В связи с отсутствием каких-либо общественных обсуждений проекта этого нормативного акта и в соответствии с планом юридических экспертиз действующих нормативных правовых актов и нормативно-технических дркументов ГИС-Ассоциация провела правовую экспертизу инструкции «О порядке предоставления и использования материалов и данных Федерального картографо-геодезического фонда», утвержденной приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 5 августа 2002 г. № 114-пр и зарегистрированной в Минюсте России Регистрационный № 3713
от 20 августа 2002 г. (http://roskart.gov.ru/default.asp?cmd=00A0010007C0000F00F000000000000000000000/default.asp )
С результатами ранее проведенной правовой экспертизы нового "Положения о порядке передачи гражданами и юридическими лицами в ФКГФ копий геодезических и картографических материалов и данных" можно ознкомиться по адресу http://www.gisa.ru/11442.html


Основным назначением Инструкции, как, впрочем, и других подзаконных нормативных актов, является конкретизация и дополнение положений ФЗ «О геодезии и картографии» и «Положения о Федеральном картографо-геодезическом фонде» по вопросу предоставления использования материалов и данных ФКГФ. Поэтому данная Инструкция по юридической силе уступает указанным актам. Правовые нормы, закрепленные в Инструкции, должны предоставлять всем субъектам правовых отношений в области геодезии и картографии определенные субъективные права и налагать на них определенные юридические обязанности.

Проведенный специалистами ГИС-Ассоциации правовой анализ норм Инструкции выявил существенные противоречия ее норм с действующим законодательством, в том числе, ФЗ «О геодезии и картографии» и «Положением о Федеральном картографо-геодезическом фонде». Существующие противоречия, то есть, по сути дела, коллизии норм права, препятствуют применению Инструкции в регулировании вопросов предоставления и использования материалов и данных ФКГФ, снижают эффективность правового регулирования использования материалов фонда и геодезической и картографической деятельности в целом. Все это, в конечном счете, является показателем законности и качества нормативного акта, и требует значительной доработки этого документа.

Пункт 1.2 «Инструкции»
В силу какого Закона изменен состав участников правовых отношениях в области геодезической и картографической деятельности, и ограничены права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на участие в правовых отношений?
Каким нормативно-правовым актом регулируется предоставление материалов и данных фонда иностранным пользователям и лицам без гражданства?
Кто из перечисленных в п.1.2. субъектов законодательно наделен правом предоставлять материалы и данные фонда пользователям?

Статья 4 ФЗ «О геодезии и картографии» конкретно раскрывает состав участников правовых отношений в области геодезической и картографической деятельности, следовательно, и пользователей Федерального картографо-геодезического фонда. Участниками являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, граждане и юридические лица, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица.

Создатель Инструкции сужает и, тем самым изменяет, содержание правовой нормы Закона, вследствие чего, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не попадают под действие Инструкции. Правовая норма ограничила объем прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на участие в правовых отношениях, что противоречит нормам Закона.

Кроме этого, из правовой нормы п.1.2. не ясно: кто предоставляет в пользование, а кто использует материалы и данные ФКГФ. Исходя из содержания нормы, все субъекты правоотношений предоставляют и все используют материалы фонда. То есть имеет место правовая неопределенность.

Пункт 1.3. и Пункт 1.4.
Эти два пункта целесообразно рассмотреть совместно, так как они взаимосвязаны, раскрывают внутреннее содержание инструкции и объекты регулирования.
Вопрос. Что же, по мнению разработчика документа, регулируется этой инструкцией и нужна ли она в такой редакции?

Рассмотрим с правовой точки, что такое ФКГФ, какие материалы и данные включены в него, какие материалы и данные фонда предоставляются и используются пользователями, кто вправе распоряжаться фондом.

а). Статья 9 ФЗ «О геодезии и картографии» и п. 2. Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде определяют, что ФКГФ является составной частью государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации и включает в себя имеющие общегосударственное межотраслевое значение материалы и данные согласно утвержденному перечню. Материалы и данные фонда являются результатом геодезической и картографической деятельности, что не должно вызывать сомнений.

б). В соответствии с п.1. ст. 3 ФЗ «О геодезии и картографии» результаты геодезических и картографических работ, имеющие общегосударственное, межотраслевое значение, являются результатами работ федерального назначения. Эти работы согласно ст. 8 ФЗ «О геодезии и картографии», постановления Правительства РФ от 18.12.1997г. № 1578 финансируются за счет средств федерального бюджета.

Статья 10 закона определяет, что результаты геодезической и картографической деятельности, которые получены за счет средств федерального бюджета, а также ранее за счет средств республиканского бюджета РСФСР и составлявшей союзный бюджет части государственного бюджета СССР, включая материалы государственного картографо-геодезического фонда РФ, являются федеральной собственности.
Исходя из вышеуказанных положений нормативно-правовых актов, в состав ФКГФ включены только результаты геодезической и картографической деятельности, имеющие общегосударственное межотраслевое значение, финансируемые за счет средств федерального бюджета и являющиеся федеральной собственностью.

