ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту Федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости»

Общество с ограниченной ответственностью «Институт территориального планирования «Град», рассмотрев проект Федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости» (далее законопроект, проект закона), считает необходимым высказать следующие замечания и предложения по тексту законопроекта с надеждой на их последующий учет разработчиками при доработке проекта закона.

1. В статье 2 законопроекта дано следующее определение объекта кадастрового учета недвижимое имущество, а также территориальные зоны, подлежащие в соответствии с настоящим Федеральным законом учету в Государственном кадастре недвижимости.
Территориальная зона определяется в проекте закона как часть территории Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), которая характеризуется определенным правовым режимом использования недвижимости, определяемым в соответствии с законодательством Российской Федерации и/или законодательством субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.
Включение в состав объектов кадастрового учета наряду с недвижимым имуществом территориальных зон представляется неправильным с методологической точки зрения и противоречащим действующим Гражданскому и Градостроительному кодексам Российской Федерации.
В соответствии с п.1 ст.130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Исходя из данного определения весьма трудно отнести территориальные зоны к объектам недвижимости. Как правило, в подавляющем числе случаев, территориальная зона не является самостоятельным земельным участком, а состоит из некоторого количества земельных участков, на которых располагаются объекты капитального строительства. Какое отношение имеют территориальные зоны к данному закону, если таковые к объектам недвижимости отнести нельзя? Тем более, при существующем кадастровом делении в большинстве муниципальных образований Российской Федерации, границы территориальных зон невозможно однозначно описать в структуре кадастрового деления.
Определение территориальной зоны, содержащееся в ст.2 законопроекта, противоречит определению Градостроительного кодекса РФ. В ст.1 Градостроительного кодекса РФ под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Поскольку правила землепользования и застройки принимаются органами местного самоуправления муниципальных образований, то и территориальные зоны могут быть установлены лишь органами местного самоуправления. Из этого также вытекает, что территориальные зоны могут являться только частью территории конкретного муниципального образования, а не частью территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. При этом, само собой разумеется, что часть территории муниципального образования в конечном счете является частью территории субъекта федерации, в состав территории которого входит данное муниципальное образование, и частью территории Российской Федерации. Однако, вряд ли авторы законопроекта стремились заложить в определении территориальной зоны столь очевидный смысл. Вместе с тем, определение законопроекта дает основание для установления неких территориальных зон на части территории субъекта федерации, включающей территории (части территории) двух и более муниципальных образований. А это, в свою очередь, выхолащивает значение территориальных зон при регулировании землепользования и застройки в отдельно взятом муниципальном образовании, может привести к неупорядоченности в регулировании градостроительной деятельности на территории муниципального образования.
В подкрепление к вышесказанному, определение территориальной зоны в Градостроительном кодексе РФ указывает на разрешенное использование и существующих и будущих объектов, которые в настоящий момент объектами недвижимости не являются и их конкретные границы и регламенты не могут быть определены на основе информации о территориальных зонах. Последующее формирование объектов должно осуществляться на основе градостроительных планов земельных участков, форму которых устанавливает Правительство РФ.
И последнее. Из текста законопроекта не становится ясным, для чего (для каких целей) необходимо выделять территориальные зоны в качестве одного из видов объектов государственного кадастрового учета объектов недвижимости, какую важную и полезную информацию могут дать сведения о территориальных зонах, если образующие ее земельные участки с объектами капитального строительства в общем порядке подлежат кадастровому учету? Зачем в таком случае осуществлять учет и самой территориальной зоны?
С учетом изложенного, предлагаем в ст.2 законопроекта (из определения объектов кадастрового учета) и по всему его тексту исключить упоминание о территориальных зонах, а также исключить определение территориальной зоны, противоречащее соответствующему определению Градостроительного кодекса РФ.

