П. МИКЕЛЬ (Министерство транспорта, оборудования, туризма и морских ресурсов Франции)

Окончание. Начало см. в № 2/2007

С принятием закона «Градостроительные солидарность и возрождение» от 13 декабря 2000 г. и дополнений к нему, отраженных в законе «Градостроительство и жилищное строительство» от 2 июля 2003 г., во Франции наступила эра новых правовых условий градостроительной деятельности.
До введения нового законодательства основным инструментом градостроительной деятельности являлись положения закона «О территориальной направленности» от 30 декабря 1967 г.

Так как во Франции все более распространенным становилось межкоммунальное взаимодействие, стало очевидным, что не только коммуны, но и агломерации нуждаются в документации территориального планирования нового типа.

Законом «О территориальной направленности» от 30 декабря 1967 г. были введены:
генеральная схема благоустройства территории и градостроительства (le sche'ma directeur d ame'nagement et d urbanisme, S.D.A.U.) для городов и пригородов;
план землепользования (le plan d occupation des sols, P.O.S.) для коммун;
зона согласованного благоустройства (la zone d ame'nagement concerte', Z.A.C.) для градостроительной деятельности на межкоммунальном уровне.

Ответственность за разработку этой документации с 1967 по 1983 г. несли и государство, и административно-территориальные образования. С 1983 г. в соответствии с Законом о децентрализации ответственность за создание планов землепользования перешла к коммунам. Эта градостроительная документация должна была в первую очередь обеспечить наличие плана развития городов и списка мероприятий, необходимых для его осуществления.

Практически все большие агломерации разработали и одобрили генеральные схемы благоустройства территории и градостроительства в период 1970 1983 гг. С течением времени стало ясно, что они недостаточно адаптированы к действительности. Постоянное обновление схем не проводилось из-за сложности процедуры принятия документации (см. таблицу).

Планы землепользования позволяли более точно фиксировать право собственности на землю (масштаб от 1:2000 до 1:5000). Они содержали общую информацию, но из-за того, что юридической формой принятия плана землепользования был опрос населения, из трех видов документации это был самый спорный с точки зрения соответствия генеральной схеме документ.

Наличие градостроительной документации, несмотря на все ее достоинства, не всегда могло предотвратить неупорядоченный рост городов. В первую очередь стимулировалось территориальное расширение городов, так как при принятии решений органы власти ориентировались на картографические данные и данные дистанционного зонирования Земли, кроме того, предполагалось значительное распространение индивидуального автотранспорта, что не соответствовало действительности. Поэтому с 1967 г. генеральные схемы и планы землеустройства дополнялись многочисленными текстами, регулирующими сферы жилищного строительства, транспорта, коммерческой деятельности, окружающей среды и их интеграцию.

Рядом законов было введено множество специфических инструментов управления:
планы городской транспортной инфраструктуры (закон «Координация внутреннего транспорта» от 1982 г. (loi d orientation des transports inte'rieurs, LOTI);
локальные программы жилищного строительства;
схемы коммерческой городской застройки и т. д.
При этом иерархии законов практически не существовало, их сфера и срок действия каждый раз определялись индивидуально.

Закон о децентрализации 1983 г. и перераспределении полномочий в сфере градостроительства (1983 1998)
Большая часть полномочий в сфере градостроительства с момента принятия закона от 15 июня 1943 г. принадлежала государству, за ним было закреплено право обеспечения градостроительной деятельности.

Права осуществления градостроительной деятельности были переданы коммунам и их объединениям двумя законами:
законом от 7 января 1983 г., перераспределяющим полномочия между коммунами, департаментами, регионами и государством;
законом от 18 июля 1985 г., регулирующим осуществление благоустройства территории.

Полномочия коммун и их объединений. Создание градостроительной документации
Закон от 7 января 1983 г. передал коммунам или их объединениям ответственность по созданию планов землепользования и генеральных схем (за исключением региона Иль-де-Франс).

