Планирование экономического развития муниципальных образований
Постановка проблемы в современных условиях
Л.Ю. Падилья Сароса (Фонд «Институт экономики города»)
Термин «планирование» является, пожалуй, наиболее дискутируемым с момента начала реформ в России. Процессы разгосударствления экономики привели сначала к полному отвержению устоявшихся социалистических механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования, так как предполагалось, что в условиях рыночной экономики баланс социально-экономической ситуации достигается посредством саморегулирования спроса и предложения на товары, услуги, капиталы и ресурсы. Несмотря на сложность осуществления планирования в условиях многообразия форм собственности на средства производства, когда в принципе невозможна ведомственная отраслевая подчиненность хозяйствующих субъектов «единому плановому центру», применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности.
Российский опыт муниципального планирования очень неоднозначен. В конце 1990-х начале 2000-х годов комплексный подход к проблемам социально-экономического развития получил широкое распространение в российских муниципальных образованиях. Общее количество муниципалитетов, разрабатывающих разного рода комплексные концепции и программы, рассчитанные на несколько лет, оценить достаточно сложно, так как их список постоянно пополняется. По оценкам специалистов Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» (Санкт-Петербург), в июле 2003 г. их насчитывалось примерно 350 (1), сейчас это число значительно возросло.
Разумеется, бывают ситуации, когда плановые документы носят «случайный характер». Например, муниципальное образование занимается разработкой планового документа во исполнение решений региональных властей, постановивших, что все муниципальные образования региона в обязательном порядке должны иметь свои планы развития. Или разработка планов является одним из условий участия муниципалитета в каких-либо сторонних программах (например, в рамках международных программ технической помощи или программ, проводимых корпорациями владельцами градообразующих предприятий). Планирование может стать элементом избирательной кампании главы местного самоуправления и после его избрания подаваться как свидетельство реализации предвыборных обещаний. Бывает и так, что ключевым импульсом является дань моде (не самый плохой стимул, хотя и чреват подменой содержательной работы формальной).
Однако все чаще за инициированием процесса разработки планов стоит целенаправленное желание добиться лучших результатов и высокой эффективности при расходовании бюджетных средств на решение вопросов местного значения. Здесь велика роль субъективных факторов, присущих конкретному муниципальному образованию, особенно фактора личной активности, инициативности первого лица муниципалитета.
Однако нередко приходится сталкиваться и с противоположным мнением. Главы местного самоуправления зачастую выражают сомнение в целесообразности или успехе планового
подхода, ссылаясь на те или иные объективные причины.
На все их возражения можно дать вполне аргументированный ответ. Средне- и долгосрочное планирование муниципального социально-экономического развития не отменяет необходимости решения текущих задач, более того грамотная организация «вертикали» планирования на местном уровне позволяет решать и текущие вопросы более оперативно и эффективно. Ссылка на недостаток самостоятельности, безусловно, не лишена оснований: действующая схема межбюджетных отношений оставляет муниципальным образованиям мало пространства для маневра. Тем не менее, и в этих условиях существует возможность для внедрения хотя бы отдельных элементов рыночного планирования, достаточно быстро приносящих свои плоды, чему имеются подтверждения из практики многих муниципалитетов.
В пользу планирования свидетельствует целый ряд факторов:
комплексное планирование позволяет повысить эффективность муниципального управления в традиционных для российских муниципалитетов условиях ограниченности местных ресурсов; наличие разработанного плана (программы) позволяет инвентаризировать имеющиеся ресурсы и системно их расходовать, а также активизировать работу по поиску новых ресурсов;
муниципальный план социально-экономического развития это документ для всего муниципалитета, а не внутреннее дело администрации. Он может и должен стать основой для консолидации местного сообщества вокруг стратегической идеи развития города, района, поселения. В рамках работы над планом формируется база для согласования интересов сторон, принимающих участие в процессе (власть, бизнес, население, общественные организации), предотвращения конфликтов между ними;
наличие плана (программы) позволяет организовать процесс управления, прежде всего при решении повседневных проблем. Наличие инвестиционных программ и проектов (а они могут появиться только в результате планового подхода) служит веским аргументом при обосновании предложений о бюджетных и внебюджетных инвестициях в реконструкцию и модернизацию коммунальных сетей и транспортной инфраструктуры в муниципалитетах;
собственный плановый документ это весомый «имиджевый» фактор для муниципалитета, определяющий его репутацию на российской муниципальной арене. Наличие утвержденного и выполняемого плана формирует образ территории, привлекательной для инвестиций, а его мэра как прогрессивного, инициативного руководителя с сильной политической позицией.
