке классификатора был учтен первый опыт применения правил землепользования и застройки, а длительное обсуждение позволило создать более качественный и, я надеюсь, устойчивый классификатор видов разрешенного использования.
По вопросу о том, как использовать те виды разрешенного использования, которые уже утверждены (неважно, каким образом – в силу градостроительных регламентов, проектов планировки, разовых решений), ответ зависит от следующих обстоятельств: внесены сведения об этом виде разрешенного использования в государственный кадастр недвижимости, требуется ли его изменение, что выступало основанием для его утверждения. Если сведения о виде разрешенного использования включены в государственный кадастр недвижимости, то его приведение в соответствие с классификатором может растянуться до 2020 года. Если же нет, то внесение в старом виде сведений о виде разрешенного использования в государственный кадастр недвижимости может быть осуществлено до 24.12.2014. После указанной даты – только в виде, установленном классификатором. Следовательно, если сейчас невозможно изменить разрешенное использование в соответствии с классификатором, то хотя бы нужно внести сведения о нем в государственный кадастр недвижимости.
Если речь не идет о внесении соответствующей записи в государственный кадастр недвижимости, то в отношении установленного вида разрешенного использования можно не предпринимать никаких дополнительных мер: в 2020 году он будет изменен в силу приведения в соответствие с классификатором.

Очевидно, что работа по установлению соответствия между видами разрешенного использования, утвержденными до вступления в силу Приказа № 540 и установленными классификатором, с целью выявления наиболее оптимального соотношения потребует тщательного анализа градостроительной документации, муниципальных правовых актов. Просим Вас в методических целях прокомментировать результат работы по установлению соответствия некоторых видов разрешенного использования, установленных классификатором, видов разрешенного использования земельных участков, используемых при государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, разработке градостроительной документации на примере видов разрешённого использования, установленных правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО – Югра) (рис. 1).

Действительно, при единовременном установлении соответствия между видами разрешенного использования, что является наиболее целесообразным, результат работы будет аналогичным. В силу универсальности классификатора сфера его использования достаточна широка, однако первостепенным является приведение в соответствие с видами разрешенного использования, указанными в классификаторе, видов разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительными регламентами до принятия Приказа № 540.

Михаил Владимирович, расскажите об особенностях содержания классификатора. Какими критериями необходимо руководствоваться при установлении в соответствии с классификатором основного/условно разрешенного/вспомогательного видов разрешенного использования для той или иной территориальной зоны, учитывая многообразие видов деятельности (видов объектов), указанных в описании к разрешенному виду использования земельных участков?

В соответствии с классификатором установлены наименования видов разрешенного использования, их описание, коды видов разрешенного использования земельных участков. В описании вида разрешенного использования приводится разрешенная деятельность на земельном участке, виды объектов, размещение которых соответствует установленному виду разрешенного использования земельного участка.
Классификатор не различает основные, вспомогательные или условные виды разрешенного использования. Виды разрешённого использования являются своеобразными кирпичиками, из которых может быть сложено любое сооружение.
При этом заслуживает особого внимания то обстоятельство, что в некоторых случаях вид разрешенного использования описан достаточно широко и сам по себе предполагает несколько видов деятельности, некоторые из них в силу своей природы будут вспомогательными. Например, жилищное строительство допускает разведение плодовых и декоративных растений, но, естественно, не вместо, а вместе с наличием на земельном участке жилого строения.
Также для всех видов разрешенного использования установлена возможность строительства линейных объектов (за исключением железных и автомобильных дорог), инженерных и защитных сооружений (см. примечание к классификатору), если запрет на размещение соответствующих сооружений не предусмотрен федеральными законами. Это означает, что любому виду разрешенного использования присуща возможность размещения, например, водопровода, линии связи, линии электропередач и других подобных объектов. Это, в свою очередь, означает, что не требуется установление вспомогательных или основных видов разрешенного использования в целях размещения линейных объектов – они предусмотрены каждым видом разрешенного использования.
Установление видов разрешенного использования, предусматривающих возможность размещения линейных объектов, имеет смысл только для узкой группы участков, например, когда имеется в виду исключительное использование земельного участка для определенных типов линейных объектов, например, газопроводов.
Польза от этого новшества бесспорна: теперь не придется осложнять основные или вспомогательные виды разрешенного использования перечислением вездесущих коммунальных благ: водопровод, связь, электричество, газ и т.п. Это позволит упростить содержание правил землепользования и застройки и сосредоточиться на планировочных задачах. Заодно это упростит работу органов кадастрового учета, так как не нужно будет обрабатывать многочисленные заявления по поводу изменения или выбора разрешенного использования в связи со строительством того или иного линейного объекта.
По похожему правилу классификатор рассматривает возможность размещения земель общего пользования в любой территориальной зоне. Это ставит остро вопрос о том, должны ли выделяться улицы и проезды в границах отдельной зоны либо они могут быть размещены в границах нескольких зон, не меняя в них разрешенного использования. Лично я выступаю за последнее, это существенно упростит и удешевит зонирование. Также нужно иметь в виду положения ст. 40-43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, которая вступит в силу 01.03.2015), допускающие особый порядок определения разрешенного использования некоторых объектов без привязки к разрешенному использованию, указанному в градостроительных регламентах.

