Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и Государственный кадастр недвижимости
А.Н. БЕРЕГОВСКИХ
(Ассоциация предприятий «Град», Омск)
Л.Ю. ДОБРОСКОК
(Минрегион России)
А.Н. Береговских (Ассоциация предприятий «Град», Омск)
Л.Ю. Доброскок (Минрегион России)
Проблема взаимопонимания в сферах градостроительной деятельности и управления земельно-имущественным комплексом в России существует с 90-х годов прошлого столетия, с тех давних пор, когда началась земельная реформа. Функции по оформлению документов на землеотводы были переданы органами архитектуры и градостроительства вновь созданным земельным комитетам, и началась глобальная инвентаризационно-кадастровая компания. На протяжении пятнадцати лет градостроительные и земельно-имущественные отношения претерпевают разные периоды: от абсолютного противостояния до временного перемирия, выраженного в вынужденном сосуществовании. В то время как очевидно, что и те, и другие являются обязательными общественно-деловыми отношениями в процессах, связанных с управлением развитием территорий и защиты прав собственников недвижимости.
В рамках реализации земельной реформы в 1998 г. был принят Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», регламентирующий создание государственного земельного кадастра (ГЗК) как единого государственного информационного ресурса, задачей которого является массовый систематизированный учет всех земельных участков для целей защиты прав собственников недвижимости, налогообложения в связи с установленной платностью землепользования в нашей стране, а также информационного обеспечения органов управления всех уровней легитимными сведениями о земле и недвижимости.
Как инструмент реализации градостроительной политики был создан Государственный градостроительный кадастр (ГГК), задача которого обеспечить заинтересованные органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объектов недвижимости в градостроительстве, другой информацией, необходимой для градостроительной, инвестиционной, землеустроительной и иной хозяйственной деятельности, оценки и налогообложения объектов недвижимости. При этом создание ГГК регламентировалось Положением о ведении Государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации.
Финансирование создания ГЗК осуществлялось в рамках федеральных целевых программ, а финансирование ГГК отдано на откуп субъектам РФ и муниципальным образованиям, результатом чего явилась неоднородность развития ГГК в различных регионах России и его явное отставание от уровня развития государственного земельного кадастра.
С течением времени изменялось, преобразовывалось, совершенствовалось земельное и градостроительное законодательство. В настоящее время взамен ГГК в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, принятым в 2004 г., формируются информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), создание которых регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации № 363.
Градостроительный кодекс РФ определяет информационные системы обеспечения градостроительной деятельности как организованный систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, земельных участках, объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Как видно, современный Кодекс существенно ограничил сферу влияния ИСОГД по сравнению с ГГК. Кроме того, ИСОГД создается исключительно на муниципальном уровне, и сведения, содержащиеся в системе, не имеют государственного статуса. Сведения ИСОГД включают в себя утвержденную градостроительную документацию, в которой устанавливаются функциональные и территориальные зоны, а также зоны с особыми условиями их использования, и так называемые «дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках», в состав которых входят градостроительные планы земельных участков.
Проектом федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» предполагается преобразовать ГЗК в государственный кадастр недвижимости (ГКН). Названный проект предназначен для регулирования отношений, возникающих при проведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости, территориальных и функциональных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также порядок и условия проведения кадастровой оценки объектов недвижимости. Государственный кадастр недвижимости систематизированный свод сведений и документов об объектах кадастрового учета, прошедших государственный кадастровый учет, а также сведений об административно-территориальном и кадастровом делении.
При этом регистрация прав на недвижимость и ее учет последовательно и неуклонно превращаются в систему, с которой сталкивается все возрастающее число граждан и юридических лиц. По мере развития рынка недвижимости значимость этой системы и для отдельных граждан, и для экономики страны в целом также будет возрастать.
