Эксперт в области правоприменения навигационно-информационных технологий, ведущий специалист по нормативному обеспечению Ассоциации «ГЛОНСС/ГНСС-Форум», Константин Рейтор рассказал в интервью журналу «Вестник ГЛОНАСС» о проведенной экспертизе проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон «О навигационной деятельности», разработанного Министерством транспорта РФ, а также о своих выводах в отношении подготовки разрабатываемых законопроектов.

ВГ: Расскажите о самом законопроекте. Какие замечания вызвал обсуждаемый проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон «О навигационной деятельности»?

КР: Хотелось бы сразу оговорить, что заключение по законопроекту, которое было дано Ассоциацией «ГЛОНАСС/ГНСС-Форум», формально результатом антикоррупционной экспертизы назвать нельзя. Таковую наша организация официально пока проводить не может. Нужна соответствующая аккредитация в Минюсте. Думается, что Ассоциации давно пора получить такой статус. Для этого у нас имеется уже и достаточный опыт, и накоплен огромный аналитический материал за время участия в НИР.

Хотя следует оговорить, что преувеличивать значение такого рода экспертизы не стоит. Есть Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Согласно ему институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Есть и подзаконные нормативные акты на этот счет. Однако, результат таких экспертиз не имеет обязательной силы для соответствующих органов власти и должностных лиц, хотя ответ на критику они должны давать.

Теперь по сути законопроекта. У себя в Ассоциации мы его, анализ и оценку, проводили с учетом требований Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96 2010 года. И вот что получилось на выходе. В тексте документа обнаруживается наличие коррупциогенных факторов, основными из которых являются юридико-лингвистическая неопределенность и нормативные коллизии.

По первому коррупциогенному фактору. Указанная методика по юридико-лингвистической неопределённостью понимает употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Не буду перечислять все выявленные неопределенности. Хочу остановиться на одной из наиболее важных. В тексте законопроекта используется термин, обозначаемое которым понятие нигде, ни в проекте, ни в действующем законодательстве, не определено. Это так называемые «технические средства, выполняющие функции аппаратуры спутниковой навигации». При этом законопроект фактически закрепляет обязательность оснащения отдельных категорий транспортных средств указанным «аналогом» аппаратуры спутниковой навигации. Такое положение закона устанавливает неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, то есть еще один согласно Методике коррупциогенный фактор в дополнение к выше обозначенным. В таком виде закон будет частично подменять собой Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 018/2011 «О безопасности колесных транспортных средств», чем будут нарушены требования законодательства о техническом регулировании, а также наши (российской Федерации) обязательства в рамках ЕАЭС. А это уже другой коррупциогенный фактор – нормативные коллизии, о чем подробнее поговорим отдельно.

Нужно сказать, что терминологическое обеспечение законодательной деятельности в сфере навигации – больная тема. Предметный анализ понятийного аппарат, который используется в нормативных актах, показывает, что при определении понятий не соблюдаются элементарные законы формальной логики. Во многих законодательных актах имеются дефектные определения. Из них самые распространенные – так называемые «закольцованные» определения», когда одно понятие определяется с помощью второго понятия, а это второе понятие определяется с помощью терминов или элементов терминов, обозначающих первое понятие. Несмотря на то, что имеются официальные нормативные документы (те же государственные стандарты), определяющие порядок ведения терминологической работы, в среде технических специалистов, которые работают над нормативными документами, имеет место непонимание важности такой работы вплоть до пренебрежения. В отличие от «технарей», мы юристы более щепетильно относимся этим вещам, поскольку на своей шкуре (через те же судебные споры) ощущаем последствия юридико-лингвистических неопределённостей в текстах нормативных документов. В конце концов. Мы подошли уже к такому порогу, когда несоблюдение навигационного законодательства и сопряженных с ним нормативно-технических актов влечет за собой привлечение к административной ответственности. А со временем может появиться и уголовная. Наглядный пример - статья 11.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях – «Управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха». Состав данного правонарушения в числе прочего запрещает пользование не соответствующим установленным требованиям тахографом. А какие это требования? Справочные правовые системы («КонсультантПлюс», «Гарант») отсылают нас к Постановлению Правительства РФ от 23.11.2012 № 1213 «О требованиях к тахографам, категориях и видах оснащаемых ими транспортных средств, порядке оснащения транспортных средств тахографами, правилах их использования, обслуживания и контроля их работы», а оно – к приказу Минтранса России от 13.02.2013 № 36 «Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства». Приказ, кстати, требует наличие антенны ГЛОНАСС. Но, простите, Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств» ничего не знает о 36-м приказе Минтранса. Регламент ссылается на ГОСТ Р 53831-2010, который не предусматривает в тахографе средств спутниковой навигации. Так за что будет привлекать к ответственности: за несоответствие тахографа требованиям приказа или Техрегламента и ГОСТа?