в). Перечень материалов и данных, включаемых в Федеральный картографо-геодезический фонд, утвержден Постановлением Правительства от 8.09.2000г. № 669, который включает следующие материалы и данные:
- Технические отчеты, каталоги координат и высот и другие материалы и данные по созданию, развитию и поддержанию в рабочем состоянии государственных нивелирных сетей, геодезических сетей всех классов и разрядов, гравиметрических фундаментальной и первого класса сетей, а также астрономических пунктов и пунктов базисных сетей.
- Первичные и производные материалы и данные дистанционного зондирования Земли (аэрофотосъемки и космической съемки) в целях обеспечения геодезической и картографической деятельности, а также паспорта аэрофотосъемки, данные спецприборов, схемы картографических привязок съемок.
- Материалы и данные геодинамических исследований на базе геодезических, гравиметрических и космических измерений.
- Технические отчеты по топографическим съемкам местности (масштаб 1:2000 и мельче), в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.
- Оригиналы и копии государственных топографических карт, в том числе поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, планов городов (масштаб 1:10000 и мельче), планов поселений общего назначения (масштаб 1:2000 и 1:5000), а также тиражные оттиски указанных карт и планов.
- Оригиналы общегеографических, политико-административных, научно-справочных и других тематических карт и атласов общегосударственного и межотраслевого назначения, учебных картографических пособий, тиражные оттиски картографических материалов, являющихся основой для создания производной продукции.
- Проекты атласов и других фундаментальных картографических произведений и материалы заседаний соответствующих редакционных коллегий.
- Дежурные (справочные) топографические карты с документацией, в том числе материалы по установлению и изменению государственной границы Российской Федерации, административных границ субъектов Российской Федерации и границ иностранных государств.
- Государственный каталог географических названий и исходные материалы к нему, словари и справочники наименований географических объектов на территории Российской Федерации, иностранных государств, материков и океанов.
- Материалы и данные по созданию геоинформационных систем федерального и регионального назначения.
- Программы, научно-технические отчеты и документация, другие материалы и данные научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области геодезии и картографии.
- Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах» географические, геологические и другие карты, планы, эскизы и пластические произведения, относящиеся к географии, топографии и к другим наукам являются объектами авторского права.
Как видно из перечня материалов и данных, включенных в состав Федерального картографо-геодезического фонда, большая часть этих материалов является объектами авторского права. Использование таких материалов согласно ст.138 ГК РФ осуществляется только с согласия правообладателя.

Согласно ст.11 ФЗ «О геодезии и картографии» исключительное право на материалы ФКГФ, как составную часть Государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, признается за Российской Федерацией. Распоряжение исключительным правом на материалы ФКГФ от имени Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Создание и использование произведений, являющихся объектами авторского права регулируется в настоящее время ГК РФ и Законом РФ «Об авторском праве и смежных правах». Разработчики документа в пункте 3.7 Положения совершенно правильно определили, что «использование материалов фонда, являющихся объектами интеллектуальной собственности, регулируется действующим законодательством Российской Федерации по интеллектуальной собственности». Таким образом, предоставление и использование материалов и данных, являющихся объектами авторского права, в том числе картографических материалов ФКГФ, не попадает под действие данной Инструкции. Поэтому, Инструкция определяет порядок предоставление и использование только тех материалов и данных фонда, которые не являются результатом интеллектуальной деятельности.
Тогда возникает вопрос, что же, по мнению законодателя, регулируется этой инструкцией и нужна ли она в такой редакции? Содержание норм Инструкции вводят в заблуждение всех субъектов картографической и геодезической деятельности. Для того, чтобы инструкция имела логическую завершенность, необходимо выделить материалы и данные по перечню, которые не попадают под действие ФЗ «Об авторском праве и смежных правах», т.е. в отношении которых могла бы применяться Инструкция.

Пункт 2.1.
Вопросы: 1. Какие организации, находящиеся в ведении Федеральной службы геодезии и картографии России, осуществляют по их поручению ведение фонда, хранят и предоставляют в пользование материалы и данные фонда по закрепленной за ними территории?
2. Каков порядок финансирования работ по созданию, ведению, хранению и предоставлению в пользование материалов и данных ФКГФ?

Инструкция, как указывалось выше, направлена на конкретизацию норм права Закона. В данном пункте дублируется уже имеющиеся правовые основы, закрепленные Постановлением Правительства от 8.09.2000г. № 669 «Об утверждении Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде». Переписывание правовых норм не конкретизирует и не раскрывает в Инструкции самого порядка предоставления и использования материалов ФКГФ.