При всей сложности и неоднозначности внутренней организации и функционирования системы, потребители ее услуг граждане и представители юридических лиц склонны рассматривать ее как единое целое, не слишком задумываясь о том, что эта система складывается из отдельных компонентов. Целостность системы может быть обеспечена только последовательными действиями по формированию земельного участка, которому предшествует градостроительное проектирование; техническому учету зданий, строений и сооружений; кадастровому учету земельных участков; регистрации сделок и прав на недвижимость. Потребителей не очень интересуют внутренние проблемы функционирования и взаимодействия причастных к этим действиям организаций. Для лиц, обращающихся в эти организации, гораздо более важно получить ответы на весьма, казалось бы, простые вопросы. Например, сколько нужно потратить времени и денег, чтобы получить разрешение на строительство, или зарегистрировать, скажем, право собственности на квартиру, отдельно на земельный участок или на земельный участок и расположенный на нем дом.
В соответствии с законодательством РФ, последовательность действий, обеспечивающих регистрацию прав на недвижимость, следующая:
формирование объекта недвижимости;
постановка на государственный кадастровый учет;
государственная регистрация прав.
Из определений ИСОГД и ГКН следуют общие предметы ведения, это формирование и учет земельных участков, территориальных зон и зон с особыми условиями их использования. Безусловно, что и информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и государственный кадастр недвижимости должны содержать информацию о названных объектах, но, к сожалению, законопроект о кадастре не учитывает норм Градостроительного кодекса РФ (2004) и противоречит сути процессов, связанных с формированием объектов недвижимости. Основное противоречие сложившейся ситуации в полном исключении из практики градостроительной документации, назначением которой является определение методами последовательного приближения границ земельных участков и видов его разрешенного использования, включая ограничения.
Разрешение создаваемых искусственным путем проблем регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений лежит в разграничении функций и установлении регламентов взаимодействия служб ИСОГД и ГКН. Системы нужно рассматривать параллельно, четко разграничив предметы ведения.
Особое внимание следует уделить двум главным событиям, при которых должны быть четко разграничены полномочия и одновременно выстроено взаимодействие ИСОГД и ГКН:
1. Формирование объекта недвижимости.
2. Постановка на государственный кадастровый учет земельных участков.
В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Кроме того, там же указано, что «любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования».
В настоящее время в едином государственном реестре земель (ЕГРЗ) при проведении кадастрового учета в строке «разрешенное использование» фактически указывается цель предоставления земельного участка на основании правоустанавливающего документа. Перечень же видов разрешенного использования и ограничений формируется в соответствии с Градостроительным кодексом РФ в документе «Градостроительный план земельного участка» на основании зонирования территории, установленного в других градостроительных документах: правилах землепользования и застройки и генеральных планах. Таким образом, правовой режим устанавливается органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков для размещения объектов капитального строительства на основании градостроительной документации, но не переносится в ГКН и не приобретает тем самым правовой статус.
Правообладатель земельного участка не может воспользоваться вышеуказанным правом без наличия у него сведений о правовом режиме использования земельного участка.
Для понимания источника права на использование объектов недвижимости, для разъяснения, откуда должно взяться «разрешенное использование в соответствии с зонированием территорий», приведем самые общие целевые установки градостроительной документации различных видов.
Генеральный план обобщенное (стратегическое) функциональное зонирование и нормативные градостроительные ограничения.
Проект планировки «красные линии», границы зон с особыми условиями их использования, виды и параметры разрешенного освоения территорий.
Правила землепользования и застройки границы территориальных зон и зон с особыми условиями их использования, градостроительные регламенты, включающие виды и параметры разрешенного освоения территориальных зон.
Проект межевания проектные границы земельных участков (как приватных, так и публичных) и ограничений на их использование.
Градостроительный план земельного участка извлеченные данные из всех видов градостроительной документации о границах и разрешенном использовании конкретного земельного участка.
На основании анализа результатов градостроительной документации можно определить (при множестве возможных вариантов) место установления «разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий» в процессе формирования и учета объекта недвижимости.
Идеальной и понятной была бы ситуация, когда утвержденные генеральные планы, проекты планировки и правила землепользования и застройки уже являлись бы объектами ИСОГД, и на их основе по мере необходимости осуществлялось бы формирование объектов недвижимости. Но даже без комплексной градостроительной документации градостроительное законодательство дает возможность разрабатывать градостроительный план в составе проекта межевания, либо как самостоятельный документ (в случае, если земельный участок уже сформирован и требуется установить пределы его разрешенного использования).
Наиболее логичной при этом представляется следующая схема формирования и учета объектов недвижимости:
1. Разработка и утверждение проекта межевания, включающего градостроительные планы земельных участков.