Терминология процесса планирования
Планирование развития муниципальной экономики достаточно новый элемент управленческой практики и требует определенных исследований и оформления в виде научных знаний. Новое содержание планирования как инструмента управления в рыночных условиях и условиях реформы местного самоуправления требует акцентирования внимания на содержании ключевых терминов в целях их адекватного применения к муниципальному экономическому развитию как объекту планирования.
План (2)в экономике это совокупность целевых показателей развития экономической системы, функционирования конкретного объекта, а также указание на этапы и способы их достижения, распределение ресурсов, определение желаемых результатов и способов их использования. План можно рассматривать как некую модель развития объекта.
Задача планирования в самом общем смысле заключается в составлении плана, программы функционирования (развития) объекта на определенный период горизонт планирования. Формально задача планирования состоит в нахождении лучших решений из множества допустимых.
Чем ближе горизонт планирования, тем больший приоритет приобретают текущие потребности, тем сильнее они связаны с рыночной ситуацией. С увеличением периода планирования внимание больше уделяется перспективным потребностям экономической системы объекта планирования. При планировании горизонта обычно выбирают один из трех основных периодов долгосрочный, среднесрочный, краткосрочный. Среди ученых нет единства в понимании их временных рамок среднесрочными называют планы, рассчитанные на 5, 10 и даже 15 лет. Программа Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995 1997 годах» была принята как среднесрочная с горизонтом в три года.
В управленческой науке в неразрывной связи применяются три термина планирование, программирование, финансирование (Output Budgeting, Planning-Programming-Budgeting System PPB) как основополагающий фундамент разработанной в США системы планирования и распределения финансовых ресурсов (правительственных расходов, особенно военных). Сущность этой системы состоит в том, что расходы подразделяются не по их характеру, а по целям и предполагаемым результатам. Так, расходы на систему образования в обычном бюджете состоят из заработной платы, затрат на школьное строительство, спортивный инвентарь и т. д. В системе PPB бюджет образования строится на основе затрат на повышение качества преподавания, улучшение спортивной подготовки учащихся, создание учебных заведений нового типа и т. д. Некоторые идеи системы PPB перекликаются с методами программно-целевого планирования, разрабатывавшимися экономистами-математиками в бывшем СССР.
При программно-целевом методе планирования цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ, реализующих системный подход, основанный на формулировании целей экономического развития, выявлении ресурсов для их согласованной реализации. Целевой метод использует аппарат двух графов дерева целей и дерева ресурсов, в результате расчетов по ним выявляются ключевые мероприятия, на которые в первую очередь необходимо направить силы и средства. Оценка и выбор вариантов проводятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях) с помощью специальных приемов.
Несмотря на множество определений планирования муниципального экономического развития, суть его сводится к тому, что это целенаправленная управленческая деятельность, связанная с определением целей муниципального развития и разработкой эффективных методов их достижения. Особую актуальность в условиях бюджетной реформы в России приобретает применение программно-целевых методов планирования, которые предполагают строгую увязку целей, ресурсов, сроков, мероприятий, что в свою очередь позволяет внедрять модели эффективного бюджетного планирования (БОР бюджет, ориентированный на результат).
Этапы развития планирования муниципального экономического развития в России
С середины 1990-х гг. история планирования экономического развития российских муниципальных образований, несмотря на относительную краткость, успела пройти ряд этапов, каждому из которых были присущи определенные типические черты. С учетом того, что федеральное законодательство не предписывало единых стандартов плановых документов местного развития, муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования экономического развития. Эти формы целесообразно рассмотреть с точки зрения их эволюции по мере становления рыночных отношений и отмирания старых советских методов.
Смена этапов по территории страны была неравномерной: города-первопроходцы (Санкт-Петербург, Новосибирск, Череповец) служили ориентирами для остальных муниципальных образований. При этом во многих муниципалитетах планирование экономического развития (в новом понимании этого термина) не развито до сих пор. Но в целом очевидно поступательное движение от устаревшей «госплановской» практики к сложным современным формам стратегического планирования.
