С.А. Миллер (МОО «ГИС-Ассоциация», Москва)

В настоящее время в дорожной карте «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – ДК) в разделе, посвященном повышению качества сведений о недвижимом имуществе, зафиксирован только один пункт, касающийся картометрических методов описания объектов недвижимости и объектов, сведения о которых подлежат внесению в Государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН): «18. Установление в федеральном законе периодичности обновления картографической основы государственного кадастра недвижимости за счет средств федерального бюджета».
Т.е. ДК фиксирует только один параметр качества картографической основы – ее актуальность и один источник ее финансирования, не затрагивая вопросы ее назначения, доступности, состава и возможности обновления за счет других источников финансирования.

Вместе с тем картометрические способы описания объектов ГКН сегодня практически не применяются из-за следующих причин:
1. Размытость понятия «Картографическая основа ГКН» и отсутствие регламентов обязательности использования картометрического способа определения координат объектов ГКН.
2. Отсутствие четких требований к точности описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН (административные границы, ООПТ, зоны охраны объектов культурного наследия территориальных зон, ЗОУИТ, красные линии, проектные границы земельных участков и пр.).
3. Избыточность объектового состава традиционных картографических материалов для задач картометрического описания объектов ГКН и описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН (дороговизна и длительность обновления государственных топографических материалов).
4. Отсутствие прямой координатной сопоставимости описания пространственных объектов при ведении ГКН, разработке всех видов градостроительной документации, ведении других государственных и муниципальных информационных систем (использование различных картографических основ, проекций, систем координат).
5. Недостаточный уровень финансирования актуализации картографической основы ГКН за счет единственного источника – федерального бюджета.

Размытость понятия «Картографическая основа ГКН»

В настоящее время понятие «Картографическая основа ГКН» раскрывается в Приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 июля 2011 г. № 375 г. Москва «Об определении требований к картам и планам, являющимся картографической основой государственного кадастра недвижимости». В нем нет четкого определения, лишь указывается, что картографическая основа ГКН создается в целях составления и ведения кадастровых карт, а также предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости. При этом картографической основой ГКН согласно приказу являются:
1) карты (планы), представляющие собой фотопланы местности масштаба 1:5000.
2) карты (планы), представляющие собой цифровые топографические карты и планы, к которым предъявлены всего два конкретных требования, они:
– не содержат сведений, отнесенных к государственной тайне;
– созданы в картографической проекции, а также в системе координат, установленной для ведения ГКН.
В конце приказа есть маленькое уточнение, что масштаб цифровых топографических карт и планов, являющихся картографической основой кадастра, периодичность их обновления определяются в зависимости от характеристик территории.
Т.е. сейчас в целях создания картографической основы ГКН:
– нет задач её использования для картометрического определения координат объектов;
– не обеспечивается принцип «единства картографической основы» (объектовая связь различных масштабов);
– тип (карты, планы, фотопланы), масштаб (точность и объектовый состав) четко не определены.

Отсутствие четких требований к точности описания объектов,
сведения о которых подлежат внесению в ГКН

В настоящее время требования к точности описания объектов кадастрового учета сформулированы в Приказе Минэкономразвития России от 17 августа 2012 г. № 518 «О требованиях к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке».
С одной стороны, приказ обходит молчанием, распространяются ли эти требования и на описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН (административные границы, ООПТ, зоны охраны объектов культурного наследия территориальных зон, ЗОУИТ, красные линии, проектные границы земельных участков и пр.). Положение этих объектов традиционно описывается картометрическим методом и имеет множественность юридически значимых источников описания (различных организаций, использующих различные картографические материалы: масштабы, проекции), что делает эти материалы несопоставимыми между собой и ГКН.
Вместе с тем простое сопоставление погрешностей геодезического и картометрического способов определения координат показывает, что объекты учета ГКН на наиболее экономически значимых территориях могут быть описаны только геодезическими методами (рис. 1).
В этой связи давно назрела острая необходимость:
1) определить требования к точности описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН;
2) закрепить для их описания картометрический способ и определить базовые масштабы единой картографической основы ГКН.
Сложившаяся практика управления развитием территории в РФ свидетельствует о том, что масштабы картографических материалов, использующиеся при описании различных объектов, следующие:
1) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов уточняются в Схемах территориального планирования, генеральных планах в масштабах: 1:100000, 1:50000, 1:25000, 1:10000;
2) границы территориальных охранных и защитных зон, водных объектов и водоохранных зон определяются и уточняются в Правилах землепользования и застройки в масштабах: 1:25000, 1:10000, 1:5000;
3) местоположение красных линий, зон действия сервитута, проектные границы новых земельных участков отображаются в проектах планировки в масштабах: 1:2000, 1:500.
Отсюда необходимый минимизированный масштабный ряд картографической основы ГКН:
– в целом по стране: 1:100000, 1:25000, 1:10000;
– урбанизированные территории: 1:5000, 1:2000, 1:500.