С терминологией вообще порой возникают абсурдные ситуации. Так, обнаруживается, что само понятие «навигация» не имеет не только легального (законодательного либо нормативно-технического) определения, но и устоявшегося научного. Любопытно, что на понятие «навигация» сейчас претендуют уже биология и медицина. И ведь научные основания признавать эти притязания, как мне видится, имеются! Мы же, не определив до конца что такое навигация, начинаем выстраивать понятийную систему в законодательстве о навигационной деятельности. И в первом же пункте – понятии «навигационная деятельность» - получаем его дефектное определение по признакам закольцованности и неточности. На эту тему я уже высказался в одной из своих публикаций в Вашем журнале. Статья называется «О сущности навигационной деятельности» и опубликована в 3-м номере за 2015 год.

Перейдем теперь к нормативным коллизиям. Согласно Методике - это «противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов власти или организаций и их должностных лиц возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае».

В чем мы усматриваем эти коллизии в законопроекте? Его авторами предлагается дополнить статью 4 закона о навигации положениями о том, что подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации колесные транспортные средства:

— используемые для осуществления перевозок, подлежащих лицензированию;
— специально предназначенные для перевозки детей;
— используемые для перевозки специальных и(или) опасных и(или) тяжеловесных и(или) крупногабаритных грузов.

Пункт 13 ТР ТС 018/2011 «О безопасности колесных транспортных средств» на этот счет говорит, что подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации «выпускаемые в обращение транспортные средства категории M, используемые для коммерческих перевозок пассажиров, а также специально предназначенные для перевозки детей, и категории N, используемые для перевозки твердых бытовых отходов и мусора (мусоровозы), специальных, опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, а также транспортные средства оперативных служб».

Что имеем в итоге? Убрали из формулировки техрегламента «транспортные средства категории M, используемые для коммерческих перевозок пассажиров», забыли про «транспортные средства оперативных служб». Вместо транспортных средств «для коммерческих перевозок пассажиров» предусмотрели транспортные средства, «используемые для осуществления перевозок, подлежащих лицензированию». Объемы этих двух понятий не совпадают. Так, согласно п. 24 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежит лицензированию деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек. В результате в сравнении с техрегламентом сузили категорию М до М2 и М3. М1 осталась за бортом. В первоначальном варианте законопроекта речь шла также о транспортных средствах категории М2 и М3, но и к тому же зарегистрированных на территории Российской Федерации.

Налицо противоречие между Регламентом и проектом закона. Последним сужается сфера действия Техрегламента на территории Российской Федерации. При этом, напомним, что сам Техрегламент является документом, который принят международным договором Российской Федерации, то есть является более высоким по юридической силе актом, чем федеральные законы, включая и наш с вами закон о навигационной деятельности. Нормативная коллизия, как нам представляется, на лицо.

И еще следует обратить внимание на то, что сравниваемые положения являются техническими нормами, а не правовыми. В этой связи хочется спросить, а какая необходимость превращать закон в нормативно-технический акт? По существующим правилам, федеральными законами утверждаются технические регламенты, но сами законы ими не являются и не подменяют их. Кстати, у нас нередки случаи, когда в федеральных законах содержатся технические нормы, место которым в техрегламентах и документах по стандартизации. Практика сомнительная. ведь этим нивелируется роль федеральных законов как нормативных документов, регламентирующие наиболее важные общественные отношения. Законы же у нас превращаются в инструмент технического регулирования, которое отнюдь не есть правовое регулирование. Да, эти два вида регулирования идут рука об руку, поскольку соответствующие нормативные документы исходят от органов государственной власти, то есть являются официальными документами. Но факт утверждения органами власти обоих видов нормативных актов, как правовых, так и технических, не делает содержащиеся в этих документах правовые нормы техническими и наоборот.

Хочу еще раз заострить внимание на проблеме терминологии в нормотворчестве. Если законодатель и общество не договорятся о понятиях, в том числе и по вопросу о том, где правовое, а где техническое, то не будет нормального их диалога, а отсюда не будет качественных законов и нормативных технических актов, не будет и надлежащего их исполнения.