Эта ответственность выражается в первую очередь в том, что коммуны сами принимают решения по разработке градостроительной документации. Полномочия по проведению процедуры принятия градостроительной документации передаются мэру или президенту объединения. Принятие документации находится в компетенции муниципального совета или государственного публично-правового учреждения. Затраты на проведение исследований и создание документации несут коммуны или их объединения, это соответствует принципу переноса полномочий и затрат (источниками финансирования являются генеральные отчисления при децентрализации и общие отчисления на деятельность).

Согласно законам о децентрализации обязанностью коммуны является следить за созданием и соблюдением градостроительной документации, ей передается право выдавать разрешения на использование территорий. В коммунах, в которых есть планы землепользования, полномочиями по выдаче разрешений на строительство обладает мэр.

Полномочия государства:

Аэросъемка территории районов Север-ного и Восточного вокзалов

создание государственной ассоциации по вопросам принятия градостроительной документации. Ассоциация не является обязательным образованием и создается по запросу префекта, коммуны или частного предприятия, разрабатывающего градостроительную документацию;
контроль законности принятия градостроительной документации;
передача права выдачи разрешений на использование территории и право преимущественной покупки (только тем коммунам, которые приняли план землепользования). В остальных коммунах эти сферы деятельности остаются государственными полномочиями. Градостроительный кодекс, тем не менее, предусматривает, что для разработки градостроительной документации государственные службы могут быть бесплатно предоставлены в пользование коммун или их объединений.

Государство остается гарантом соблюдения общественных и политических интересов, особенно при создании больших инфраструктур (линий TGV, автострад, морских и речных портов, больших аэропортов). Государство дает субсидии на строительство социального жилья. Государственные службы отслеживают риски в градостроительной документации (наводнения, лавины, лесные пожары, технологические риски, провал шахт). Государство отслеживает последовательное развитие городов, может принять на себя инициативу планирования в большом масштабе: принимает директивы по благоустройству, по большим секторам, где есть конфликт использования и защиты окружающей среды, например, в устьях рек (Луара, Сена, Рона).

Государство может принять решение организовать определенные действия в национальных интересах, позволяющие придать динамику развитию гео-графическому региону. Так, в Марселе государство и местные власти решили субсидировать проект «Евро-Средиземноморье», предусматривающий реконструкцию большого квартала, строительство бюро, культурных объектов, парков развлечений и отдыха.

Несколько лет назад территория Франции была разделена на шесть систем: парижский бассейн, север (связь Па-де-кале с Бельгией), северо-восточная система (связь Страсбурга, Нанси, Метца с Люксембургом, Швейцарией, Германией), система юго-востока (Рона-Альпы и Средиземноморье), юго-запад (Тулуза, Бордо, тяготеющие к Испании), северо-запад.

Директивы по благоустройству территорий
Директивы по благоустройству территорий (метрополии или большие территории) были разработаны и приняты по инициативе и под ответственность государства и вступили в действие после принятия закона «О направленности на благоустройство и развитие территорий» (loi d orientation pour l ame'nagement et le de'veloppement du territoire) от 4 февраля 1995 г.

Эти директивы дают государству возможность в одном документе обобщить приоритеты и планы, видение будущего приоритетных зон, на территории которых наиболее остро проявляются конфликты между развитием городов и экономическим развитием, подчеркнуть значимость уязвимых территорий и приоритетность перемещения производства.

В то же время директивы являются стратегической документацией территориального планирования, создающей систему координат и ограничений для документов муниципального уровня, которые должны быть совместимыми с положениями директив.

За прошедшие годы были созданы:
Директива по благоустройству территории для Департамента Альпы приморские (163 коммуны, 1 млн жителей), одобрена в 2004 г.;
Директива по благоустройству территории для региона Буш-дю-Рон (119 коммун, 1,3 млн жителей);
Директива по благоустройству территорий, расположенных в устье Сены (883 коммуны, 1,5 млн жителей). В настоящее время рассматривается;
Директива по благоустройству территорий, расположенных в устье Луары (199 коммун, 1,1 млн жителей);
Директива по благоустройству территорий северных Альп (регионы Рона-Альпы и Прованс-Альпы-Лазурный берег) (923 коммуны, 1,7 млн жителей);
Директива по благоустройству территорий агломерации Лиона (383 коммун, 2,2 млн жителей);
Директива по благоустройству территорий горнопромышленных бассейнов Северной Лотарингии (488 коммун, 1,7 млн жителей). В настоящее время рассматривается.

