Реестр предназначен для обеспечения устойчивого функционирования объединенных государственных информационных ресурсов при любых возможных изменениях в административно-территориальном устройстве Российской Федерации и адресных планах населенных пунктов

Основой серии публикаций послужили материалы отчета ГИС-Ассоциации о выполнении НИОКР Минэкономразвития России «Разработка концепции формирования инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов».
Авторы соответствующего раздела отчета
Б.А. Белецкий (ЗАО «РесЭко»).
Руководитель работ С.А. Миллер.

Государственный реестр административно-территориального устройства Российской Федерации и адресных планов населенных пунктов (ГР АТУ и АПНП) предназначен для обеспечения устойчивого функционирования объединенных государственных информационных ресурсов при любых возможных изменениях в административно-территориальном устройстве Российской Федерации и адресных планах населенных пунктов за счет локализации всех изменений в самом Реестре при сохранении доступа ко всей «архивной» информации.

ГР АТУ и АПНП обеспечивает однозначную идентификацию элементов градостроительной инфраструктуры в качестве физических объектов, представляющих собой предмет учета ведомственных и межведомственных информационных систем, а также устанавливает связь с традиционной, наглядной, понятной (на умозрительном уровне) и общепринятой системой почтовой адресации, используемой как информационными системами, так и населением в повседневной жизни.

В результате разработки ГР АТУ и АПНП планируется достижение следующих целей:
создание организационно-информационной базы для централизованного учета административно-территориального устройства и адресных планов населенных пунктов;
обеспечение органов государственной власти актуальной, достоверной и комплексной информацией для оперативного всестороннего исследования, оценки и обоснования управленческих решений;
оказание помощи органам центрального и местного публичного управления в повышении эффективности проведения государственной политики в области административно-территориального устройства страны;
повышение эффективности процедуры принятия решений, обеспечиваемой функциями анализа пространственных данных и предоставлением результатов в наглядном и удобном для восприятия виде;
создание реальной интеграционной платформы для ведомственных автоматизированных информационных систем;
многократное снижение затрат на создание и ведение адресного пространства;
снижение объема данных постоянного хранения за счет оптимизации структур текстовой и графической информации.

Основными принципами построения ГР АТУ и АПНП являются:
принцип легитимности, предполагающий его создание на основе законодательства Российской Федерации;
принцип соблюдения прав человека, предусматривающий эксплуатацию Реестра в соответствии с нормативными актами Российской Федерации, в пределах положений, договоров и соглашений по правам человека, подписанных Российской Федерацией;
принцип государственной идентификация объектов регистрации, обязывающий использование кодов, присваиваемых в Реестре, и адресных планов населенных пунктов, всеми ведомственными информационными системами;
принцип обоснованности данных, предполагающий, что данные в Реестр вносятся на основании записей в первичных документах, законодательно установленных в качестве источника информации;
принцип целостности, полноты и достоверности данных, предусматривает такое состояние данных, при котором они сохраняют содержание и однозначность интерпретации в условиях случайных воздействий;
принцип контроля за формированием и использованием Реестра, подразумевающий наличие некоторой совокупности организационных и программно-технических мероприятий, обеспечивающих высокое качество сформированных государственных информационных ресурсов, высокую надежность их хранения и правильность использования в соответствии с законодательством;
принцип первого лица/одного центра, устанавливающий наличие реального руководителя высокого ранга, обладающего достаточными полномочиями для принятия решений и координации работ по созданию и эксплуатации Реестра;
принцип самоокупаемости, предполагающий рентабельность информационного производства и обслуживания.

Структурно Реестр представлен совокупностью двух подсистем (рис. 1), одна из которых должна содержать элементы административно-территориального устройства Российской Федерации, другая объекты градостроительной инфраструктуры (улицы, строения). Общим звеном, консолидирующим подсистемы, являются населенные пункты.

Рис. 1. Структурная схема ГР АТУ и АПНП

Базовые ситуации, обрабатываемые с помощью Реестра при создании, актуализации и использовании информационных объектов.

Для субъектов Российской Федерации:
образование нового субъекта;
изменение названия существующего субъекта;
изменение границ существующего субъекта;
изменение административного подчинения существующего субъекта;
ликвидация существующего субъекта.

Для административных районов субъектов Российской Федерации:
образование нового района;
изменение названия существующего района;
изменение границ существующего района;
изменение административного подчинения существующего района;
ликвидация существующего района.

Для населенных пунктов:
образование нового населенного пункта;
изменение административного подчинения населенного пункта;
изменение названия существующего населенного пункта;
изменение статуса существующего населенного пункта;
изменение границ существующего населенного пункта;
административное упразднение существующего населенного пункта в результате включения в состав другого населенного пункта;
физическая ликвидация существующего населенного пункта из-за разрушения (сноса).

