В.С. Кислов Проект концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации должен быть представлен до 1 марта 2006 г. Большой коллектив разработчиков с разными интересами, разными точками зрения решает эту проблему.
Сможем найти точки соприкосновения и создать Российскую инфраструктуру пространственных данных решим многие общие и частные задачи
В.С. Кислов, первый заместитель руководителя Роснедвижимости
При обсуждении в Правительстве РФ проекта Федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости» был высказан ряд замечаний, но они носили не столько принципиальный, сколько редакционный характер. Обсуждение позволило уточнить формулировки, снять некоторые спорные моменты, и на сегодняшний день Закон практически готов. Осталась лишь одна проблема, связанная с организацией кадастровой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения, уточнение процедуры оспаривания ее результатов. В ближайшее время и она будет разрешена, после чего Закон поступит на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ.
Структура и положения Закона достаточно часто и подробно обсуждались. Если говорить кратко, Закон состоит из четырех разделов. Один освещает общие положения (предмет регулирования, основные термины и определения, характеристики объектов учета и др.), другой состав и структуру сведений и фактически регламентирует технологию учета: деление на книги, тома, разделы и т. д. Следующий рассматривает вопросы организации проведения и утверждения результатов кадастровой оценки недвижимости. Но наибольший интерес представляет раздел, посвященный формированию объектов недвижимости, т. е. процедуре, регламентирующей деятельность субъектов на рынке межевания и инвентаризации. Поскольку технический учет как процедура переходит в учет кадастровый, то и органы, занимавшиеся технической инвентаризацией и техническим учетом, должны претерпеть соответствующие преобразования. В разделе детально рассмотрены требования к лицам, которые будут формировать объекты недвижимости, создавать документы, необходимые для их учета в кадастре.
Специалисты, занимающиеся такого рода деятельностью, будут называться кадастровыми инженерами (индивидуальный предприниматель) или бюро кадастровых инженеров (более одного инженера). Надо отметить, что термин «кадастровый инженер» это некоторый компромисс между терминами «межевой инженер» и «инвентаризатор», так как два последних понятия по отдельности не полностью охватывают комплекс назначенных работ. Требования к кадастровому инженеру простые это, естественно, образование по одной из специальностей, родственных этому направлению работ (степень «родственности» определяет Минэкономразвития России), опыт соответствующей деятельности порядка двух лет и сдача квалификационного экзамена. Цель последнего проконтролировать знание претендентом действующих нормативов: инструкций, положений, законов, описывающих процесс формирования объектов недвижимости.
Кадастровый инженер или бюро кадастровых инженеров должны быть членами одной из саморегулируемых организаций, которые создаются на добровольной основе и осуществляют контроль за качеством оказываемых услуг, а также формируют кассу взаимопомощи. Если кадастровый инженер непреднамеренно совершил действие, повлекшее финансовые потери лиц, полагавшихся на результаты его работы, касса взаимопомощи саморегулируемой организации помогает выплатить компенсацию (с последующим возвратом). Фонды кассы взаимопомощи создаются за счет взносов участников в соответствии с порядком, установленным уставом саморегулируемой организации, и могут использоваться только по прямому назначению. Если этот механизм заработает, гарантия прав собственности на всех стадиях от формирования объекта до регистрации прав на него будет поддержана и финансово.
В проекте Закона детально прописан процесс согласования границ земельных участков, чего в нормативной базе до сих пор не было. Довольно часто встречались ситуации, когда невозможно было поставить участок на учет, так как соседи отказывались согласовывать его границы по причине личной неприязни. Недопустимость такого положения очевидна. Теперь Закон предусматривает, что основанием для отказа могут считаться только ущемление законных интересов смежных пользователей или неправильный вынос границ. Возражение по поводу положения границы участка в письменном виде подается кадастровому инженеру, так как именно он отвечает за проведение процедуры согласования. Возражение вместе с решением инженера передается в орган кадастрового учета для окончательного анализа. Если возражение принимается дело возвращается на доработку, в противном случае учет будет проведен даже при отсутствии согласования одной из границ. Гораздо более сложная ситуация, когда устанавливаются границы участков, выделяемых в счет долей в праве общей собственности бывших колхозов-совхозов, число дольщиков может быть четырехзначным. Этот случай регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного сообщения», все остальные ФЗ «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке недвижимости».