Дороговизна и длительность обновления государственных
топографических карт и планов

Понятие картографической основы закреплено еще в одном Приказе Мин-экономразвития России от 24 декабря 2008 г. № 467 «Об утверждении требований к составу, структуре, порядку ведения и использования единой электронной картографической основы (ЕЭКО) федерального, регионального и муниципального назначения».
Он определяет ЕЭКО как набор цифровых государственных топографических карт или планов в векторном формате или растровых геокодированных материалов ДДЗ, также содержащих только разрешенную к открытому опубликованию информацию.
ЕЭКО ведется только Росреестром в масштабах: 1:2000, 1:5000, 1:10000, 1:25000, 1:50000, 1:100000, 1:200000, 1:500000, 1:1000000 с обеспечением совместимости пространственных данных различных масштабов.
ЕЭКО подлежит размещению на специальном официальном сайте – портале пространственных данных, должен быть обеспечен:
– просмотр любыми лицами на безвозмездной основе;
– предоставление сведений ЕЭКО за плату (услуги по подбору материалов, изготовлению их копий и доставке).
В настоящее время приказ не выполняется Росреестром: часть работ не финансируется (1:2000 и 1:5000), к другой части работ не обеспечивается доступ (материалы секретны), практически все открытые картографические и плановые материалы не актуальны.
ЕЭКО, будучи разнесена по значению (федерального, регионального и муниципального), не распределена по финансированию и никак не связана с картографической основой ГКН. Векторная форма ЕЭКО наследует избыточный объектовый состав ГТК. В растровой форме ЕЭКО не определен объем и содержание понятия «геокодирование».
Избыточность объектового состава государственных топографических карт и планов для задач картометрического описания объектов ГКН и описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН, приводит к сильному удорожанию процессов создания и обновления государственных карт и планов. По существующим нормам сначала создаются карты и планы полного объектово-атрибутивного наполнения, которые до масштаба 1:50000 запрещены для открытого использования, и только потом из них формируются открытые материалы. Так, на долю дешифрирования и векторизации, определения характеристик картографических объектов (атрибутирование) и обеспечения открытой публикации цифровых карт приходится до 85% материальных и 75% временных затрат.
Вместе с тем на то, что составляет геометрическую основу карт – т.е. на данные дистанционного зондирования Земли, прошедшие геометрическую и радиометрическую коррекцию и географическую привязку, приходится 15-25% от общей суммы затрат изготовления цифровых карт.
Отсюда минимально необходимый и обеспечивающий применение картометрического способа определения координат характерных точек объектов цифровыми методами состав картографической основы ГКН: цифровые ортофотопокрытия + адресные элементы. Следует отметить, что это уже стало мировым стандартом «де-факто». Именно в таком виде представлены картографические сервисы GoogleMap и Яндекс-Карты. И даже Публичная кадастровая карта используется большинством потребителей с подложкой из снимков ДЗЗ свободной для просмотра коллекции ESRI (рис. 2).
Наглядным примером эффективного использования картометрического метода описания пространственных объектов по данным дистанционного зондирования Земли являются веб-сервисы типа «Народной карты» Яндекса (рис. 3). Подобные сервисы позволяют без труда дешифрировать контуры основных объектов на изображении и получать их координатные описания в пределах погрешностей географической привязки и пространственного разрешения исходных снимков, со всеми атрибутами доступа и персонализированной ответственности.
Использовать геометрически корректные и географически привязанные снимки для формирования единой картографической основы ГКН стало совсем реалистичным после получения Росреестром в 2012-13 гг. массива цифровых ортофотопокрытий высокого разрешения от компании DigitalGlobe, соответствующих масштабу 1:10000 без точек наземной привязки (рис. 4).
Однако их использование в настоящий момент сопряжено с рядом проблем:
1)Не нормализированная по всей территории Российской Федерации геометрическая точность снимков:
– использование данных различного разрешения (0,5-1 м/пиксель) и точности географической привязки, не позволяющих получить точность выше 6-7 м без точек наземной привязки (рис. 5);
– использование в ГКН местных систем координат субъектов РФ, зонами не сопоставимых с общемировыми системами (WGS).
2) Претензии Минобороны России по открытости этих данных. Требование загрубления изображения по незакрепленному в НПА перечню территорий, выполняемого в ненормированные сроки силами организаций Минобороны.
Поэтому пока данные, соответствующие общедоступным в сети Интернет проектам GoogleMap и Яндекс-Карты, не используются в качестве картографической основы ГКН даже для целей визуализации на Публичной кадастровой карте.