2. Определение понятия «комплекс недвижимого имущества» в ст.2 законопроекта через «совокупность объектов недвижимости, имеющих единых правообладателей и образующих единое целое, предполагающее использование их по общему назначению» вызывает сомнение с точки зрения возможности обеспечения использования объектов по общему назначению. Например, в состав ТСЖ могут входить собственники нежилых помещений в кондоминиуме, использующие данные помещения по своему усмотрению согласно видам и параметрам разрешенного использования.
3. Текст законопроекта следует дополнить, на наш взгляд, нормами, более подробно именно на законодательном уровне определяющими и раскрывающими цели, задачи и принципы государственной кадастровой стоимости объекта недвижимости (кадастровая стоимость). Имеющиеся в проекте закона нормы по-прежнему дают основания для возможности регулирования государственной кадастровой стоимости объектов недвижимости на подзаконном уровне очередную методику и проведение комплекса работ Правительство РФ вправе утвердить самостоятельно либо может возложить на уполномоченный орган. Без закрепления в законе основных базовых принципов государственной кадастровой стоимости как государственно-важного мероприятия, можно получить результат по-прежнему плачевный.
4. В статье 3 пункте 3 законопроекта закрепляется приоритет сведений государственного кадастра недвижимости на бумажных носителях по отношению к сведениям, фиксируемым в электронном виде, в случае несоответствия между ними. Представляется неправильной практика установления подобных приоритетов в пользу бумажных носителей не только в данном законопроекте, но и в иных федеральных законах. Практика показывает, что бумажные носители имеют несравненно худшее качество, и если речь идет о точности, то границы пересекаются, несовпадают, имеют нахлесты, и все вытекающие последствия от применения разных систем координат.
5. В статье 4 проекта закона из числа объектов государственного кадастрового учета исключены предприятия как имущественные комплексы. Данный подход представляется неверным по сути и, кроме того, не соответствует статье 2 законопроекта, содержащей определение комплекса недвижимого имущества - совокупность объектов недвижимости, имеющих единых правообладателей и образующих единое целое, предполагающее использование их по общему назначению. Предприятие как имущественный комплекс полностью подпадает под данное определение и подлежит включению в число объектов государственного кадастрового учета.
В пункте 2 статьи 4 законопроекта в числе объектов недвижимости, являющихся объектами кадастрового учета, названы помещения - внутренние изолированные части здания или сооружения, отделённые стенами либо перегородками, имеющие выход на улицу или в места общего пользования (коридор общего пользования, лестничная площадка и иные) и не имеющие в пределах своих функциональных частей (площадей, объемов) других помещений, мест общего пользования. Необходимо учитывать, что места общего пользования (коридоры, лестничные клетки и др. объекты) относятся к зданию, сооружению и не являются составной частью конкретного помещения. Места общего пользования могут принадлежать собственникам недвижимости (помещений) в здании, сооружении на праве общей долевой собственности.
7. В соответствии со статьей 5 законопроекта кадастровое деление территории Российской Федерации осуществляется в целях присвоения объектам кадастрового учета уникальных, не повторяющихся во времени и на территории Российской Федерации кадастровых номеров, позволяющих однозначно идентифицировать объекты кадастрового учета.
Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации, а также порядок присвоения кадастровых номеров объектам недвижимости устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере экономического развития.
На наш взгляд, если законопроектом ставится задача не только идентифицировать объекты кадастрового учета, но и обеспечить нормативно-правовое регулирование в сфере экономического развития территорий, то обязательным условием при осуществлении кадастрового деления должен быть учет документации территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий.
Предлагаем п.1 ст.5 проекта закона изложить в следующей редакции :
«1. Кадастровое деление территории Российской Федерации осуществляется с учетом утвержденной градостроительной документации территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в целях присвоения объектам кадастрового учета уникальных, не повторяющихся во времени и на территории Российской Федерации кадастровых номеров, позволяющих однозначно идентифицировать объекты кадастрового учета».

