В последнее время принят ряд стратегических решений на уровне Президента и Правительства РФ по созданию Государственного кадастра единых объектов недвижимости на базе ГЗК. ГИС-Ассоциация, не являясь организацией отвечающей за развитие имущественных отношений в нашей стране, в то же время не может быть равнодушна к тому как планируется вести кадастровые работы в области недвижимости, т.к. от этого напрямую зависит развитие рынка геоинформатики в нашей стране. Целый ряд наших членов уже высказывались по этим вопросам (См. материалы кадастровых конференций 1999, 2000 гг., интервью по поводу празднования Дня геодезиста и картографа, осуждение проекта ФЗ "О государственном земельном кадастре", целый ряд публикаций в нашем журнале и т.д.). В последнее время активизировал свою деятельность Госстрой России в области совершенствования системы государственного технического учета объектов градостроительной деятельности, созданы подразделения в Минимуществе России, ответственные за выработку земельной политики государства, руководство Роскартографии выступает с заявлениями о включении кадастровой информации в картографические материалы...
В то же время очевидно, что Президентские и Правительственные планы внесут коррективы в организацию работ и структур федерального управления. Как правильно организовать выполнение выбранной стратегии? Кто чем должен заниматься? Каким должно быть взаимодействие различных уровней власти и властных структур? ? Какова роль и место земельных кадастровых палат, БТИ, учреждений юстиции, предприятий Роскартографии, частных землемеров? Ответам на эти вопросы мы хотим посвятить настоящую дискуссию, которую планируем опубликовать на нашем интернет-сайте и журнале.На вышеперечисленные вопросы мы просим ответить:

Сая С.И., руководитель Росземкадастра
Маслова Н.В., первый заместитель председателя Госстроя России
Дражнюка А.А., руководитель Роскартографии
Елизарову Г.Ю., руководитель Департамента государственной регистрации прав на недвижимое имущество Минюста России
Бондаренко Е.Н., начальник управления земельной реформы Минимущества России
Алакоза В.В., президент Российской ассоциации частных землемеров,
Киселева С.В., председатель Федеративного союза инвентаризаторов
Калинину Н.В., директор Института проблем регистрации , оценки, налогообложения недвижимости
Лазаревского А.А., директор направления Реформы в сфере недвижимости Фонда Институт экономики города
Холодкова В.В., директор НПК Бюро кадастра Таганрога
Попова А.М., руководитель муниципального земельного комитета г.Тюмени
Овсиенко А.П., директор института Горкадастрпроект, Краснодар
Мельниченко С.П., начальник госградкадастра ГлавАПУ г.Москвы
Баранова И.А., начальник управления госземкадастра горкомзема СПб
Симакова К.П., заместитель генерального директора АОЗТ Балтрос
Спиридонова В.А., заместитель директора фирмы Геокад Плюс, Новосибирск
Галунова П.Б., главный госрегистратор Ростовской области,
Начинаем мы ее материалами, полученными из Тюмени от руководства муниципального земельного комитета.

Предложения земельного комитета администрации г.Тюмени по проблеме земельных отношений, поднятой Президентом России на заседании Госсовета РФ
А.М.Попов, А.В.Кряхтунов

Далее по тексту выделенные жирным курсивом слова и предложения взяты из выступлений Президента РФ на заседаниях Президиума Государственного Совета РФ 20 февраля 2001г. и Государственного Совета РФ 21 февраля 2001г.

Рассмотрение вопроса о ходе земельной реформы Государственным Советом Российской Федерации 21 февраля текущего года, текст выступлений Президента России вселяют надежду, что выход из сложившегося критического положения с правовым обеспечением земельных отношений в стране есть, что он найден на самом высоком уровне власти.
В решении поднятой проблемы свою созидательную роль могут сыграть органы местного самоуправления в результате разграничения предметов ведения*.
Особенно импонирует нам, занимающимся регулированием земельных отношений на муниципальном уровне, понимание, что местное самоуправление самая близкая к человеку власть, что она решает большинство повседневных проблем простого гражданина, что от того насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация судят о дееспособности всего государства в целом.