Теперь по поводу оценки. В Законе говорится, что оценка для целей налогообложения кадастровая. Описан механизм ее исполнения, утверждения и занесения в кадастр, а также последствия, возникающие в связи с этим для налогоплательщиков и сборщиков налогов.
Закон достаточно объемный около 50 страниц. Как только он будет внесен в Думу, текст появится в Интернет и будет доступен для широкого обсуждения. Несомненно, предстоят еще жаркие дебаты, но, как мне кажется, концептуально новый Закон достаточно четко выстроен и дает возможность работать.
Теперь об идее создания кадастра. В 2005 г. была разработана и утверждена на заседании Правительства Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006 2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 2007 годы)». Надо отметить необыкновенно сжатые сроки ее подготовки от разработки до утверждения прошло всего пять месяцев. Работали много и напряженно. Итогом стал, как представляется, программный документ, позволяющий создать систему кадастра недвижимости. Его новацией является то, что ведение кадастра переносится с районного уровня на региональный. Сама процедура учета будет осуществляться централизовано на уровне субъекта Федерации. В муниципальных образованиях разместятся так называемые фронт-офисы, осуществляющие прием и выдачу документов. Работа с клиентами будет занимать меньше времени и заключаться в приеме документов по описи.
Под этим подразумевается выполнение процедур, обеспечивающих проведение учетной операции на уровне субъекта РФ, с использованием электронных каналов связи, электронной подписи, образов документов и т. д. После проведения учетной операции информация об объекте в виде кадастрового паспорта будет возвращена по электронной почте в офис, распечатана, снабжена подписями и печатями и выдана заявителю.
Планируется сократить время пребывания граждан во фронт-офисах до 20 мин, кроме этого предусматривается возможность общения по почте, а после принятия закона об электронном документе и по электронной почте. Еще одно замечание: из анализа зарубежного опыта следует, что кадастровые инженеры должны активнее работать с населением, оказывать широкий спектр посреднических услуг, помогая готовить документы для учета, внесения изменений или получения ответа на запрос из кадастровых органов. Учетная процедура с каждым годом становится все сложнее, кадастр переходит в трехмерную среду, поскольку учитываются не только земельные участки, но и здания, сооружения (наземные и подземные), квартиры, помещения, трубопроводы и т. п. С учетом этого помощь профессионалов может оказаться чрезвычайно полезной. В любом случае гражданин имеет право напрямую обратиться в государственный орган и получить услугу в запрашиваемом объеме. Учетная операция будет платной, скорее всего в виде государственной пошлины, размер которой будет установлен Законом.
В настоящее время учет в государственном земельном кадастре является бесплатным, практически дотируется государством. Деньги, взимаемые за предоставление информации, напрямую уходят в федеральный бюджет, частично погашая затраты. За 2004 г. эта сумма составила порядка 160 млн. руб., а на учет было потрачено в три раза больше.
Основа системы кадастра достоверная, оперативно обновляемая пространственная информация в цифровом виде. Исходя из анализа состояния государственного картографо-геодезического фонда, представленного руководителем Роскартографии А.В. Бородко на заседании Правительства Российской Федерации, можно констатировать, что лишь 25% карт масштаба 1:10 000 можно считать относительно актуальными. Более 95% информации, сосредоточенной в государственном картографо-геодезическом фонде, является секретной и не доступна широкому кругу потребителей. Это обстоятельство делает ее одновременно и не пригодной для использования в публичной системе кадастра недвижимости.
Кадастровый инженер описывает объект, создает карту (план) объекта недвижимости и несет персональную ответственность (в том числе финансовую) за возможные ошибки. Поэтому использование топографической карты в целях кадастрового учета без кадастрового инженера как такового в принципе невозможно.
Более прогрессивной выглядит технология создания цифровой топографической основы кадастра, предусматривающая, в частности, использование фотокарт (ортофотопланов, ортофотокарт). На них отображаются все объекты недвижимости, попавшие в поле зрения съемочного устройства. На этой основе монтируются векторные слои, создающиеся в процессе кадастрового учета.
