А.С. Кривов (ЗАО «Национальный градостроительный институт»)

Приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье гражданам России» реализуется в условиях рыночной экономики при множестве равноправных участников хозяйственной деятельности и открытости инвестиционного рынка. Государство в лице федеральных органов и органы власти субъектов федерации выступают равноправными хозяйствующими субъектами наряду с другими субъектами хозяйственно-экономической деятельности. Ход реализации проекта как наиболее сложного, имеющего глубокий социальный смысл и требующего безусловной
управленческой решительности, продемонстрирует конструктивные возможности и эффективность общественно-государственного устройства современной России.

Потребность в новом жилом фонде с учетом выбытия аварийного и ветхого жилья составляет для Российской Федерации около 1,5 млрд м2, что потребует ежегодно вводить около 1 м2 жилой площади на человека в течение не менее чем 10 лет.

Ввод 80 млн м2 жилья к 2010 г. (как это планируется в Федеральной целевой программе «Жилище») является, таким образом, промежуточной целью, способной, вместе с тем, показать правильность выбранных направлений развития и эффективность обеспечивающих мероприятий.

По состоянию на конец 2006 г. принимаемые меры реализации национального проекта по созданию рынка доступного жилья не дали требуемых результатов: задерживается выполнение ряда подпрограмм Федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище», на подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» выделение регионам средств из федерального бюджета начато со значительным опозданием. По подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» на 1 октября 2006 г. Минфин России ни с одним из субъектов РФ не заключил соглашения о совместном финансировании запланированного строительства.

Указанные недостатки в реализации ФЦП могут быть в последующем подкорректированы. Однако на современном этапе ключевыми становятся вопросы системной организации национального проекта и ФЦП, а также правильной расстановки акцентов и выявления ряда базисных факторов, определяющих успешность реализации национального проекта.

1. Земли поселений составляют в РФ сегодня около 1% территории, в том числе земли застройки населенных пунктов около 7,5 млн га, или менее 0,4% от площади земель РФ (для сравнения, от 8,5% и 11,8% соответственно в Польше и Германии до примерно 20% в Англии). Это характеризует отечественное градостроительство как принадлежащее глубоко устаревшему укладу социалистической урбанизации с однотипной плотной многоэтажной застройкой укрупняемых населенных пунктов. Уровень автомобилизации составлял в тот период 30 50 автомобилей на 1 тыс. жителей, что позволяло говорить об особой специфике социалистической урбанизации в противовес капиталистической с ее зелеными пригородными зонами и уровнем автомобилизации более 200 автомобилей на 1 тыс. жителей. В настоящее время в России уровень автомобилизации превысил в ряде городов показатель 300 автомобилей, а в Москве и Калининграде 400 автомобилей на 1 тыс. жителей.

Суммарные 2,7 млрд м2 жилого фонда занимают примерно 7,5 млн га, что дает средний показатель плотности застройки селитебных территорий населенных пунктов около 340 350 м2/га. При этом в течение нескольких десятилетий вплоть до 1990 г. доля индивидуальных жилых домов составляла 5 6% объема ввода и затем стала возрастать, достигнув к 2005 г. 17,5 млн м2 (более 40%), что составляет 293% к уровню 1990 г. и показывает очень быстрый рост этого вида строительства. Индивидуальное жилище усадебное, коттеджное, блок-квартирное закономерно становится преобладающим при достигнутом уровне автомобилизации и исчерпанности ресурса старого жилищно-коммунального хозяйства. Это, кроме иных факторов и следствий, указывает также на то, что средняя плотность застройки селитебных территорий не будет возрастать и потребность в новых площадках для жилищного строительства необходимо в перспективе оценивать исходя из усредненной плотности 250 300 м2/га.

Для осуществления жилищного строительства в объемах 80 100 120 млн м2 в год и далее до достижения показателя 1 м2 в год на 1 человека, под нужды застройки необходимо ежегодно отводить 2 3 тыс. м2 территорий.

При создании градостроительного конвейера с мощностью, задаваемой национальным проектом, необходимо опираться на новые рыночные механизмы поощрения инвестиционной и предпринимательской активности в этом секторе развития, создать новый профессиональный слой застройщиков, «девелоперов», реализующих как интересы частных инвесторов, так и публично принятые документы территориального планирования.

Территориальное планирование является сегодня объективно наиболее отстающим элементом градостроительного конвейера, проектно-правовой и инвестиционно-строительной деятельности. Так, первичный рынок создания недвижимости строительство работает, как правило, на вторичном рынке земли.

