На сайте "Адвокатской газеты" опубликована статья З. Павловой "КС поддержал порядок согласования генпланов, правил землепользования и застройки". Полностью с материалом можно ознакомиться по ссылке.

Одна из экспертов «АГ» напомнила, что КС ранее специально конкретизировал в своих постановлениях, что градостроительные решения не могут приниматься произвольно и подлежат судебной проверке в предусмотренном процессуальным законодательством порядке. Другой отметил: в рассматриваемом случае Суд указал, что градостроительное законодательство направлено на защиту интересов общества и по ряду вопросов, необходимых для защиты интересов всего общества, были установлены случаи, когда публичные слушания по поводу каких-то градостроительных изменений могут не проводиться.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 2566-О/2024 по жалобе на неконституционность п. 2 ст. 7 Закона о внесении поправок в отдельные законодательные акты РФ от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ и абз. 2 п. 2 постановления правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. № 217-п о внесении изменений в постановление правительства Новосибирской области от 1 апреля 2022 г. № 145-п, регулирующих вопросы градостроительной деятельности в Новосибирской области.

ООО «Союз» является собственником двух земельных участков категории «земли населенных пунктов» с видом разрешенного использования «общественное питание – рестораны, кафе, бары», которые были образованы из участка, сформированного для обслуживания санатория «Заельцовский бор», и были приобретены обществом по договору купли-продажи. Эти земельные участки не выделялись муниципальным образованием для целей строительства в установленном порядке. Кроме того, администрация Новосибирска предоставила «Союзу» земельный участок категории земель «земли населенных пунктов» с видом разрешенного использования «базы отдыха; детские и юношеские спортивные клубы, школы; физкультурно-спортивные, оздоровительные объекты; в том числе спортивные комплексы, залы, катки, бассейны, фитнес-центры; гостиницы; медицинские пункты; аптеки; объекты общественного питания; трансформаторные подстанции» для строительства базы отдыха.

Ввиду создания особо охраняемой природной территории регионального значения – лесного парка «Заельцовский бор» Совет депутатов Новосибирска внес изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки города, в соответствии с которыми были изменены функциональные и территориальные зоны для территорий, на которых расположены земельные участки заявителя. Так, зона территорий рекреационных сооружений, к которой относились земельные участки в собственности заявителя, изменена на зону рекреационного назначения, зона жилой и деловой застройки, к которой относился арендованный обществом участок, изменена на зону рекреационного назначения. Кроме того, карта градостроительного зонирования территории Новосибирска изложена в редакции, согласно которой земельные участки, принадлежащие заявителю на праве собственности, отнесены к территориальной зоне Р-5 («лесной парк»).

В октябре 2022 г. суд отказал «Союзу» и его соистцу в удовлетворении административного иска о признании недействующим абз. 2 п. 2 постановления правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года № 217-п, которым перечень случаев, когда в 2022 г. утверждение на территории Новосибирской области проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесение изменений в указанные проекты осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, дополнен случаем внесения изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, утверждения или внесения изменений в проект планировки территории, проект межевания территории в целях реализации решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством. Апелляция и кассация согласились с первой инстанцией.

Впоследствии суды отказали заявителю в удовлетворении требований об оспаривании решений Совета депутатов Новосибирска. При этом они указали, что в силу п. 2 ст. 7 Закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ и абз. 2 п. 2 постановления правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. № 217-п проведение общественных обсуждений или публичных слушаний при принятии оспариваемых решений не требовалось вопреки позиции заявителя. Суды добавили, что при принятии оспариваемых НПА были учтены не только решение о создании особо охраняемой природной территории, но и виды разрешенного использования спорных земельных участков, не предусматривающих жилищное строительство, наличие растительности, отсутствие каких-либо объектов капстроительства, в том числе объектов жилой застройки, т.е. учтено существующее землепользование, отраженное в представленных документах.

В жалобе в Конституционный Суд общество «Союз» оспорило конституционность п. 2 ст. 7 Закона о внесении поправок в отдельные законодательные акты РФ от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ в первоначальной редакции. Согласно этой норме в 2022 г. при осуществлении градостроительной деятельности срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генпланов, правил землепользования и застройки, планировки территории и ее межевания, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении таких общественных обсуждений или публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний не может превышать один месяц. При этом НПА Правительства РФ, высших исполнительных органов госвласти субъектов РФ наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения указанных проектов, внесения изменений в них без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Действующая редакция распространяет это правило также на 2023 и 2024 гг.

По мнению заявителя, эта норма не соответствует Конституции, поскольку она не содержит указания на конституционно признаваемую цель отмены публичных слушаний и общественных обсуждений. Как полагает «Союз», ссылаясь на пояснительную записку к проекту закона, эта цель состояла в поддержке экономического сектора, сохранении темпов жилищного строительства, а также упрощении административных процедур для застройщиков, поэтому спорная норма позволяет высшему исполнительному органу госвласти субъекта РФ злоупотреблять правами при реализации дискреционных полномочий и несоразмерно ограничивать конституционные права вопреки цели, для которой такое полномочие предоставлено, а именно ограничивать строительство на конкретных территориях.