Каждый муниципальный орган власти, занимающийся земельной проблемой, прежде всего сталкивается со слабой нормативной и технологической базой, недостаточным методическим руководством сверху.
Беспрерывное ожидание кардинальных решений в части земельных правоотношений на федеральном уровне превратилось в бесперспективную мечту.
В сегодняшний ситуации появилась возможность ещё раз вернуться к обобщению практики отдельных территорий по управлению земельными ресурсами.
Выйти из положения можно наделением отдельным полномочиями органов местного самоуправления, т.е. самых близких к народу и «приземлённых» властных структур.
Проблемы, поднятые Президентом России, чрезвычайно актуальны. Полномочия местного самоуправления в большинстве нормативных актов федерального уровня только продекларированы, а дальше работа идёт методом проб и ошибок, в постоянном и не всегда приятном взаимодействии с органами прокуратуры, судами различных инстанций, специально уполномоченными органами.
Созданная Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) работает строго по ведомственному принципу, без учёта местных условий, наработок, сложившейся практики. Делается очередная попытка объять необъятное. В результате подобной 10-летней деятельности земельная служба приведена в такое состояние, когда снова нужно создавать государственный земельный кадастр, систему учёта расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, отрабатывать систему государственного контроля за использованием и охраной земель и тому подобное. В части совмещения государственных и муниципальных полномочий по управлению земельными ресурсами в границах городской черты определённый интерес может представлять практика, имеющая место в г.Тюмени в период 1993-1999гг. В городе функционировал земельный комитет двойного подчинения, что позволило объединить финансовые, технические, интеллектуальные возможности федеральных и муниципальных структур для решения главной задачи создания земельного кадастра на территории муниципального образования. Сегодня можно констатировать, что в городе создана и функционирует система земельного кадастра, структура управления земельными ресурсами полностью обеспечивает оперативное решение вопросов изъятия и предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, информационное обеспечение различных ведомств, разработана соответствующая нормативно-правовая база в рамках предоставленной компетенции.
Совместным постановлением администрации г.Тюмени и комитета по земельным ресурсам и землеустройству Тюменской области от 07.10.94 № 34 был создан земельный комитет в структуре администрации города с выполнением государственных функций ведения земельного кадастра и осуществления контроля за использованием и охраной земель. Общее руководство было возложено на Главу города, методическое на облкомзем. С точки зрения законодательства это действие несколько неправомерно, но целесообразно.
Земельный комитет г.Тюмени является на сегодня одним из самых крупных подразделений администрации города, его численность составляет 103 сотрудника.
О значимости земельной проблемы на территории города можно судить по такому факту, что в администрацию города в 2000 году по вопросам, касающимся земли, граждане и юридические лица обратились более десяти тысяч раз, что составляет три четверти входящей документации органа исполнительной власти г.Тюмени. Все эти письма, жалобы, предложения направлены на исполнение в земельный комитет администрации города. Такой огромный документооборот лишний раз свидетельствует о востребованности именно муниципальной земельной службы, необходимости функционирования и постоянного её совершенствования, подтверждением того, что именно земля является основой жизнедеятельности и благоденствия городского поселения.
Одновременно следует отметить, что органы исполнительной власти субъектов РФ фактически не задействованы в регулировании земельных отношений, за ними оставили лишь предложения по установлению границ муниципальных образований, перевод сельскохозяйственных земель в другие категории, некоторые другие весьма незначительные полномочия.
Выстроенная система Росземкадастра имеет строго вертикальную подчинённость и выполняет вместе со своими территориальными органами чисто федеральные функции. Влияние на состояние дел осуществляет через свои органы на местах, которые мало учитывают потребности муниципальных образований, не приспособлены для принятия управленческих решений, которые возложены, в основном, на местную власть.