Для административных районов населенных пунктов:
образование нового района населенного пункта;
изменение названия существующего района населенного пункта;
изменение границ существующего района населенного пункта;
ликвидация существующего района населенного пункта.

Для улиц населенных пунктов:
образование новой улицы населенного пункта;
изменение вхождения в район населенного пункта (в связи с изменением границ административных районов);
изменение названия существующей улицы населенного пункта;
изменение статуса существующей улицы населенного пункта;
ликвидация существующей улицы населенного пункта.

Для строений населенных пунктов:
возведение (строительство) нового строения населенного пункта;
присвоение строению одного или нескольких почтовых адресов (название улицы + номер строения);
изменение почтового номера строения;
ликвидация (снос) существующего строения.

Для изолированных помещений (квартир, офисов) строений:
юридическое формирование изолированного помещения в строении;
присвоение изолированному помещению одного или нескольких номеров;
изменение номера изолированного помещения;
юридическая ликвидация изолированного помещения;
физическая ликвидация изолированного помещения.

Базовый набор данных, которые целесообразно включить в Реестр.
Государство:
код;
буквенный код;
дата образования;
документы, на основании которых образовано государство;
название;
дата введения названия;
документы, на основании которых введено название;
дата ликвидации государства;
причина, по которой ликвидировано государство;
документы, на основании которых ликвидировано государство;
статус (действующее, ликвидированное).

Административно-территориальные единицы Российской Федерации:
код;
дата образования;
документы, на основании которых образована единица;
название;
дата введения названия;
документы, на основании которых введено название;
дата ликвидации единицы;
причина, по которой ликвидирована единица;
документы, на основании которых ликвидирована единица;
статус (действующая, ликвидированная).

Населенный пункт:
код;
дата образования;
документы, на основании которых образован населенный пункт;
административно-территориальная единица (муниципий), в которую входит населенный пункт;
коммуна, в которую входит населенный пункт;
категория;
название;
дата введения названия;
документы, на основании которых введено название;
дата ликвидации;
документы, на основании которых ликвидирован населенный пункт;
причина ликвидации.

Район населенного пункта:
код;
дата образования;
документы, на основании которых образован район;
населенный пункт, в который входит район;
название;
дата введения названия;
документы, на основании которых введено название;
дата ликвидации;
документы, на основании которых ликвидирован район;
причина ликвидации.

Улица:
код;
дата образования;
документы, на основании которых образована улица;
населенный пункт, в который входит улица;
сектор, в который входит улица;
категория;
название;
дата введения названия;
документы, на основании которых введено название;
дата ликвидации;
документы, на основании которых ликвидирована улица;
причина ликвидации.

Сегмент улицы:
код;
дата образования;
сектор населенного пункта, в который входит сегмент;
улица, в которую входит сегмент;
точка начала;
точка окончания;
дата ликвидации;
причина ликвидации.

Строение:
код;
дата ввода в эксплуатацию;
документы, на основании которых строение введено в эксплуатацию;
сегмент улицы, к которому относится строение;
категория (жилое, нежилое);
полный почтовый номер;
дата сноса (ликвидации);
документы, на основании которых ликвидировано строение;
причина ликвидации.

Квартира или изолированное помещение:
код;
дата юридического образования;
документы, на основе которых образована квартира (изолированное помещение);
строение, в котором расположена квартира;
категория (жилое, нежилое);
номер;
дата ликвидации;
документы, на основе ликвидирована квартира (изолированное помещение);
причина ликвидации.

Документы:
тип;
номер;
дата издания;
орган, издавший документ.

Тематические слои цифровой карты:
границы Российской Федерации,
границы субъектов Российской Федерации;
границы административно-территориальных районов субъектов Российской Федерации;
границы населенных пунктов;
границы административный районов населенных пунктов;
осевые линии сегментов улиц;
контуры строений.

Включаемые в Реестр информационные блоки имеют следующие логические связи (рис. 2).

Рис. 2. Логические связи информационных блоков в ГР АТУ АПНП

При создании ГР АТУ АПНП значительная часть БПД, приведенных в рекомендуемых для включения в состав, представлена в табл. 9.

Формирование и поддержание единого правового координатного и адресного пространства страны в состоянии, обеспечивающем согласованность и совместимость пространственных данных об объектах прав, предотвращение конфликтных ситуаций и создание благоприятного климата для инвесторов, а также повышение уровня жизни населения, должны осуществляться с соблюдением определенного порядка. Одним из существенных моментов такого порядка является соблюдение последовательности создания координатных и адресных описаний пространственных объектов, обеспечивающей их согласованность, непротиворечивость (неконфликтность в правовом плане), экономию затрат на их поддержание и создание условий для эффективного использования пространственных данных в любых видах деятельности, поощряемой законодательством Российской Федерации.