В жалобе также оспаривается конституционность абз. 2 п. 2 постановления правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. № 217-п. Как полагает заявитель, эта норма противоречит Конституции, поскольку она лишает граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты градостроительной документации, и правообладателей земельных участков или объектов капстроительства в границах этой территории права выразить свое мнение на общественных обсуждениях и публичных слушаниях. Введенное ею ограничение не обусловлено целью, из которой исходил федеральный законодатель (поддержка экономического сектора, сохранение темпов жилищного строительства, а также упрощение административных процедур для застройщиков), предоставляя высшему исполнительному органу госвласти субъекта РФ полномочие определять случаи изменения градостроительной документации в упрощенной процедуре.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд напомнил, что регламентация градостроительной деятельности, обеспечивающая комфортные и благоприятные условия проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, нужна для согласования государственных, общественных и частных интересов в этой области. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, иных федеральных законов и НПА РФ, законов и иных НПА субъектов РФ, муниципальных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить Кодексу. При этом в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ предусматривает участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение свободы такого участия.

В связи с этим ГрК РФ предусматривает проведение публичных слушаний по определенному ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения. В исключительных случаях публичные слушания по названным вопросам не проводятся. Федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ в оспариваемой заявителем редакции предусмотрел, что в 2022 г. НПА Правительства РФ, высших исполнительных органов госвласти субъектов РФ наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения проектов генпланов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, межевания территории, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. В последующем возможность установления таких исключений была распространена на 2023 г., а затем и 2024 г.

Как пояснил КС, это регулирование и принимаемые в соответствии с ним НПА входят в состав законодательства о градостроительной деятельности, поэтому предполагается, что установленное им полномочие высших исполнительных органов госвласти субъектов РФ на принятие НПА подлежит реализации не произвольно, например исключительно в интересах конкретных участников градостроительной деятельности, а в соответствии с основными принципами законодательства о градостроительной деятельности, к которым в том числе относятся обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. На основе этого было принято, в частности, оспариваемое постановление правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. № 217-п, установившее, что в 2022 г. внесение изменений в генплан, правила землепользования и застройки, утверждение или внесение изменений в проект планировки территории, межевания территории в целях реализации решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

«При этом Градостроительный кодекс РФ предусматривает и иные помимо публичных слушаний и общественных обсуждений формы участия в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений. Так, согласно ст. 24 данного Кодекса подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями его ст. 9 и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц; заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 3 и 10)», − отмечено в определении КС.

В нем также указано, что оспариваемое регулирование действует с учетом позиций КС РФ, в соответствии с которыми градостроительные решения не могут приниматься произвольно и подлежат судебной проверке в предусмотренном процессуальным законодательством порядке. Если же в результате принятия правомерных градостроительных решений их собственники лишаются возможности пользоваться этими участками в соответствии с их назначением, включая вид разрешенного использования, им предоставляется право требовать у органов публичной власти выкупа участков или компенсации причиненных убытков.

Читайте также
КС разъяснил порядок отмены органом местного самоуправления решения о вводе объекта в эксплуатацию
Как указал Суд, органы МСУ не вправе принимать решение о сносе объекта недвижимости как самовольной постройки, если право собственности на данный объект зарегистрировано
11 ноября 2022 Новости
Таким образом, счел КС, оспариваемые нормативные положения, будучи принятыми в рамках дискреционных полномочий федерального законодателя и правительства Новосибирской области, в текущей системе правового регулирования не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, который, как следует из представленных судебных актов, воспользовался правом представить свои предложения по проекту генплана, и данные предложения были рассмотрены комиссией по вопросам внесения изменений в генплан Новосибирска. Что касается доводов «Союза» о нарушении абз. 2 п. 2 постановления правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 г. № 217-п прав граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты градостроительной документации, то они не могут быть приняты во внимание, поскольку Закон о Конституционном Суде не наделяет заявителя правом обратиться в КС РФ с жалобой в защиту конституционных прав и свобод других лиц.

Управляющий партнер AVG Legal Алексей Гавришев отметил: законодателем прямо указано, что срок общественных слушаний по проектам генпланов, правил землепользования и застройки, планировки территории, межевания территории, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из вышеуказанных утвержденных документов, не может превышать один месяц, но исполнительная власть наделяется полномочиями на определение случаев, когда такие публичные слушания не нужны. «В случае заявителя без слушаний была образована особо охраняемая территория, которая имеет важное экологическое значение, а это не может терпеть каких-либо формалистских и бюрократических процедур. Более того, в данном случае заявитель пытался оспорить спорные положения как не соответствующие ч. 3 ст. 55 Конституции, которая на самом деле уже направлена на возможность ограничения частных интересов в угоду публичным и устанавливает, что “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это нужно для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. КС пояснил очевидное: градостроительное законодательство направлено на защиту интересов общества, и оно же установило, что по ряду вопросов, необходимых для защиты интересов всего общества, были установлены случаи, когда публичные слушания по поводу каких-то градостроительных изменений могут не проводиться», − полагает он.

Адвокат филиала № 49 Московской областной коллегии адвокатов Татьяна Саяпина поддержала позицию КС РФ. «В этом случае такой подход уже сформировался на протяжении длительного времени. Кроме того, КС ранее специально конкретизировал в своих постановлениях, что градостроительные решения не могут приниматься произвольно и подлежат судебной проверке в предусмотренном процессуальным законодательством порядке. Тем самым он подчеркнул их фактическую неоспоримость. Поэтому при изменении функциональных и территориальных зон для территорий, на которых расположены земельные участки заявителя, его позицию фактически не учли. В подобного рода ситуациях судиться практически бессмысленно», − отметила она.