2. Вынос границ земельного участка и ограничений на его использование на местность, согласование фактических границ с правообладателями соседних участков.
3. Оформление межевого (землеустроительного) дела с включением в него сведений о разрешенном использовании земельного участка и постановка объекта на государственный кадастровый учет.
Таким образом, ИСОГД для ГКН предоставляет информацию в виде извлечения сведений из состава градостроительной документации о границах зон градостроительных ограничений (территориальные зоны из правил землепользования и застройки; зоны с особыми условиями использования территорий и зоны действия публичных сервитутов из документации по планировке; проектные границы земельных участков, планируемых для освоения, в том числе зарезервированных либо подлежащих изъятию в форме градостроительных планов) для учета при постановке на государственный кадастровый учет земельных участков.
ГКН для ИСОГД предоставляет информацию о границах земельных участков и ограничениях на их использование, поставленных на государственный кадастровый учет для формирования дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках.
Причем, и те и другие должны предоставлять данные в соответствии с согласованными техническими требованиям.
Краеугольным документом, «болевой точкой» анализируемой проблемы является определение места в процессах управления развитием территорий градостроительной и землеустроительной документации. На уровне столкновения интересов следует рассматривать из градостроительной документации градостроительный план земельного участка, а из землеустроительной проект границ земельного участка.
И тот и другой проекты. Эти проекты предназначены для формирования земельного участка. Очевидно, что для реализации одной задачи нужен один проект. Либо могут быть выделены разновидности этой задачи. В данной ситуации мы предлагаем подразделить земельные участки по видам их использования:
застроенные и подлежащие застройке земельные участки (вариант: земельные участки, на которые распространяется действие градостроительного регламента);
земельные участки, предоставляемые для целей, не связанных со строительством (вариант: земельные участки, на которые не распространяется действие градостроительного регламента).
По отношению к первому виду должны формироваться градостроительные планы, в составе которых готовится содержащий сведения о разрешенном использовании этого участка чертеж с отображением проектных границ земельного участка и границ всех необходимых ограничений. По отношению ко второму виду могут готовиться проекты границ земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства. Процедура постановки земельного участка на государственный кадастровый учет на основании проекта границ в законопроекте детально описана.
Рис. 1. Чертеж градостроительного плана земельного участка № 1.1
Для обеспечения взаимосвязанности процессов подготовки градостроительного плана земельного участка и государственного кадастрового учета необходимо добиться, чтобы эти процессы стали звеньям единой цепи, не противоречили друг другу, и не пересекались. Поэтому при подготовке градостроительного плана должна использоваться информация кадастра недвижимости об учтенных ранее соседних участках (в том числе, о границах самого земельного участка и установленных границах территориальных зон и зон с особыми условиями использования), а непосредственно план (чертеж) земельного участка должен составляться по всем правилам формирования кадастра недвижимости. При осуществлении кадастрового учета этот план с границами земельного участка, градостроительными ограничениями и их координатным описанием должен передаваться в электронном виде службами по ведению ИСОГД в установленном порядке в службу по ведению государственного кадастра недвижимости (ГКН).
В настоящее время в комитетах Государственной Думы ФС РФ, а также профессиональных кругах идет бурное обсуждение принятого в первом чтении проекта Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», разработанного Федеральным агентством кадастра недвижимости. Применительно к процедуре формирования земельного участка, изготовления и утверждения проекта его границ, законопроект выпадает из контекста понимания последовательности и содержания действий по пространственному освоению, обустройству и развитию территорий, установленных современным градостроительным законодательством.
Для обоснования предлагаемой схемы формирования застроенных и подлежащих застройке земельных участков, проследим последовательность действий на примере муниципального образования (поселения, городского округа), которая может быть представлена следующим образом:
генеральный план (документ территориального планирования, устанавливающий функциональное зонирование территории и определяющий перспективы ее градостроительного развития в целом, в разрезе основных сфер обеспечения жизнедеятельности);
правила землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования, устанавливающий территориальные зоны и градостроительные регламенты их использования, единый правовой режим использования всех объектов недвижимости, расположенных в пределах границ конкретной территориальной зоны);
документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания и градостроительные планы земельных участков), конкретизирующая решения генерального плана и требования по использованию недвижимости в правилах землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку.