Важнейшие компоненты такого порядка поддержание и использование БПД, являющихся основой для формирования координатных и адресных описаний других видов данных и обеспечивающих базовые условия для их совместимости. Признак обязательного использования данных при формировании координатных и адресных описаний других видов данных в рамках формирования единого правового координатного и адресного пространства Российской Федерации является существенным для отнесения данных к статусу БПД.

БПД являются частью инфраструктуры пространственных данных и обязательны для использования при создании и изменении других видов пространственных данных. Обязательное требование общедоступность БПД.

Среди БПД целесообразно выделять два уровня.
В состав БПД первого уровня входит описание:
границ Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований,
населенных пунктов;
государственной геодезической сети, местных геодезических сетей;
гидрографических объектов;
наименований географических объектов, системы адресации, системы координат;
данных о территориях с особыми режимами производства и оборота;
пространственных данных (оборонного значения и др.).
В состав БПД второго уровня входит описание:
объектов государственного земельного кадастра;
объектов государственного лесного кадастра;
объектов улично-дорожной сети (автомобильных, железных и других дорог), для межселенных территорий и других видов коммуникаций;
на урбанизированных территориях зданий и сооружений.

К БПД предъявляется ряд специфичных требований:
общедоступность;
оперативная синхронизированная актуализация;
полнота покрытия ими всей территории страны;
соответствие стандартам;
приоритеты и последовательность создания.

По возможности в основе БПД должны лежать готовые наборы цифровых данных. Существование БПД поддерживается специальными средствами, включая технологии (техническое и программное обеспечение), процедуры и правила их формирования. Исходя из этого, БПД определены как координатные описания базовых географических объектов в заданной системе координат и как обязательные для использования при создании и изменении других видов пространственных данных. При этом под БПО понимаются пространственные объекты, относящиеся к специально выбранным типам, отличающиеся устойчивостью пространственного положения во времени (сохранность и устойчивость в плане и по высоте в течение длительного времени) и более точным координатным описанием по сравнению с другими пространственными объектами.

Предлагается определить БПО и БПД соответственно организации уровней управления территориями в Российской Федерации и выделить БПО федеральные, региональные, местные.

Определение состава БПО федерального уровня следует отнести к компетенции Правительства Российской Федерации, соответственно регионального уровня к органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного к компетенции органов местного самоуправления. При этом надо отметить, что процесс интеграции определения координатных описаний БПД различного уровня, т. е. формирования БПД, выполняется за счет средств соответствующих бюджетов.

Актуализация БПД происходит путем использования результатов координатных описаний БПО, полученных при проведении всех видов геодезических и картографических работ, выполненных на территории за счет средств хозяйствующих субъектов и граждан.

В состав БПО не входят пространственные объекты, сведения о которых отнесены к категории государственной тайны.

Всем БПО должен быть присвоен уникальный идентификатор.
Адресное описание является вторичной формой удостоверения местоположения БПО по отношению к его координатному описанию.

Для обеспечения совместимости пространственных данных адресные описания БПО должны соответствовать следующим требованиям:
в пределах одной системы пространственных объектов и класса объектов адресное описание должно быть уникальным;
каждому адресному описанию следует поставить в соответствие его координатное описание, при этом должно быть удостоверено, что идентификаторы, присвоенные координатному описанию и адресному описанию, совпадают;
БПО, имеющим одинаковые наименования, не могут быть поставлены в соответствие одинаковые координатные и адресные описания и идентификаторы;
в случае отсутствия адресного описания объекта его функция выполняется идентификатором объекта.

Идентификатор БПО должен быть уникальным на всей территории Российской Федерации.

Идентификатор, координатные и адресные описания БПО, выполненные в цифровой форме и размещенные в государственном банке пространственных данных по установленным государственным техническим регламентам, составляют БПД территории.

На переходный период (до 2010 г.) допускается регламентация правил присвоения идентификатора, координатного и адресного описания БПО и хранения БПД Правительством Российской Федерации.

Формат хранения БПД должен быть программно независимым, при этом целесообразно использовать векторную модель.