Статьей 10 ФЗ «О геодезии и картографии», пунктом 16 «Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде», пунктом 9 «Положения о Федеральной службе геодезии и картографии» определяется порядок финансирования работ по созданию и ведению, а также хранению материалов и данных Федерального картографо-геодезического фонда. Согласно этих документов, финансирование работ по созданию, ведению, хранению и предоставлению в пользование материалов и данных ФКГФ осуществляется Федеральной службой геодезии и картографии России в пределах установленных Правительством РФ предельной численности и фонда оплаты труда работников центральных аппаратов и их территориальных органов. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Роскартографии и территориальных органов (инспекций государственного геодезического надзора) производится за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на государственное управление. Вместе с тем, в соответствии с пунктом 15 «Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде» и пунктом 13 «Положения о территориальных инспекциях государственного геодезического надзора» учет и использование средств, полученных за пользование материалов и данных фонда, осуществляются инспекцией в порядке, предусмотренном для доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Таким образом права по созданию, ведению, хранению и предоставлению в пользование материалов и данных ФКГФ законодательно закреплены только за Роскартографией и ее территориальными органами (территориальными инспекциями государственного геодезического надзора). Иные организации в силу закона таких прав не имеют.
Т.е., территориальные инспекции имеют законные полномочия по созданию и ведению, хранению и предоставлению в пользование материалов и данных ФКГФ, и являются в соответствии с правовой нормой пункта 13 «Положения о территориальной инспекции государственного геодезического надзора» организациями фондодержателями материалов и данных ФКГФ. Такой подход согласуется с требованиями ст. 120 ГК РФ, ст161, 221, 254 Бюджетного кодекса РФ, определяющих правовой статус бюджетных учреждений.

Создание, ведение, хранение и предоставление в пользование материалов и данных ФКГФ иными организациями, как бы их не называли (организации фондодержатели, фондохранители, фондопредоставители или иначе), противоречит нормам действующего законодательства.

Абзац 4 Пункта 2.6 . и Пункт 2.9.
Положение, закрепленное в пункте 2.6. абз. 4 и пункте 2.9. не соответствует правовым нормам ФЗ «О геодезии и картографии», ограничивает и ущемляет права субъектов геодезической и картографической деятельности, выполняющих работы, финансируемые из средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Согласно пункта 4 статьи 9 ФЗ «О геодезии и картографии» за пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации для проведения работ в целях извлечения прибыли, за исключением работ, финансируемых соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, взимается плата, включающая в себя затраты на создание, хранение и доставку указанных материалов и данных, а также на услуги по подбору указанных материалов и данных, по изготовлению их копий.

Таким образом, условия платы за пользование материалами и данными фонда при выполнении работ, финансируемых из бюджетов РФ, субъектов РФ и местных бюджетов одинаковые.

Пункт 2.12.
В правовой норме указывается, что разрешение на предоставление материалов и данных фонда иностранным пользователям выдаются Федеральной службой геодезии и картографии России в соответствии с действующим законодательством РФ. В пункте 1.2. Инструкции иностранные граждане, как субъекты правовых отношений в области геодезии и картографии, не определены. Складывается мнение, что существует некий, никому неизвестный, нормативно-правовой акт, регулирующий эти отношения. Если это так, то для каких целей в инструкцию включена правовая норма п.4.3. и приложение № 4 «Книга учета материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда, предоставленных иностранным пользователям».

Пункт 2.13.
Законными организациями фондодержателями, как определено законодательством, являются только территориальные инспекции государственного геодезического надзора. Поэтому целесообразно сформулировать пункт следующим образом: «Если для принятия решения требуется получение дополнительной информации или согласования с другими территориальными органами Роскартографии (в случае значительности запрашиваемой территории и др.), срок принятия решения может быть продлен до 30 дней».

Пункт 4.2.
Что за организации-фондодержатели, не являющиеся территориальными инспекциями госгеонадзора?

Ведение, хранение и предоставление материалов и данных Федерального картографо-геодезического фонда это одна из функций государственного управления, осуществляемая территориальными органами Федеральной службы геодезии и картографии России. Правовой статус иных организаций фондодержателей, за исключением, территориальных инспекций государственного геодезического надзора, законодательно не определен. Согласно ст. 50 ГК РФ, ст. 2 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» Федеральные государственные унитарные предприятия, находящихся в ведении Роскартографии, являются коммерческими организациями. Основная цель их деятельность получение прибыли. Управленческие функции и коммерческая деятельность Федеральных государственных унитарных предприятий несовместимы и противоречат нормам гражданского права.

Таким образом, Инструкция «О порядке предоставления и использования материалов и данных Федерального картографо-геодезического фонда» не определяет объекты правового регулирования, ограничивает права субъектов правовых отношений в области геодезической и картографической деятельности, вводит в правовое поле виртуальные неправомочные организации-фондодержатели, и поэтому не может должным образом регулировать правоотношения в этой сфере.