В планах Роснедвижимости до конца 2006 г. внедрить кадастр недвижимости как государственную систему учета объектов недвижимости (земля и прочно связанные с ней здания и сооружения) в Кемеровской, Тверской и Самарской областях. Для этого необходимо получить цифровую картографическую основу в виде ортофотоплана, далее проинвентаризировать архивы бюро технической инвентаризации или архивы Ростехинвентаризации, выбрать оттуда актуальные данные, совместить их с кадастровой земельной информацией, устранить противоречия и «прочистить» адресные реестры. Нужно будет обучить персонал кадастровых палат работе с растровой и картографической информацией.
Кстати, скорее всего, будут использоваться адресные реестры Федеральной налоговой службы, в создании которых примут участие специалисты Роснедвижимости, чтобы гармонизировать наши базы данных. В эти базы должна войти информация о кадастровой стоимости земельных участков.
Поскольку в связи с переходом к учету всех объектов недвижимости объем работ возрастет колоссально, в бюджете на 2006 г. заложено увеличение численности сотрудников кадастровых палат на 15 тыс. человек. Вырастет численность и сотрудников наших территориальных органов.
Мы уже побывали в пилотных областях, составили мнение о кадрах и их размещении, проанализировали состояние системы земельного кадастра, познакомились с архивами органов технической инвентаризации.
С сожалением приходится констатировать, что в целом по России в органах БТИ используется более 50 видов программного обеспечения и менее 10% информации находится в цифровой форме. Предстоит большая работа, надо будет «перелопатить» все архивы. Но, во-первых, на это выделены средства, а во-вторых, мы надеемся на понимание и помощь сотрудников бюро технической инвентаризации, а также губернаторов. Инвентаризация архивов позволит полностью перевести их в электронную форму, а Роснедвижимость готова предоставить программные средства, которые обеспечат качественное использование данных. Таким образом государство получит объективную информацию о материалах БТИ («свежий срез»), а местные организации документы в цифровой форме. БТИ сохранят архивы, но утратят технический учет как функцию, став организациями, предлагающими информационные услуги на возмездной основе. Функции по формированию описаний объектов недвижимости, в том числе объектов капитального строительства, сможет осуществлять любой субъект предпринимательской деятельности, имеющий на это право в соответствии с действующим законодательством. Монополия бюро технической инвентаризации в этой сфере будет разрушена. Мы планомерно к этому идем, но пока инфраструктура органов технического учета не систематизирована, разбросана по территории государства, пока не налажен единый учет, перейти на рыночные отношения в сфере формирования объектов недвижимости нельзя.
В этом году будет закончен расчет кадастровой стоимости каждого земельного участка. В ходе работ уже выявлено примерно 7 млн участков, информация о которых отсутствовала даже в органах налогового учета. До конца 2005 г. данные будут внесены в Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), до 1 февраля 2006 г. переданы в налоговую службу. С Минфином России подписан протокол о порядке взаимодействия при передаче сведений, готовится реестр для Федеральной налоговой службы, чтобы можно было взыскивать налоги со всех земельных участков, на которые когда-либо были выданы документы на право владения и распоряжения. Ожидается, что таких участков будет более 40 млн и у каждого из них своя кадастровая стоимость. С 1 января 2006 г. можно будет переходить на взимание налогов на основе кадастровой стоимости.
Работы по кадастровой оценке земель начались в 2000 г., соответственно часть данных уже устарела и нуждается в уточнении. Так как базы данных собраны, корректирование будет достаточно простой процедурой, однако с учетом российских просторов потребуется не меньше года на уточнение стоимости земель сельскохозяйственного назначения. Эту работу мы начнем в 2006 г. Затем на очереди земли городов, промышленных объектов и так далее все категории земель.
Проектом Закона предусматривается, что уточнение кадастровой стоимости будет проводиться раз в три-пять лет. Должна быть разработана и утверждена методика расчета кадастровой стоимости, а также усовершенствована технология работ, так как практика выявила в ней ряд слабых мест. Общая тенденция совершенствования заключается в упрощении процедуры расчета, а не в «наворачивании полинома». Вообще, в мировой практике массовая оценка никогда не совпадает с рыночной, будучи на 20 30% ниже, но она позволяет стабильно рассчитывать налоговую базу.