При этом проекты межевания разрабатываются с целью установления границ застроенных и подлежащих застройке земельных участков, которые указываются в градостроительных планах земельных участков. Необходимость в землеустроительной процедуре подготовки проекта границ земельного участка в рамках территориального землеустройства отпадает. Утвержденный органом местного самоуправления градостроительный план земельного участка является основанием для проведения землеустроительных работ по установлению его границ на местности, согласования границ с заинтересованными лицами, а также постановки земельного участка на государственный кадастровый учет. Кроме того, градостроительные планы, будучи выполненными на современной топографо-геодезической основе, с координатной привязкой, по точности не только не уступают, а подчас превосходят аналогичные действия в рамках землеустроительного процесса. Данная процедура сокращает и упрощает порядок приобретения прав на земельные участки, способствует более эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России».
Таким образом, определение проектных границ земельного участка является сферой градостроительства и градостроительного законодательства, так как представляет собой конечную стадию процесса пространственного освоения территории, определения ее функционального и разрешенного использования в границах конкретного земельного участка. Сферой землеустройства и земельного законодательства в свою очередь должны охватываться технические процедуры по установлению и закреплению на местности проектных границ земельного участка, согласованию данных границ со смежными землепользователями.
Вопреки описанной схеме проект Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» закрепляет право подготовки проекта границ земельного участка за кадастровым инженером (ст. 8), а утверждения за лицом, обладающим вещными правами на земельный участок. Такой подход представляется неправильным по сути, а также противоречащим Градостроительному кодексу РФ, который устанавливает полномочия по подготовке, согласованию, публичному обсуждению (в отношении проектов планировки и проектов межевания) и утверждению документации по планировке территории муниципальных образований органами местного самоуправления.
Можно предположить, что одной из причин описанных выше отклонений от норм Градостроительного кодекса РФ явилось несвоевременное приведение в соответствие с ним земельного законодательства, в частности, Земельного кодекса РФ. Так, Земельный кодекс РФ в ст. 30 32 при описании порядка предоставления земельных участков для строительства не упоминает о градостроительном плане земельного участка. Для устранения явных нарушений в Земельный кодекс РФ следует внести соответствующие изменения.
Таким образом, для согласованного взаимодействия в процессах формирования земельных участков, оптимизации затрат и устранения при этом излишних административных барьеров необходимо в первую очередь внести изменения в Земельный кодекс РФ и законопроект «О государственном кадастре недвижимости», а во вторую выработать единые требования к технологии подготовки градостроительных планов земельных участков и их регистрации в ИСОГД, обеспечивающих оперативный учет сформированных земельных участков в ГКН. Объектами учета ИСОГД должны быть градостроительные решения, в том числе формализованные в виде проектных границ функциональных и территориальных зон, а также зон с особыми условиями их использования. Объектами учета ГКН должны быть объекты недвижимости, сформированные в соответствии с градостроительными планами, содержащими всю необходимую информацию о разрешенном использовании и ограничениях.
Обращаем внимание на принципиальное и четкое отличие двух систем. ИСОГД учитывает проектные градостроительные решения. ГКН реальные, сформированные на местности объекты недвижимости, в том числе и границы земельных участков, и границы зон ограничений использования сформированного объекта недвижимости. К ограничениям относятся: границы зон действия публичных сервитутов, линии застройки, границы зон с особыми условиями использования территорий и т. д. Все эти ограничения носят правовой характер, но вводить обобщающий термин «правовые зоны», отсутствующий в градостроительном законодательстве, вряд ли целесообразно.
Терминологию градостроительного и земельного законодательства следует привести в соответствие друг с другом, что позволит однозначно понимать те или иные положения. Данное предложение уже было подробно и обоснованно сформулировано ГИС-Ассоциацией и соисполнителями работ по НИОКР «Разработка концепции информационной системы обеспечения градостроительной деятельности», проводимых по государственному контракту с Минэкономразвития России в 2005 г.
Устранение названных противоречий это серьезная государственная задача, решение которой существенно улучшит жизнь многих граждан и положительно повлияет на развитие экономики страны в целом.
RSS
Реклама