Административное деление Франции
Самой мелкой единицей административного деления Франции является коммуна. Поскольку все чаще несколько коммун стали входить в одну агломерацию, возникла необходимость лучше координировать решение повседневных вопросов между ними. В 1999 г. был принят закон Шевенмана, который должен был способствовать созданию межкоммунальных объединений и облегчить этот процесс.

Сегодня в подобных объединениях состоит большинство коммун, поскольку подобная форма позволяет обеспечить лучшую организацию жизнедеятельности и развитие края или агломерации, а именно:
улучшить распределение социального жилья;
обеспечить развитие общих транспортных сетей;
создавать градостроительные схемы коммерческих объектов, проекты благоустройства территории и градостроительства;
оптимизировать ведение общественного хозяйства и управление водными ресурсами и т. д.

Стремительное развитие межкоммунальных объединений началось в 2000 г. и продолжается в настоящее время. На 1 января 2005 г. во Франции насчитывалось:
2343 объединения коммун, представляющих 29 172 коммуны с совокупным населением 25,3 млн жителей;
162 объединения агломераций, объединяющих 2750 коммун (20,4 млн жителей);
14 объединений городов (355 коммун и 6,2 млн жителей).

В последних двух типах межкоммунальных структур вводится система единого налога на предприятия. Объединениям делегируются полномочия в сфере градостроительства.
За последние годы эти образования пользуются все большей популярностью. Во Франции не осталось больших агломераций, не состоящих в той или иной форме объединения.

Законы «Градостроительные солидарность и возрождение» и «Градостроительство и жилищное строительство»
Цель закона «Градостроительные солидарность и возрождение» обеспечить более последовательное, единое и стабильное благоустройство территории. Для достижения этой цели в сфере градостроительства была проведена реформа градостроительной документации, которая должна была дать новый импульс планированию на уровне жилищных зон и сделать возможной разработку документов с более простой процедурой принятия (схема территориального соответствия, градостроительный план, карта муниципального образования).

С другой стороны, к новой документации предъявляются более высокие требования по содержанию (особенно по проблемам окружающей среды), для лучшего учета общих тенденций и по-следовательного развития важных для определенных секторов экономики городов, а также для более полного согласования вопросов градостроительства с населением.

Новая градостроительная документация. Участники процесса разработки и принятия градостроительной документации
Необходимо учитывать, что местная градостроительная документация (схема территориального соответствия, местный градостроительный план, карта муниципального образования) относится к зоне ответственности местных властей, которые проявляют инициативу по созданию документации, ее разработке или пересмотру, определяют сферу действия (градостроительный план), проводят процедуру принятия и принимают документацию. Для разработки схем и осуществления программы коммуны или их объединения создают государственное учреждение (смешанное объединение или государственное учреждение по межкоммунальному взаимодействию).

Согласно закону от 7 января 1983 г. о перераспределении полномочий, который передал ответственность за создание градостроительной документации местным властям, правом вмешиваться в процесс на разных этапах принятия документации обладает префект, представляющий государство на местном уровне. Префект является гарантом законности процедуры.

Согласно законодательству префект:
по предложению местных органов власти обнародует сферы действия схемы территориального соответствия;
предоставляет информацию об элементах, которые необходимо учитывать в градостроительной документации (исследования, общественно полезные службы, общественные проекты и т. д.),
принимает участие в работах, по своей инициативе или по запросу соответ-ствующего государственного учреждения;
осуществляет контроль законности документации (по сути и по форме), проверяет ее соответствие основным принципам, указанным в законодательных актах.

Кроме того, в законодательстве преду-смотрено объединение или проведение консультаций с другими участниками процесса разработки градостроительной документации: региональными или генеральными советами, объединениями, палатами торговых судов (промышленность, сельское хозяйство и т. д.).