Середина 1990-х гг. Инерционный этап. Распространение в России рыночной методологии планирования социально-экономического развития осложнялось глубокой укорененностью в отечественной практике антирыночных по своей сути методов советского планирования. Дезориентировала и терминологическая близость: раз «планирование» значит, централизованное административное. У многих слова «план», «планирование» до сих пор ассоциируются с Госпланом и административной экономикой.
Поэтому на ранней стадии, когда в российских городах только заговорили о переходе к новым формам планирования социально-экономического развития, по инерции доминировали плановые документы, несущие родовые черты советского стиля планирования. Этому способствовала и сама структура городских администраций, сформированная чаще всего по отраслевому принципу под запросы планового хозяйства.
Для методики планирования, унаследованной от советского строя, характерны директивность, отраслевой крен и жесткое административное регулирование. Типичный план социально-экономического развития того времени представлял собой набор отраслевых подпрограмм, которые рассчитывались на один год или несколько лет и обычно основывались на региональных плановых документах. Подпрограммы содержали перечень мероприятий, которые предусматривалось выполнить в соответствии с четко регламентированным бюджетным финансированием, список исполнителей и сроки исполнения. Описание экономических механизмов реализации намечаемых мероприятий и оценка их экономического эффекта в программах, как правило, отсутствовали. Выводы и заключения приводились в виде единообразно сгруппированных количественных показателей, увязанных с установленными параметрами Госплана, и не давали ответа на вопросы о потребностях и тенденциях развития городского хозяйства.
Документ создавался на основе спускаемых сверху директив, жестко увязывался с плановыми документами вышестоящих уровней и исключал возможность городской экономики быстро реагировать на изменения внешних обстоятельств. Это была своего рода догма. Естественно, что весь процесс разработки плана не покидал стен местного совета ни о каком широком привлечении общественности речи идти не могло. Программы социально-экономического развития такого рода принимались на каждый очередной год решением местного представительного органа. Практически единственным их разработчиком выступали администрации городов, основные мероприятия были развернуты в виде многочисленных (до нескольких десятков) отраслевых программ, срок выполнения которых обычно ограничивался годом, финансирование почти исключительно составляли бюджетные средства (главным образом местного бюджета). Основные мероприятия жестко закреплялись за ответственными подразделениями администрации и привязывались к графику исполнения.
В основе рыночного планирования лежат совершенно иные принципы. Это не спущенный сверху директивный документ, а продукт «общественного договора», консенсуса различных групп и представителей городского сообщества. Его разработка это открытый, прозрачный процесс, не замыкающийся внутри городской администрации, а предполагающий участие как можно более широких слоев местного сообщества. Он учитывает региональные планы, но не завязан на них жестко, а основывается на разработках, выполненных на муниципальном уровне.
У «рыночно ориентированного» плана отсутствует отраслевой «флюс»; различаются аналитическая, концептуальная части и набор целевых программ. Обязательно указание экономических механизмов реализации, но чрезмерной конкретизации по мероприятиям и срокам, как правило, не наблюдается она должна содержаться в текущих планах. Одна из основных отличительных черт наличие механизмов мониторинга и оценки хода реализации плана, позволяющих оперативно реагировать на изменение привходящих обстоятельств и корректировать план в соответствии с ними.
Важным элементом является сочетание долгосрочного (стратегического) и текущего (практического) планирования. В стратегическом плане или программе с элементами стратегического планирования мероприятия и сроки, как правило, не конкретизируются: детализация должна обеспечиваться в текущих планах, ориентированных на приоритеты, заявленные в долго- и среднесрочных планах.
Середина вторая половина 1990-х гг. «Антикризисный» этап. Со временем советские методы планирования все более вытеснялись рыночными механизмами. Большая часть комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований носила кратко-, реже среднесрочный (3 5 лет) характер, охватывала в основном оперативные управленческие вопросы, нередко программам присваивался «антикризисный» статус. Отчасти это объяснялось определенными традициями, но в большей мере сложной социально-экономической ситуацией, в которой находились города. В центре внимания таких программ зачастую лежали проблемы текущего характера в сфере жилищно-коммунального хозяйства, городского пассажирского транспорта, социальной поддержки. О разработке комплексных программ, ориентированных на решение задач развития, задумывались лишь в самых развитых и обеспеченных городах, остальные просто не могли себе позволить мыслить на перспективу в условиях кризисных ситуаций. Характерными примерами такого подхода служат документы, подготовленные в 1998-1999 гг. в городах Нижний Новгород, Ярославль, Арзамас, Дзержинск, в Борском и Кстовском районах Нижегородской области и многих других муниципальных образованиях.