Насколько безразлично отношение федерального органа (Росземкадастр) к потребностям даже таких крупных муниципальных образований, как г.Тюмень, можно судить по такой процедуре, как назначение руководителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству г.Тюмени по согласованию с Москвой, при этом не поставив даже в известность руководителей города.
Предпринимается попытка собрать всю информацию о земельных участках и землепользователях в руках уполномоченного федеральным органом ФГУ «Земельная кадастровая палата» по Тюменской области, в то время, когда все решения по земле принимаются на муниципальном уровне.
В деятельности федеральной структуры, занимающейся земельной политикой в России, очевидны очень странные колебания: сначала сделать всё быстро и по упрощённой схеме, а потом, когда будут деньги, переделать. Росземкадастру ничего не стоит разом перечеркнуть всё наработанное прежде, как случилось с кадастровой организацией территорий, когда оказались ненужными и устаревшими плоды 10-летней работы.
Особый интерес для муниципалистов представляет предложение Президента РФ о возможном перераспределении налоговых поступлений в пользу бюджетов местного самоуправления. И вполне можно было бы отнести к таким источникам налог на имущество, на землю, на недвижимость.
Решение данного вопроса в создании на муниципальном уровне системы административных служб для обеспечения учёта и налогообложения объектов недвижимости, в том числе и земли.
Основным итогом работы земельного комитета можно считать поступление налога и арендной платы за землю в бюджеты всех уровней. В 2000 году по сравнению с 1994 годом сбор платежей за землю вырос в 32,5 раза и достиг 180 млн.руб., что значительно выше показателей соразмерных по площади и численности населения городов.
В условиях становления рыночных отношений особую важность приобретает развитие аренды земли, как наиболее эффективной и экономически целесообразной формы землепользования, обеспечивающей повышение бюджетных доходов и реализующей наиболее гибкие, комплексные методы управления землёй. Система арендных платежей в г.Тюмени может представлять определённый интерес: в 2000 году на условиях аренды закреплено 4,07% всей площади города, а доля арендной платы составила 36,7% в земельных платежах, поступивших в бюджеты всех уровней.
Администрация города сочла необходимым создать в составе комитета в 1996 году отдел экономики землепользования, осуществляющий своевременный и строгий контроль за поступлением арендных платежей. Юридической службой комитета ведётся большая претензионно-исковая работа по взысканию задолженностей.
Земельные службы субъектов РФ такими возможностями не обладают и, следовательно, в любом случае не могут влиять на сборы земельных платежей. Вместе с тем при распределении средств федерального и областного бюджета не учитывается доля территории в поступлении платежей за землю: территория города занимает 0,14% от площади Тюменской области, а доля поступления земельного налога и аренды в пределах 70% от сборов по области. Доля возвращаемых средств на улучшение землепользования несоразмерна с отчислениями.
В.В.Путин говорит о том, что необходимо предоставить регионам максимальную свободу в регулировании земельных отношений, но, разумеется, в пределах федерального рамочного закона.
Согласно ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землёй находятся в совместном ведении Российской федерации и субъектов РФ. Предстоит разграничение государственной собственности на землю, но почему-то регионы свои полномочия не используют всецело доверясь федеральным структурам, которые действуют по своим правилам.
Очевидно, что законодательная база федерального и областного уровня не в состоянии обеспечить нормальный оборот земли, повышение эффективности их использования, достойное социально-экономическое развитие территории.
В этом направлении следует учитывать и возможности органов местного самоуправления. Руководители города прекрасно понимают, что главными источниками жизнеобеспеченности и процветания любой территории являются земельные ресурсы и проживающее население. Особенно актуальным этот тезис стал по мере становления органов местного самоуправления, муниципального образования г.Тюмень.
За время деятельности межведомственного земельного комитета произведена большая работа по созданию нормативной базы по управлению земельными ресурсами города (более 200 нормативных актов). Документы систематизированы и изданы отдельным сборником, в настоящее время готовятся материалы для издания методического руководства по управлению городскими землями.