Классификатор содержит укрупненные виды разрешенного использования – для чего введена такая особенность?

Действительно, ряд разделов классификатора могут быть употреблены в качестве укрупненного вида разрешенного использования. Это необходимо в тех случаях, когда планировщик не уверен в будущем развитии территории либо желает этот вопрос оставить на усмотрение рыночных сил. Если укрупненный вид разрешенного использования указывается в качестве основного вида, это означает возможность осуществления любой хозяйственной деятельности, предусмотренной входящим в его состав видом разрешенного использования. Тем самым, я надеюсь, упростится работа по разработке правил землепользования и застройки: если необходимо точно задать разрешенное использование – нужно указать подразделы классификатора, если необходимо обозначить только общее направление развития – нужно указать в качестве вида разрешенного использования обобщенные виды.
Из законов логики вытекает, что «обобщённый» и «узкий» виды разрешенного использования соотносятся как общее с частным, поэтому не могут использоваться ни в перечне основных видов одной территориальной зоны, ни в качестве дополнения друг к другу в качестве основного или вспомогательного вида разрешенного использования. Любые другие сочетания возможны: использование «узких» видов разрешенного использования в качестве дополнения друг к другу, использование «узких» из одной группы с «узкими» или «обобщёнными» видами из другой группы. Полет воображения ограничен только целесообразностью и правовыми рамками: вряд ли обрадуются жители жилого квартала соседству свалки, да это и запрещено.

Приказом № 540 не предусмотрено применение классификатора для осуществления отдельных видов деятельности, для которых используются сведения о видах разрешенного использования земельных участков. Планируется ли принятие нормативных правовых актов, которые установят возможность использования классификатора в целях подготовки документации по планировке территории, проведения кадастровой оценки земель и недвижимости, установления дифференцированных налоговых ставок налога на имущество физических лиц? Планируется ли совершенствование положений классификатора?

Классификатор не нуждается в саморекламе и указании тех областей и целей, в которых он должен применяться. Его назначение иное: установить стандарт написания, содержания и условного обозначения видов разрешенного использования.
В то же время сфера применения видов разрешенного использования (оценка, налогообложение, расчет арендных ставок, ведение кадастрового учета и т.д.) должна определяться не Приказом № 540, а соответствующими правовыми актами. Естественно, что не все из них пока полностью соответствуют классификатору, однако сейчас идет работа по приведению актов Минэкономразвития России в соответствие с Приказом № 540.
Хотелось бы отметить гибкую структуру классификатора: его разделы могут быть дополнены или переработаны без ущерба для документа в целом. Прекрасно понимаю, что классификатор по своей важности является, несмотря на скромную форму приказа, отдельным институтом земельного права. Его совершенствование будет продолжаться также и в связи с появлением новых видов деятельности (в качестве примера можно привести институт некоммерческого найма), так и с целью лучшего приспособления классификатора для прочих нужд – оценки, предоставления земельных участков и т.д. При этом в его совершенствовании необходимо проявлять определенную сдержанность и мудрость. Потребности и условия многих регионов могут отличаться (так, в некоторых городах существуют особые традиции зонирования и наименования), но нужно понимать, что классификатор должен служить интересам страны в целом, и последующие его изменения должны быть обоснованы вескими причинами.