БПД должны соответствовать следующим требованиям:
полнота необходимая достаточность и неизбыточность данных (отсутствие белых пятен. Дублирование БПД допускается в случаях разновременных и разноточностных измерений, выполненных по отдельным частям БПО);
логическая согласованность соблюдение ограничений на атрибутику и тополого-геометрические свойства объектов и их наборов;
позиционная точность близость к истинным результатов позиционирования объекта в пространстве;
временная точность близость фиксируемого времени существования объекта к фактическому;
атрибутивная точность (тематическая точность) близость фактических значений атрибутов к истинным.

БПД наравне с базовыми частями государственных реестров физических и юридических лиц относятся к категории общегосударственных информационных ресурсов и обязательны для использования:
органами государственной и муниципальной власти при решении задач территориального управления и кадастрового учета;
субъектами геодезической, картографической и геоинформационной деятельности.

БПД являются государственной собственностью и не подлежат приватизации.

БПД не подлежат ограничениям к использованию со стороны государственной и муниципальной властей и предоставляются заинтересованным лицам по цене тиражирования.

БПД должны учитываться при реализации требований к совместимости пространственных данных.

Требования к системам координат для представления пространственных данных

Для обеспечения совместимости пространственные данные в геоинформационных системах должны быть представлены в единой государственной системе координат, установленной в Российской Федерации действующим законодательством.

Согласно п. 1 ст. 5 Федерального закона «О геодезии и картографии» установление единых государственных систем координат отнесено к ведению Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2000 г. № 568 «Об установлении единых государственных систем координат» установлены следующие единые государственные системы координат:
система геодезических координат 1995 года (СК 95) для использования при осуществлении геодезических и картографических работ начиная с 1 июля 2002 г.;
геоцентрическая система координат «Параметры Земли 1990 года» (ПЗ 90) для использования в целях геодезического обеспечения орбитальных полетов и для решения навигационных задач.

В случае отсутствия возможности представления в геоинформационных системах пространственных данных непосредственно в единой государственной системе координат допустимы следующие варианты их представления:
в иной системе геодезических координат (предыдущих единых государственных системах геодезических координат СК 42, местных системах координат) с обязательным приложением описания способа перехода от этой системы координат к единой государственной системе координат СК 95;
в картографической проекции, связанной с СК 95 через формулы проекции, либо связанной с предыдущими едиными государственными системами координат (СК 42) или местной или иной системой координат, с обязательным приложением соответственно формул проекции, связывающих ее с СК 95 или иной указанной системой координат (с обязательным приложением в последнем случае способа перехода к единой государственной системе координат СК 95);
в иной прямоугольной системе координат с обязательным приложением описания способа перехода от этой системы координат к единой государственной системе координат СК 95.

В состав государственных информационных ресурсов могут входить только пространственные данные, удовлетворяющие указанным требованиям.

В случае, когда производство, передача, использование пространственных данных с включением их в состав информационных ресурсов осуществляются в рамках отношений между различными субъектами хозяйствования, в том числе цепочек таких отношений, при которых отдельные субъекты хозяйствования не имеют правовых возможностей представления пространственных данных в соответствии с указанными выше требованиями (по соображениям государственной или коммерческой тайны или иным основаниям), указанные требования обеспечиваются субъектом хозяйствования, являющимся правообладателем информационных ресурсов, включающих созданные пространственные данные.

Требования к совместимости координатных описаний объектов

Координатные описания объектов пространственных данных должны соответствовать следующим условиям:
в случае совпадения объектов или их частей с объектами или частями объектов, входящими в состав БПД, они должны фиксироваться координатными описаниями, установленными для БПД;
в случае, когда при создании описаний объектов или их частей, в том числе не относящихся к БПД, необходимо изменение (уточнение, модификация) координатных описаний, установленных для объектов или части объектов БПД, создание координатных описаний объектов должно осуществляться с одновременным изменением БПД;
объекты или их части, общие для различных объектов, входящих в состав информационных ресурсов по данной территории, должны фиксироваться одинаковыми координатными описаниями.

Координатное описание является первичной формой удостоверения местоположения пространственного объекта по отношению к его адресному описанию. Связь координатного описания пространственного объекта с адресным описанием и другими характеристиками данного объекта в ГИС осуществляется через идентификатор объекта.