За весь 2000 год облкомзем вместо того, чтобы самому заняться в срочном порядке развитием законодательной базы в сфере земельных отношений согласно их же Программы, занимался лишь ревизией существующей нормативно-правовой г.Тюмени, отправил в областную и городскую прокуратуру более десятка различных запросов, жалоб и т.д., пытаясь полностью дестабилизировать работу муниципального земельного комитета.
В нормативных актах федерального уровня не учитываются потребности и возможности муниципальных образований:
1) управление земельными ресурсами территорий муниципальных образований ведется в основном на уровне исполнительных органов местного самоуправления;
2) многие муниципальные образования своими силами и средствами создали земельный кадастр и он работает, но это игнорируется при создании системы государственных учреждений «Земельная кадастровая палата» (ФГУ ЗКП) навязывается сверху борьба за информационные ресурсы;
3) не проводится разграничение земель на государственную и муниципальную собственность;
4) государственный кадастр направлен на выполнение федеральных задач но не муниципальных, хотя нужен и одним и другим органам власти;
5) действенный государственный контроль за использованием и охраной земель 1-2 человека из системы Росземкадастра в городе, даже малочисленном, осуществлять не могут.
По этой причине особенно актуален тезис, что нужно провести инвентаризацию всего законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления.
Президентом России своевременно и справедливо отмечено, что началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномочиями. А в результате проигрывают прежде всего простые граждане.
Разделение полномочий в области земельных отношений между Росземкадастром и Министерством имущественных отношений ещё больше усложнило проблему решения земельного вопроса в стране. Продолжается бесконечное перетягивание полномочий между различными органами: земельными, имущественными, архитектуры, природных ресурсов и т.д., нет предложений по разграничению полномочий.
Резкое увеличение федеральных структур и их сотрудников, попытка «утащить» информационные и другие ресурсы из под муниципальных образований, желание заниматься вопросами чисто муниципального уровня яркий пример того, как не надо решать вопросы.
В выступлении говорится о необходимости завершить в 2001-2002 году в полном объёме инвентаризацию государственных и муниципальных земель и разграничение земельной собственности
В результате деятельности комитета выполнена в границах города топосъёмка М 1:2000 (ведётся съёмка М 1:500), установлена граница города на местности, осуществлена работа по структуризации (кадастровой организации) территории города, проинвентаризировано большая часть подлежащих инвентаризации земель, создан и функционирует земельный кадастр г.Тюмени, имеется хорошая материально-техническая база, программное обеспечение. При этом необходимо отметить, что все перечисленные выше работы выполнены за счёт средств городского бюджета.
Почему инвентаризация по всей стране не идёт по запланированному руслу? Нет на сегодня чёткого однозначного понятия и определения инвентаризации. В каждом субъекте федерации инвентаризацию понимают по-своему; зачастую тратятся большие деньги, не приносящие в итоге никаких результатов. Нет ни федерального, ни областного нормативного документа по инвентаризации земель. «Положение о порядке проверки инвентаризации земель» (Постановление Правительства РФ от 12.07.93 № 659) несёт чисто декларативный характер и давно устарело.
Без должного понимания важности проведения инвентаризации земель нельзя перейти к процессу создания эффективного управления земельными ресурсами.
Навязанная сверху система управления земельными ресурсами обязывает заказчика работать с четырьмя структурами при оформлении прав на земельные участки (муниципальный орган власти, комитет системы Росземкадастра, Земельно-кадастровая палата, областная палата государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним). К большому сожалению Облкомзем из структуры, предназначенной проводить в жизнь земельную реформу, превратилась в систему её тормозящую.
Такая система оказалась забюрокраченной до предела, забуксовала и результаты резко пошли вниз. Люди перестали верить в благие намерения власти. Анализ показывает, что если при регистрации документов на землю в земельных комитетах до 1999 года половина из выявленных при инвентаризации землепользователей получила правовые документы, то после прохождения через Палату государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним только десятая часть. Работа пошла вхолостую.