В п.3 ст.5 законопроекта закреплено, что установление границ кадастровых округов, кадастровых районов и кадастровых кварталов осуществляет орган кадастрового учета. По-нашему мнению, в данном случае речь должна идти не об установлении, а об учете границ. Установление должно осуществляться на основе проекта кадастрового деления, разработанного на основе планировочной организации территории (структурные планировочные единицы должны формировать кадастровое деление, что обеспечит единство территориального и социально-экономического развития территории!). А проект должен утверждаться органом местного самоуправления, так как к вопросам местного значения городского округа (в качестве примера) статьей 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ отнесены следующие вопросы:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;

8. В пункте 4 статьи 6 законопроекта из перечня сведений тома 2 Государственного кадастра недвижимости слова «записи о территориальных зонах, установленных решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;» считаем необходимым исключить, так как действующим градостроительным законодательством не предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установлению территориальных зон.
В пункте 4 статьи 6 проекта закона при перечислении сведений тома 3 Государственного кадастра недвижимости применительно к абзацу :
«кадастровая карта территории кадастрового района и кадастровые карты муниципальных образований, входящих в него, которые воспроизводят в графическом и семантическом виде сведения о местоположении и границах кадастровых кварталов, а также территориальных зон, установленных решениями органов местного самоуправления;»
предлагается рассмотреть вопрос о разделении данных, включаемых в Государственный кадастр недвижимости. Возможно, в кадастре недвижимости достаточно иметь общие методические данные, а подробная информация о территориальных зонах и других объектах градостроительной деятельности должна находится в службах муниципальных районов и городских округов по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
По пункту 5 статьи 6 законопроекта : в сведениях Государственного кадастра недвижимости о каждом зарегистрированном объекте предлагается указывать информацию о видах разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также ограничениях, установленных градостроительным планом земельного участка при формировании объекта недвижимости на основе документов градостроительного зонирования, обеспечивая пи этом формирование полноценного кадастра недвижимости.
9. В пункте 2 статьи 7 законопроекта указывается, что в общей части кадастровой книги содержится в числе прочих кадастровая карта (план) кадастрового квартала, которая воспроизводит в графической и семантической формах сведения о местоположении, координатах и границах учтенных в Государственном кадастре недвижимости объектах недвижимости и территориальных зонах.
В этой связи следует отметить, что границы территориальных зон не могут быть увязаны с границами кадастровых кварталов, поскольку формирование и тех и других границ строится по принципиально различным критериям, что еще раз подтверждает ошибочность и ненужность выделения территориальных зон в качестве самостоятельного объекта кадастрового учета.
10. В пункте 1 статьи 8 проекта закона указывается, что краткое описание каждого объекта недвижимости, содержащееся в подразделе I Государственного кадастра недвижимости, включает в себя в числе прочих сведения о кадастровых инженерах, проводивших формирование и инвентаризацию объекта кадастрового учета.
Представляется необходимым в ст.2 законопроекта раскрыть понятие инвентаризации, а также определить в нормах закона, какое место инвентаризация занимает в процессе формирования объекта недвижимости, чтобы избежать массовых ошибок, имевших место при проведении комплексной инвентаризации земель в начальный период земельной реформы.
В пункте 2 статьи 8 проекта закона абзацы 3 и 6 предлагаем дополнить и изложить в следующей редакции :
«для здания - его функциональное назначение, разрешенное использование, год постройки, общая площадь, материал стен, фундамента, кровли (конструктивные особенности: каркасное, монолитное и т.д.), а также количество помещений в нем;
для объекта незавершенного строительством процент готовности для сдачи в эксплуатацию, предполагаемое (соответствующее разрешению на строительство) функциональное назначение и срок ведения строительных работ объекта;».
Пункт 3 статьи 8 проекта закона предлагаем дополнить и изложить в следующей редакции :
«3. Количественные и качественные характеристики определяются в соответствии с классификаторами количественных и качественных характеристик объектов кадастрового учета, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере экономического развития по согласованию с органом, уполномоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительной деятельности либо совместно с ним».