Теперь несколько слов о наболевшем секретности. Мы пытаемся сдвинуть процесс с мертвой точки, убедили министров экономического развития, иностранных дел и транспорта в необходимости написать письмо на имя Президента о том, что проблемы секретности сдерживают развитие не только наших отраслей, но и влияют на уровень обороноспособности государства, тормозя совершенствование современных технологий определения местоположения. Яркий пример тому ГЛОНАСС. Она позволяет автономно определять координаты, но создается очень медленными темпами, так как денег государства не хватает на ее содержание и развитие. Из-за ограничений на использование систем координат не развивается сегмент потребительской аппаратуры. Понятно, что развитие сегмента потребительской аппаратуры будет способствовать развитию самой системы, стимулируя совершенствование технологии определения местоположения.
У нас до сих пор не открыты координаты международных аэропортов, нет крупномасштабных карт подлетных территорий, которые позволили бы использовать навигационные системы высокой точности позиционирования. Это приводит к прямым потерям, в том числе и бюджетных средств.
К сожалению, такие доводы на военных, которые заняли жесткую позицию в отношении крупномасштабной топографии, не действуют. Правда, для целей кадастрового учета это не так важно. Куда важнее то, что военные обещали открыть пространственную информацию, снять грифы с материалов аэро- и космической съемки. «Секретить» пространственную информацию путем выскабливания на снимке или показа в искаженном виде бесполезно. Это скорее привлечет внимание, чем скроет что-либо, особенно при современном уровне средств разведки, в том числе космических. Отсутствие объекта на карте такой же демаскирующий признак, как и его показ в условных знаках на карте с грифом «секретно».
В России есть несколько мест, где аэросъемка запрещена. Однако информация об этих территориях может быть свободно получена со снимков QuickBird, совершенно легитимно поступающих на рынок. Так что и от кого закрываем? Наша позиция: от защиты всей территории РФ как единого массива нужно переходить к защите конкретных объектов. Пространственная информация должна быть открытой, а объекты, составляющие государственную тайну, легендированы. Такой подход позволит резко снизить затраты государства на защиту информации.
Что касается местных систем координат, то следует сказать, что эта мера вынужденная. Совершенно понятно, что есть противоречие между секретностью картографической информации и публичностью кадастрового реестра. Кадастровый реестр без координат не живет, поскольку невозможно сопоставить объекты, а секретность не позволяет сделать координаты публичными. Поэтому и было принято решение об использовании местных систем координат на основе системы координат 1963 года (разработка 29-го НИИ МО). Это позволяет на район работ иметь открытые координаты. На настоящий момент все каталоги координат уже рассчитаны, органы Роснедвижимости пользуются ими. Единственное, что дополнительно потребовалось, переработать основные положения по местным системам координат Подписание этого документа снимет ограничения на использование данных, в связи с чем особо актуальным становится вопрос об инфраструктуре пространственных данных. Пространственная информация (за исключением объектов, составляющих государственную тайну) должна быть публична, сообщество должно иметь возможность как получать, так и пополнять ее, конечно, при условии соблюдения законов и соответствия инструктивным, точностным и иным показателям.
Вопрос инфраструктуры пространственных данных обсуждался на заседании Правительства 29 сентября 2005 г. Проект концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации должен быть представлен до 1 марта 2006 г. Большой коллектив разработчиков с разными интересами, разными точками зрения должен решить эту проблему. Ни одному государственному ведомству не под силу собрать пространственную информацию по стране. В материалах, подготовленных к заседанию Правительства РФ, указывается, что в стране созданием пространственной информации в той или иной мере занимаются около 10 тыс. организаций. Ежегодно на это тратится более 22 млрд руб. колоссальные деньги. А результаты этих работ практически не используются для обновления, в частности топографических и других карт, так как не совпадают системы координат и точностные требования. Это относится и к материалам, сдаваемым в Госгеонадзор. Сможем найти точки соприкосновения и создать Российскую инфраструктуру пространственных данных решим многие общие и частные задачи. См. также: Каталог Организаций: - Роснедвижимость (упразднена в 2009 г.) - Федеральное агентство геодезии и картографии Каталог Оборудования: - QuickBird Каталог Авторов: - Кислов В.С.
RSS
Реклама
В.С. Кислов, первый заместитель руководителя Роснедвижимости