Пути преодоления проблем использования имеющихся в Росреестре цифровых ортофотопокрытий

Ситуацию с секретностью должен разрешить уже опубликованный проект Постановления Правительства РФ «Об открытом опубликовании данных дистанционного зондирования Земли из космоса, полученных с зарубежных космических аппаратов или российских космических аппаратов гражданского назначения».
Геометрическую точность и точность географической привязки можно существенно повысить за счет использования наземных опорных точек, в качестве которых использовать результаты кадастровых геодезических определений (рис. 6, 7).
Подобные работы позволяют повысить точность горизонтальной привязки точек картометрического определения координат до точности, соответствующей масштабу 1:5000, что достаточно для картометрического описания административных границ, ООПТ, зоны охраны объектов культурного наследия, территориальных зон, ЗОУИТ, красных линий и пр.

Предлагаемые решения

Все вышесказанное позволяет предложить использовать в качестве единой цифровой картографической основы ГКН геометрически корректные и географически привязанные цифровые космо-, аэроизображения с адресными элементами следующего масштабного ряда и значения:
– федеральная, космоизображение масштаба 1:10000 (по всей территории страны), 1:5000 (по урбанизированной части) с обновлением 1 раз в 10 лет;
– региональная, космоизображение масштаба 1:10000 (по всей территории субъекта РФ), 1:5000 (по урбанизированной части) с обновлением более 1 раза в 10 лет (исходя из возможностей и потребностей субъекта РФ);
– местная, аэроизображение масштаба 1:500 – 1:2000 с обновлением исходя из возможностей и потребностей ОМСУ.
В целом для эффективной реализации использования картометрических методов при формировании ГКН необходимо:
1) Определить точность описания объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН с позиций использования картометрического метода определения координат и последующего уточнения по мере сопряжения с границами прилегающих ЗУ.
2) Дополнить цели создания единой цифровой картографической основы ГКН задачей определения координат характерных точек объектов недвижимости и объектов, сведения о которых подлежат включению в ГКН картометрическим способом.
3) Определить масштабный ряд единой картографической основы ГКН в зависимости от характера территории и необходимой точности описания объектов картометрическим способом.
4) Определить состав и требования к единой мульмасштабной цифровой картографической основе ГКН (далее – ЕМЦКО ГКН) исходя из минимально необходимых и обеспечивающих применение картометрического способа определения координат характерных точек объектов цифровыми методами (цифровые ортофотопокрытия + адресные элементы и объекты).
5) Обеспечить изготовление и публикацию в сети Интернет в виде открытых данных ЕМЦКО ГКН.
6) Обеспечить постоянный режим повышения точности ЕМЦКО ГКН за счет дополнительных опорных точек новых геодезических (кадастровых) измерений и регламентировать исходя из величин погрешностей картометрического и геодезического методов понятия «пересечение» и «отсутствие смежности» различных границ.
7) Обеспечить включение ЕМЦКО ГКН в состав Публичной кадастровой карты и работу интернет-сервисов картометрического описания объектов на ее основе для применения их уполномоченным кругом лиц.
8) Сделать обязательным использование ЕМЦКО ГКН при картометрическом описании пространственных объектов при ведении ГКН, разработке всех видов градостроительной документации, ведении всех государственных и муниципальных информационных систем.
9) Определить механизмы включения в ЕМЦКО ГКН высокодетальных космо-, аэрофотопланов, созданных за счет средств бюджетов субъектов РФ и ОМСУ (требования к материалам и регламенты включения).

Реализация предлагаемых шагов в виде поправок в действующее законодательство, приказы Минэкономразвития России, выполнения НИР и производственных работ Росреестра наиболее эффективна при коррекции формулировки упомянутого в начале статьи п. 18 ДК на «Создание единой мультимасштабной цифровой картографической основы ГКН, обязательной для использования при картометрическом методе описания объектов кадастрового учета и объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН, разработке градостроительной документации, описании пространственных объектов в государственных и информационных системах» со сроками реализации в 2015-2017 гг.