11. Абзац 3 пункта 3 статьи 9 законопроекта предлагаем изложить в следующей редакции :
«Типовая форма кадастрового паспорта и выписок из Государственного кадастра недвижимости устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере экономического развития по согласованию с органом, уполномоченным осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере градостроительной деятельности либо совместно с ним».
12. По пунктам 6, 7 статьи 13 законопроекта.
В пункте 6 ст.13 отмечается, что государственный кадастровый учет территориальных зон в Государственном кадастре недвижимости осуществляется путем внесения сведений о границах территориальных зон, о правовом режиме использования объектов недвижимости, входящих в территориальную зону, сроках действия правового режима, сведений о зонообразующем объекте, а также реквизитов документа, которым оформлено решение уполномоченного органа об установлении границ территориальной зоны и правовом режиме использования объектов недвижимости, входящих в территориальную зону.
Необходимо отметить, что не может быть абсолютно одинаковых условий разрешенного использования для всех объектов недвижимости, расположенных в пределах одной территориальной зоны, поэтому фиксация единого правового режима бессмысленна. Например, перевод жилого помещения в нежилое возможен только при условии ориентации объекта на красную линию улицы, или строительство офиса может быть разрешено при наличии определенного процента жилых домов и т.д. Также важно иметь возможность формирования полноценного земельного участка, поэтому все вопросы, связанные с возможностью установления соответствующего разрешенного использования могут быть решены только при подготовке градостроительного плана земельного участка, о чем подробно изложено в Градостроительном кодексе РФ.
По поводу сведений о зонообразующем объекте следует заметить, что территориальные зоны с единственным или основным зонообразующим объектом недвижимости встречаются крайне редко, как правило на территориях небольших муниципальных образований (сельских поселений) с неразвитой инфраструктурой. Например, зонообразующим объектом учебнообразовательной зоны может быть здание общеобразовательной школы, но это не предмет федерального закона, потому что не основан на общих принципах.
Пункт 8 ст.13 законопроекта о вступлении в силу актов (решений) об установлении территориальной зоны с даты внесения сведений о территориальной зоне в Государственный кадастр недвижимости противоречит действующему Градостроительному кодексу РФ и на практике будет означать недействительность утвержденных представительным органом муниципального образования правил землепользования и застройки (устанавливающих территориальные зоны, градостроительные регламенты их использования) пока устанавливаемые ими территориальные зоны не будут учтены в Государственном кадастре недвижимости. Между тем, правилами землепользования и застройки предусматриваются зоны, на которых вообще нет недвижимости, она только может там появиться. Такая постановка вопроса, на наш взгляд, представляется абсурдной.
13. По статье 14 законопроекта.
Подп.2 п.1 вопросы определения местоположения и границ земельного участка четко регламентирует Градостроительный кодекс РФ в нормах о подготовке градостроительного плана земельного участка для формирования объекта отдельно или в составе проекта межевания.
Пункт 3 использование понятия проект границ земельного участка не соответствует действующему Градостроительному кодексу РФ (ст.44). В настоящее время весь перечень градостроительных требований к земельному участку четко сконцентрирован в градостроительном плане, который должен готовить орган местного самоуправления в лице органа архитектуры и градостроительства.
Согласно ст.43 Градостроительного кодекса РФ проект межевания территорий утверждается органом местного самоуправления после проведения публичных слушаний и относится к документации по планировке территорий, а не «всеми правообладателями земельных участков, границы которых подлежат установлению или изменению».
14. В главе V. «Государственная кадастровая оценка» законопроекта не указаны наименование и порядковый номер первой по счету статьи. Кроме того, нумерацию пунктов статьи следует привести в соответствие (два пункта под вторым номером). В пункте 2 данной статьи слова «федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в сфере экономического развития» необходимо заменить словами «федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере экономического развития».

С учетом высказанных предложений и замечаний проект Федерального закона, на наш взгляд, требует серьезной доработки с точки зрения соответствия ряда его положений нормам действующего законодательства и обеспечения учета интересов прежде всего органов местного самоуправления муниципальных образований в сфере градостроительной деятельности.