Аэросъемка территории парка Ла Валет в Париже

В процессе принятия градостроительной документации, условия которого определяются ответственным административно-территориальным образованием, должны проводиться общественные обсуждения. Участие населения в обсуждении документации определяется особенностями процедуры обсуждения в административно-территориальных образованиях (может быть факультативным или обязательным). Особенности процедуры определяются местными властями посредством голосования в начале процесса. В течение всего периода рассмотрения должны быть представлены различные виды обсуждений и способы предоставления информации: общественные собрания, выставки, статьи в СМИ, специальные журналы и т. д. Цель обсуждения создание итогового отчета перед приостановкой проекта (для схем территориального соответствия и градостроительных планов). Согласно недавно введенным требованиям обязательно проведение общественных опросов и по проектам схем и карт коммун.

Таким образом, новое законодательство усилило принципы демократии и гражданского участия, что является положительным изменением, поскольку градостроительная документация за-трагивает в первую очередь интересы жителей территории, обеспечивая единство целей и задач на всех административных уровнях. При этом необходимо создать новые методы обсуждений, более пригодные для больших собраний, обеспечить понятность документов и карт, создать выразительные иллюстрации, хорошо отражающие главные цели и т. д.

Необходимо отметить, что ни одно административно-территориальное образование не принуждается к разработке того или иного вида градостроительной документации, инициатива разработки всегда исходит от самого образования. Тем не менее, при отсутствии градостроительной документации Национальный градостроительный регламент ограничивает полномочия по урбанизации определенных зон и выдаче разрешений на землепользование.

Основные принципы разработки градостроительной документации
Основные принципы указаны в Градостроительном кодексе Франции в статье L.121-1: «L. 121-1 Схемы территориального соответствия, местные градостроительные планы и карты коммун определяют условия развития, которые должны обеспечивать:

1. Соответствие цели стабильного развития и гармонии между обновлением городов, развитием городской и сель-ской местности, с одной стороны, и сохранением пространства, предоставленного для сельскохозяйственной и лесной деятельности, защитой природных зон и ландшафта, с другой стороны.

2. Разнообразие градостроительных функций и неоднородность жилищных зон как в городской, так и в сельской местности, прогнозирование стро-ительных площадей и планирование ремонта наличных площадей для равноправного обеспечения существующих и будущих потребностей в жилищной сфере, в экономической сфере, особенно в области коммерческой деятельности, в спортивных и культурных сферах, учет общественных интересов, в том числе в сфере общественного хозяйства. Особенно важным является поддержание равновесия между сферами трудоустройства и жилищного строительства, а также решение вопросов транспорта и управления водными ресурсами.

3. Экономное и гармоничное пользование природными, городскими, пригородными и сельскими зонами, управление потребностями в передвижении и перемещением автотранспорта, сохранение качества воздуха, воды, почвы и недр, экосистем, зеленых площадей, природной или городской среды, местности и ландшафтов, сохранение примечательных городских ансамблей и объектов культурного и исторического наследия, предотвращение природных катастроф, технологических ката-строф, загрязнения и нанесения любого вреда окружающей среде».

Таким образом, статья L.121-1 закрепляет фундаментальные принципы, которые должны быть отражены в градостроительной документации: принципы равновесия, разнообразия, охраны окружающей среды.

Процедура принятия градостроительной документации
Теперь процедура принятия градостроительной документации в большей степени гарантирует информированность общества и участие населения в обсуждении.

Во время принятия градостроительной документации учитывается уровень документа (схема территориального соответствия является документом межкоммунального уровня, а градостроительный план и карта муниципального образования документами уровня коммуны).

Основные этапы принятия градостроительной документации:
1. Проявление инициативы местными властями.
2. Обсуждение особенностей процедуры согласования с жителями, принятие процедуры.
3. Создание общественного объединения и обсуждение с другими партнерами.
4. Предоставление информации префектом, формирование списка исследований, которые необходимо провести.
5. Диагностика и определение первоначального состояния окружающей среды.
6. Составление проекта стабильного развития и благоустройства территории (projet de de'veloppement et d ame'nagement durable, PADD), его обсуждение.
7. Составление плана обсуждений местными властями.
8. Приостановка проекта, проведение обсуждений.
9. Проведение общественного опроса.
10. Принятие необходимых изменений (осуществляется местными властями).
11. Контроль законности (осуществляется представителями государства), обжалование решения в случае необходимости.
12. Исполнение и контроль (осуще-ствляется местными властями).