Напрашивается предположение, что сохранение такой многоступенчатой цепочки от начала оформления документов до регистрации прав, не позволит завершить инвентаризацию земель страны к 2002 году. Выход один: законодательно вернуться к старой системе регистрации земли в Земельной службе.
При земельном комитете обязательно должна присутствовать мобильная геодезическая служба для удешевления и ускорения работ по инвентаризации земель, приёмки выполняемых работ, разработки новых технологий, решения земельных споров, оказания помощи незащищённым слоям населения, закрепления земельных участков под объектами федеральной, областной и муниципальной собственности.
Функционирование в нашем комитете такого подразделения в течение пяти лет, ясные, чёткие требования к подрядным организациям (ЗапСибАГП, Курганский геодезический центр и др.) при проведении топографо-геодезических работ, внедрение новых технологий позволило вывести геодезическую службу на передовые рубежи.
Но при этом возникла проблема: лицензия на проведение землеустроительных работ выдаётся только хозяйствующим субъектам, а не исходя из потребностей органов власти и самой жизнью.
Очень актуальна работа по завершению земельного кадастра.
Сложилась довольно парадоксальная ситуация: управление и распоряжение (изъятие и предоставление) муниципальными землями и землями в границах муниципального образования, переданными в их ведение, производится в соответствии с федеральным и областным законодательством и относится к полномочиям местного самоуправления, банк данных о земельных участках и землепользователях находится у местной администрации, а учёт земель, земельный кадастр ведёт федеральная служба (Росземкадастр), она же осуществляет госземконтроль. Государству должно бы быть не столь важно откуда берётся информация, главное, чтобы она была доступной, сопоставимой, достоверной, оперативной и могла работать на управление территориями.
Считаем, что учётом, предоставлением, изъятием земельных участков, контролем, ведением всех кадастровых работ должно заниматься муниципальное образование по следующим причинам:
а) решение о предоставлении, закреплении, изъятии земель (правоустанавливающий документ ) принимает Глава местной администрации (муниципального образования), для чего требуется вся информация по данному земельному участку и прилегающей территории;
б) ведение земельного кадастра должно вестись именно на уровне муниципального образования, а не на федеральном уровне (даже не субъекта Федерации), как предусмотрено сейчас. Земельный кадастр это основа управления муниципальным образованием, база для создания других уровней муниципального кадастра (недвижимости, градостроительства, экономического и т.д.) и в чём крайне заинтересованы местные власти. Это демонстрируют следующие данные: за 1996-2000 гг. г.Тюмень вложил в инвентаризацию земель и развитие земельного кадастра 12,79 млн. руб., вышестоящие властные структуры 3 млн.руб. (при этом материалы находятся в облкомземе и до сих пор не нашли практического применения).
Нужно срочно пересмотреть ФЗ «О государственном земельном кадастре». Росземкадастр и облкомзем, на наш взгляд, не совсем правильно понимают роль и значение земельного кадастра. Для них земельный кадастр на основании ст.1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» лишь государственные учётные данные, а на основании ст.4 того же закона цель создания и ведения ГЗК это государственное и муниципальное управление землёй. Причём, если кадастр чисто государственный, база данных кадастра находится в руках ФГУ ЗКП, то совершенно не понятно, как же тогда муниципальное образование будет управлять землёй?
Земельный кадастр нужен в первую очередь для управления муниципальной территорией, для создания других кадастров, должен вестись в первую очередь муниципальными службами, но по методике и при контроле федеральных структур. При существующих подходах к системе формирования земельного кадастра ожидать его завершения в ближайшее десятилетие просто утопия.
Проблема организации жёсткого контроля за целевым использованием земель одна из важнейших в земельных отношениях особенно сейчас, в период становления новой государственности, когда очень нужна жёсткая, чёткая система контроля, причём на высоком профессиональном уровне.
В 1993 году при земельном комитете была создана земельная инспекция. которая имела в своём составе 18 человек и работала до декабря 1999 года. От абстрактного понятия, что такое земельный инспектор и зачем он нужен, инспекция превратилась в один из главных рычагов администрации по наведению порядка на территории города, решения широкого круга задач (контроль за использованием и охраной земель, благоустройство города, работа с должниками по земельным платежам, праздничное убранство города и т.д.).