Земли населенных пунктов являются для муниципалитетов ресурсом, закрытым городской или поселковой чертой, и администрация может разрабатывать генеральный план развития, правила землепользования и застройки лишь в ее пределах, хотя в принципе существуют возможности через совместную подготовку проектов с соседними муниципальными образованиями, либо с субъектом федерации, расширить территорию планирования. Но таких примеров пока нет. Горизонтальные связи между муниципалитетами, между муниципалитетами и органами власти субъектов федерации, между субъектами федерации в части осуществления совместного территориального планирования практически отсутствуют.

В действие же город, особенно мегаполис, поселение, населенный пункт, может решать задачи своего развития исключительно с учетом соседствующих территорий. Системы расселения и наилучшее местоположение на региональных рынках земли значительно больше зависят от близости транспортных коммуникаций, мест приложения труда и природных особенностей места, нежели чем от административных границ.

Территориальное планирование должно обеспечить создание первичного рынка территорий и участков под строительство, формируя дуплекс первичных рынков участков и строительства, объединяя их в новом градостроительном конвейере. Это возможно исключительно при совместной подготовке документов территориального планирования соседствующими муниципалитетами и субъектами федерации.

Заблаговременное формирование первичного рынка территорий и участков в объеме, необходимом для обеспечения требуемых величин ввода жилья основная задача территориального планирования, детализируемая затем в планировке, градостроительном зонировании, подготовке градостроительных планов. Территориальное планирование и градостроительная политика развития крупных комплексов жилья, инфраструктуры, мест приложения труда с учетом сложившейся конфигурации расселения, производства, коммуникаций, природно-климатических условий это основная стратегическая задача в определении целей и практических решений приоритетного национального проекта.


2. В зависимости от принятой градостроительной политики средней плотности застройки, типа инженерной и коммунальной инфраструктуры, планировочной организации жилых групп и способов их включения в системы расселения более высокого уровня, инженерно-геологических и природно-климатических условий, возможно детализировать структуру жилищно-гражданского строительства по различным признакам:
жилые средне и многоэтажные многоквартирные, социальные, повышенной комфортности, железобетонные монолитные, панельные, мелкоштучные стеновые материалы, со встроенными (пристроенными) гаражами, объектами соцкультбыта и др.
жилые малоэтажные квартирные, блок-квартирные, усадебные, односемейные, мелкоштучные стеновые материалы, дерево, местные строительные материалы, наличие и средний размер участков и др.

В свою очередь, исходя из ожидаемой структуры строительства, можно прогнозировать наиболее вероятные запросы к промышленности строительных материалов и изделий, производству инженерного и механического оборудования, объемам работ по инженерной подготовке и оборудованию территорий объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, а также по оптимальным размерам делимых крупных земельных участков, отводимых под комплексное развитие силами градостроительного конвейера на основе документов территориального планирования.
Развитие практики массового отвода территорий под застройку на основе документов территориального планирования опирается на сложившуюся законодательную базу, прежде всего Градостроительный и Земельный кодексы РФ. Предоставляемую законодательством возможность необходимо актуализировать с учетом рациональной проектно-правовой практики.

Правовая подготовка территорий к застройке длительный процесс, начинающийся с прохождения требуемых законодательством этапов градостроительного проектирования: разработки документов территориального планирования, их публичного обсуждения, согласования, утверждения, изменения на основе этих документов назначения земель, подготовки правил землепользования и застройки, планировки территорий. Далее следует решение вопросов взаимодействия с конкретными правообладателями и другие шаги, предшествующие предъявлению крупной площадки комплексного строительства первичному рынку развития недвижимости.

Этот процесс должен быть по возможности формализован и ограничен в сроках прохождения процедур при проектно-правовой подготовке территорий к строительству. Нормализованная длительность таких сроков во многом определяет бизнес-планы инвесторов и социальные прогнозы публичной власти. Так, для того чтобы ввести в 2010 г. 80 млн м2 жилья при средней плотности селитебных территорий около 500 м2/га (40 45% ввода ИЖС), необходимо в 2009 г. осуществить инженерную подготовку к строительству около 160 тыс. га суммарно. Соответственно, в 2008 г. должна быть проведена правовая подготовка (включая проведение аукционов) и планировка данных территорий, завершающая этап получения прав застройщиков (девелоперов) на архитектурно-строительное проектирование и строительство. В 2007 г. должны быть приняты (утверждены) документы территориального планирования, предусматривающие назначение данных территорий под застройку, приняты правила землепользования и застройки.

Проверка соответствия реального течения дел прогнозным показателям ФЦП «Жилище» нуждается в установлении промежуточных показателей и индексов, характеризующих ход проектно-правовой и инженерной подготовки территорий под указанные ФЦП объемы строительства. Причем деятельность по осуществлению такой подготовки непрерывна: должны быть обеспечены территориями объемы ввода 2008 2012 гг. и последующих годов.

Градостроительный конвейер возведения комплексных жилых образований должен быть обеспечен проектно-правовым конвейером отвода и подготовки территорий под строительство.

Окончание в следующем номере