Трамвай Citadis 402, парижский вариант

Схема территориального соответствия
Элементы схемы территориального соответствия:
1. Отчет, включающий в себя:
прогноз, т. е. анализ развития территории за сравнительно небольшой период времени по всем составляющим (географические, экономические, социальные, культурные, имущественные и другие факторы), позволяющий рас-крыть ее сильные и слабые стороны, учесть потребность в развитии и благоустройстве территории, защите окружающей среды, проблемы неоднородности общества в сфере жилищного строительства, потребность в создании транспортных сетей, предоставлении услуг, расширении коммунального хозяйства и т. д.;
анализ первоначального состояния окружающей среды;
список предсказуемых последствий воплощения схемы территориального соответствия для окружающей среды.
2. Проект стабильного развития и благоустройства территории, который представляет собой совместный проект коммун по благоустройству и защите окружающей среды на территории коммун. Это политический документ, указывающий принятые стратегические цели. В рамках проекта в схеме могут быть отражены цели коммун по обеспечению социального равновесия в сфере жилья и социального строительства, гармонии между ростом города и обеспеченностью общественным транспортом, по районированию коммерческих и ремесленных учреждений, защите ландшафтов, предотвращению природных катастроф и т. п.
3. «Общие установки» документ, в котором более детально отражаются на-правления благоустройства территории, позволяющие осуществить проект стабильного развития. В установках речь идет об обеспечении гармонии в таких сферах, как урбанизация и защита сельской местности и природных зон, социальное жилищное строительство, миграция населения, окружающая среда, размещение коммерческих объектов и т. д.

Следующие документы должны соответствовать общим установкам схемы территориального соответствия: местные программы жилищного строительства, транспортная сеть в черте города, схемы размещения коммерческих объектов, градостроительные планы, планы эксплуатации, карты коммун, деятельность по благоустройству территории (для зон согласованного благоустройства(1) (zone d ame'nagement concerte', ZAC), зон с измененными условиями благоустройства(2) (Zone d Ame'nagement Diffe're', ZAD), земельных участков площадью более чем 5000 м2 и т. д.).

Общественная организация, разработавшая схему, несет ответственность за осуществление программы и обновление документации самое позднее через 10 лет после принятия.

В том случае, если схема не является обязательной для разработки и не разработана, во всех коммунах, расположенных менее чем в 15 км от агломерации с населением большим, чем 50 000 жителей, ограничиваются права в сфере градостроительства.

Местный градостроительный план
Составляющие элементы градостроительного плана:
1. Отчет, в который входят:
анализ с экономической или демо-графич еской точки зрения, который более четко определяет потребности в сферах экономического развития, социального равновесия в жилищном строительстве, в сферах транспорта, коммунального хозяйства и услуг;
анализ первоначального состояния окружающей среды и предсказуемых последствий осуществления плана для окружающей среды;
аргументы в пользу сделанного выбора;
оценка влияния плана на окружающую среду.
2. Проект стабильного развития и благоустройства территории политический проект коммуны по благоустройству территории. Этот документ должен находиться в открытом доступе для всех граждан и быть ясным по содержанию.
3. Направления благоустройства для секторов или кварталов (не обязательно).
4. Регламент, в котором отражаются правила застройки.
5. Графические материалы и приложения.
В градостроительном плане территория делится на зоны четырех типов:
городские зоны;
зоны, подлежащие урбанизации;
сельскохозяйственные зоны, находящиеся под защитой из-за плодородия почвы;
природные и лесные зоны, закрытые для урбанизации.

Выделяются секторы, где высока вероятность природных или техногенных катастроф (общественные сервитуты), участки, занесенные в резерв для общественной выгоды, зарегистрированные лесные участки и участки, находящиеся под защитой из-за богатства недр.