Но в связи с отзывом облкомземом вышеназванного соглашения с 02.12.99г. все эти работы прекратились, произошло резкое снижение показателей по госземконтролю в 2000 г. в 3 и более раз. Спрашивается, кто выиграл? Город нет, облкомзем нет.
Вновь созданный комитет по земельным ресурсам и землеустройству г.Тюмени системы облкомзема в составе 6 человек в реализации государственных полномочий по контролю за использованием и охраной земель обречён на бессилие. Очень мало могут сделать предусмотренные для этих целей 2 человека вместо мобильной и хорошо технически оснащённой городской земельной инспекции. Надежды облкомзема вести работу преимущественно на общественных началах задачи контроля не решат однозначно.
Функции госземконтроля необходимо передать муниципалитету.
Нам нужно вернуть престиж местного самоуправления, этого муниципального уровня власти. Только тогда туда придут достойные люди, способные реально изменить жизнь к лучшему.
Земельный комитет администрации г.Тюмени на сегодня на 90% сформирован из высококвалифицированных кадров, имеющих высшее образование даже не по одной специальности, трое из них защитили диссертации на соискание учёной степени кандидата наук по специфике земельных отношений, на базе комитета работает филиал высшего учебного заведения (СГГА), при непосредственном участии комитета открыта специальность «Земельный кадастр» в ТГНГУ.
Только предоставив местным органам власти полномочия по проведению земельной реформы, ведению земельного кадастра, осуществления контроля за использованием и охраной земель можно говорить о создании прозрачной и эффективной системы контроля за деятельностью рабочих органов местного самоуправления. В том числе, за счёт усиления полномочий его представительных органов.
Выводы:
1. Отмечаем, что наступил не только кризис законодательной базы в области земельных отношений, но и всей земельной реформы.
2. Система управления земельными ресурсами в стране требует немедленного реформирования.
3. Признать очевидным, что проведение земельной политики без опоры на местное самоуправление - невозможно.
Предложения по реализации задач, поставленных Президентом РФ В.В.Путиным:
1. Полностью изменить систему земельных отношений в стране, создав земельные службы на уровне муниципальных образований, законодательно обеспечив их функционирование.
2. Органы управления земельными ресурсами субъектов РФ должны входить в структуры исполнительной власти субъекта и заниматься в первую очередь организационно-методической работой, вести учёт федеральных земель и земель субъекта Федерации.
3. Необходимо восстановить на федеральном уровне в прежнем виде службу Госкомзема РФ (комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации) с чётким разграничением полномочий по регулированию земельных отношений разных уровней власти.
4. С целью выполнения поставленной Президентом В.В.Путиным задачи завершения инвентаризации земель в 2001 2002 гг., законодательно отменить регистрацию земельных участков в трёх уровнях, необходимо вернуться к старой системе регистрации земли в Земельной службе на муниципальном уровне.
5. Для организации жёсткого контроля за использованием и охраной земель необходимо делегировать полномочия госземконтроля муниципалитету (крупные города).
6. Систему управления земельными ресурсами в крупных городах - муниципальных образованиях осуществлять через муниципальные комитеты (хотя наиболее эффективны комитеты двойного подчинения аналогично тюменскому) и закрепить её законодательно.
7. Жизнь показала, что в крупных городах при земельных комитетах необходимо обязательно иметь производственное подразделение геодезическую службу для решения сопутствующих инвентаризации земель задач.
8. Ведение государственного земельного кадастра надо начинать на уровне муниципальных образований. В первоочередном порядке пересмотреть ФЗ «О государственном земельном кадастре» и определить целесообразность функционирования ФГУ ЗКП в регионах РФ, в зависимости от развития системы земельного кадастра. И нужно решать это немедленно, пока всё не развалилось.

Источник: муниципальный земельный комитет г. Тюмени