Указанные условия могут обеспечиваться на основе соблюдения следующих требований:
обязательного ведения БПД в форме ГИС;
свободного доступа субъектов, участвующих в создании и изменении пространственных данных, к БПД;
обязательного использования БПД субъектами, участвующими в создании и изменении пространственных данных;
обязательного извещения организаций, ответственных за ведение БПД, в случае изменения координатных описаний объектов, относящихся к БПД (например, граница квартала в лесоустройстве, являющаяся одновременно границей муниципального образования, и пр.);
первочередного создания координатных описаний тех объектов, которые требуют более высокой точности по соображениям экономической целесообразности и специальным нормативным требованиям, установленным для соответствующих объектов;
при многопользовательском доступе, предоставляющем права изменения пространственных данных информационных ресурсов, пользователи должны быть разделены по правам внесения и изменения координатных описаний определенных категорий объектов;
при планировании работ, входящих в состав непосредственного обеспечения инвестиционной деятельности (подбор пространственных данных для выбора участков, подготовка исходно-разрешительной документации, проектирование, строительство, эксплуатация, формирование прав и регламентов пользования территорией), при осуществлении которых требуется уточнение существующих и формирование новых координатных описаний объектов или соответствующих картографических документов (планов, схем, чертежей, эскизов), по которым можно сформировать такие координатные описания, в состав работ должны быть включены мероприятия, обеспечивающие повышение совместимости координатных описаний.

Требования к наименованиям и адресным описаниям объектов
В качестве наименований объекта пространственных данных используется текстовое описание объекта, выполняющее функцию описания имени объекта для вербальной коммуникации. Имена объектов могут быть не уникальными.

Установление, нормализация, употребление, регистрация, учет и сохранение наименований географических объектов осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О наименованиях географических объектов».

Адресное описание пространственного объекта должно представлять собой минимальный набор его атрибутивных характеристик, позволяющий идентифицировать пространственный объект как уникальный среди других пространственных объектов. Адресное описание включает наименование пространственного объекта и другие его характеристики, используемые для вербальной коммуникации. Адресное описание не включает в себя координатное описание пространственного объекта. Ссылка от адресного описания на координатное описание объекта осуществляется с помощью идентификатора объекта.

Адресное описание является вторичной формой удостоверения местоположения пространственного объекта по отношению к его координатному описанию.

Для обеспечения совместимости пространственных данных, адресные описания объектов должны соответствовать следующим требованиям:
в пределах одной и той же системы пространственных объектов и класса объектов адресное описание должно быть уникальным;
каждому адресному описанию должно соответствовать его координатное описание, при этом должно быть удостоверено, что идентификаторы, присвоенные координатному описанию и адресному описанию, совпадают;
пространственным объектам, имеющим одинаковые наименования, не могут быть поставлены в соответствие одинаковые координатные и адресные описания и идентификаторы, в случае отсутствия адресного описания объекта его функция выполняется идентификатором объекта.
Атрибутивные характеристики, присваиваемые пространственным объектам, должны ссылаться на адресные описания объектов.

Требования к идентификации объектов
Идентификатор пространственного объекта должен быть уникальной характеристикой пространственного объекта, используемой для фиксации связи координатных и адресных описаний объектов, контроля взаимного их соответствия и обеспечения непротиворечивости пространственных данных по их объектовому составу. При формировании идентификаторов пространственных объектов должны учитываться следующие требования:
идентификатор пространственного объекта должен быть уникальным на всей территории Российской Федерации;
идентификатор может включать числовое значение (счетчик), уникальное в пределах каждого субъекта, осуществляющего ведение информационных ресурсов; за уникальность счетчика в пределах каждого субъекта несет ответственность субъект; дополнительно к счетчику при идентификации объекта фиксируется уникальный код субъекта в государственной системе регистрации и учета физических и юридических лиц и наименование, под которым он зарегистрирован (учтен);
в случае государственных информационных ресурсов, если в вертикальной структуре управления установлена система идентификации, единая по всей территории страны, то в качестве идентификатора используется идентификатор из этой системы;
в случае, если пространственный объект полностью совпадает по координатному описанию с объектом БПД (ИПД), в дополнение к идентификатору объекту присваивается ссылка на идентификатор соответствующего объекта БПД (ИПД);
в случае, если данный пространственный объект учтен в существующих системах информационных ресурсов как пространственный объект или как его часть (совпадают либо координатные, либо адресные описания, либо и те и другие), то обязательна ссылка на идентификатор объекта в этих системах информационных ресурсов.

В отдельных предметных областях также могут выделяться отраслевые пространственные данные, основанные на БПД и выполняющие системообразующую функцию для координатных и адресных описаний объектов в системе информационных ресурсов конкретной отрасли. Так, в рамках системы информационных ресурсов управления инженерными коммуникациями города в качестве таких данных должны выступать: участки трасс коммуникаций (от камеры до камеры, или до иного узла источника, ввода), узлы (камеры, источники, вводы), колодцы, включая единообразно устроенную для всех видов инженерных коммуникаций систему фиксации координатных и адресных описаний объектов с выделением в ней элементов, общих для разных коммуникаций (положения в общих коллекторах, колодцев, пересечений коммуникаций и пр.).