Карта муниципального образования (коммуны)
Небольшие коммуны, желающие организовать и сделать более ясным градостроительное развитие, могут разработать карту муниципального образования.

Содержание карты упрощено: она определяет зоны, на которых разрешена застройка; зоны, на которых она запрещена. При этом применяется Национальный градостроительный регламент.

Карта муниципального образования должна быть одобрена, как это происходит в настоящее время, и муниципальным советом, и префектом после проведения общественного опроса.

Макет проекта реорганизации района Мишле в Париже

Иерархия градостроительной документации
Следующие документы должны согласовываться со схемами территориального соответствия:
городские планы транспортных коммуникаций (plan de de'placements urbains, PDU);
программы местного жилищного строительства (programme local de l'habitat, PLH);
градостроительные планы и карты коммун;
схемы эксплуатации морских территорий (sche'ma de mise en valeur de la mer, SMVM);
уставы региональных природных парков.

Заключение
Недавно принятые законы учитывают изменения, произошедшие во Франции за последние несколько лет, и изменения в правовой базе. Главная цель нового законодательства обеспечение гармоничного развития, равновесия между участниками рынка, компромисса между долгосрочностью и адаптивностью градостроительной документации.

Гармоничное развитие
В новом законодательстве отражена необходимость восстановления территорий, близких к большим городам, обеспеченных транспортом, но заброшенных из-за невыгодного расположения или того, что они находятся в военных зонах, являются временно бездействующими промышленными зонами или зонами с устаревшим материально-техническим хозяйством. Новое законодательство должно способствовать развитию, соответствующему потребностям населения и экономики, обеспечивая лучшие условия жизни населения и создавая условия для долго-срочного стабильного развития, не-смотря на изменения, которые подчас невозможно предсказать.

Равновесие между участниками градостроительных процессов
Поскольку территория является общественным благом для нации, то будущим, связанным с развитием одной территории, обеспокоено множество партнеров: децентрализованное государство, регионы, департаменты, межкоммунальные объединения и коммуны.

Законы 1982 и 1983 гг. зафиксировали ответственность по принципу дополняющего характера обязательства: предоставлять полномочия необходимо на том уровне, на котором интересы жителей будут наиболее хорошо защищены.

Градостроительство находится в ведении самих коммун или их объединений в виде общественных организаций по межкоммунальному взаимодействию. Инициатива, проведение исследований, создание проекта и принятие градостроительной документации являются полномочиями органов местного самоуправления, но именно государство определяет рамки полномочий с помощью правил и общих принципов, которые местные власти должны соблюдать и воплощать в жизнь. Как бы ни отличались друг от друга проекты коммун или их объединений, в первую очередь они должны являться политическими документами, обеспечивающими долговременное развитие и благоустройство территории.

Обсуждения с жителями проводятся на всех этапах процедуры принятия документации согласно регламентам обсуждений, которые теперь являются обязательными, и при проведении общественного опроса.

Обеспечение гибкости долгосрочного планирования
Необходимо создавать градостроительную документацию на долгосрочный период, поскольку инвестиции в промышленность, сельское хозяйство и окружающую среду являются долгосрочными. С другой стороны, документация не должна быть слишком статичной, так как в этом случае ее не будут учитывать или забудут о ее существовании. Поэтому законодательство делает обязательным пересмотр схемы территориального соответствия как минимум раз в 10 лет, после чего она или изменяется, или принимается в неизмененном варианте. В случае изменения схемы требуется проверка на соответствие остальной градостроительной документации: градостроительных планов транспортной коммуникации, про-грамм местного жилищного строительства, градостроительных планов и т. д., только таким образом они образуют динамичную и взаимодействующую совокупность документов.

1) Зона, в которой государственный орган или государственная организация, имеющая на это полномочия, решает вмешаться для реализации или обеспечения осуществления благоустройства или оснащения территории, которую этот орган или организация приобрели или приобретут с целью передать или впоследствии уступить общественными или частным пользователям.

2) Зона, в которой коммуны имеют право контролировать земельный рынок из-за необходимости провести благоустройство территории, коммунального хозяйства, создать ресурсные земли.