Конец 1990-х начало 2000-х гг. Распространение комплексных программ. Со стабилизацией социально-экономической обстановки в стране на смену «пожарным» антикризисным планам стали приходить комплексные программы социально-экономического развития, рассчитанные на среднесрочную перспективу и не замыкающиеся на «латании дыр». Расширялся и охват российских городов процессами планирования многие средние и малые города также пожелали самостоятельно планировать свое развитие. Муниципальное социально-экономическое планирование перестало быть прерогативой крупных образований. В то же время стратегические планы могли позволить себе лишь немногие города; пионером в этой сфере стал Санкт-Петербург.
Особенностью российских комплексных программ была (и остается) ориентация на системные преобразования, способствующие, прежде всего, созданию благоприятной нормативной и институциональной среды для муниципального развития.
С начала 2000-х гг. по настоящее время. Распространение стратегического планирования. Относительная экономическая стабильность в стране, установление более-менее четких «правил игры» в политической и экономической сфере, а также накопление определенного опыта в области планирования муниципального социально-экономического развития способствовали увеличению временной «глубины» планирования в городах. На 10-летний срок были рассчитаны, например, Концепция устойчивого развития г. Волгограда (1999) и Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска (1999).
На первый план постепенно стали выходить идеи стратегического планирования. Все больше городов (и не только крупных) озадачивались разработкой полноценных стратегических планов как основы для всего кратко- и средне-срочного планирования (Череповец, Дзержинский). Позже, с середины 2000-х гг., к процессу подключись и сельские районы (Кинель-Черкасский район Самарской области). Иметь свой стратегический план стало «хорошим тоном».
Элементы долгосрочной стратегии городского развития часто стали включаться в программы социально-экономического развития городов, не имевших детальных стратегических планов (Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска, Стратегия устойчивого развития г. Ижевска, Концепция стратегического развития г. Омска). При таком подходе предполагалось, что стратегический план будет создан после завершения первых институциональных преобразований и проведения более масштабных аналитических оценок.
Можно отметить и другие положительные тенденции современного этапа планирования социально-экономического развития российских городов. Так, с трудом, но все же распространяются принципы общественного участия в разработке муниципальных программ. Сейчас уже многие местные программы социально-экономического развития проходят процедуру публичного обсуждения, а затем официально принимаются городскими органами представительной власти. И в этом отношении показательной стала разработка Стратегического плана Санкт-Петербурга, в ходе которой были продемонстрированы наиболее масштабные формы участия городского сообщества (публичные слушания, конференции, рекламные кампании, публикации в прессе и сети Интернет и др.).
В ряде городов, особенно крупных, к созданию программ привлекались ведущие городские организации. Например, в разработке Концепции социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI века участвовали институты Сибирского отделения Российской академии наук и Российской академии медицинских наук, Межрегиональная ассоциация руководителей предприятий и другие организации. В работе по подготовке Стратегического плана развития Хабаровска в 1999-2000 гг. кроме городской и краевой администраций принимали участие представители краевой ассоциации предпринимателей, ряда общественных организаций. Проект стратегии городского развития был вынесен на общественные слушания, в которых приняли участие мэр города и сотрудники администрации, депутаты городской Думы, жители города.
RSS
Реклама
Термин «планирование» является, пожалуй, наиболее дискутируемым с момента начала реформ в России. Процессы разгосударствления экономики привели сначала к полному отвержению устоявшихся социалистических механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования, так как предполагалось, что в условиях рыночной экономики баланс социально-экономической ситуации достигается посредством саморегулирования спроса и предложения на товары, услуги, капиталы и ресурсы. Несмотря на сложность осуществления планирования в условиях многообразия форм собственности на средства производства, когда в принципе невозможна ведомственная отраслевая подчиненность хозяйствующих субъектов «единому плановому центру», применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности.
