Ситуация подготовки документов территориального планирования состоит в том, что на территории одновременно реализуются:
государственные цели, связанные со строительством инфраструктур и объектов регионального и государственного значения, реализацией задач гражданской обороны и предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
муниципальные (общественные) интересы территориального сообщества, которые выражаются в обеспечении безопасности проживания, улучшении экологической ситуации, развитии муниципальных инженерных и социальных инфраструктур;
частные интересы инвесторов, застройщиков, бизнеса, права собственников недвижимости, права жителей на благоприятные условия жизнедеятельности.
Носители государственных, муниципальных и частных целей и интересов в терминологии Градостроительного кодекса РФ называются субъектами градостроительных отношений. Для учета частных интересов в Градостроительном кодексе РФ предусмотрены право заинтересованным лицам вносить предложения в проект, а для генеральных планов еще и процедуры публичных слушаний. Однако информирование о подготовке документа территориального планирования четко предписано только на этапе уже подготовленного проекта и в публичных слушаниях. Поэтому заинтересованные лица, как правило, знакомятся с содержанием полностью подготовленного проекта. Собственник малоэтажного дома обнаруживает, что участок, на котором расположена его недвижимость, зонирован как многоэтажная застройка, строительные компании видят, что на «лакомый» центр города введено ограничение по высотности строений. Бывают случаи, когда в период подготовки проекта меняется муниципальная власть, и новый мэр, знакомясь с проектом, убеждается, что намеченные градостроительные изменения не отвечают интересам сил, которые привели его к власти. В этом случае заинтересованные лица начинают вносить свои предложения в уже завершенный проект. Чтобы их учесть, необходимы деньги, не предусмотренные в бюджете. Поэтому чиновники, в большинстве ситуаций, стараются свести процесс публичных слушаний к формальному бюрократическому минимуму. Так, глава сельского поселения после того, как собственники недвижимости «завалили» проект генплана, сделал вывод: «В следующий раз буду проводить слушания зимой», т. е. тогда, когда заинтересованные лица находятся в городе. И еще одно наблюдение: администрации при подготовке публичных слушаний «играют в команде» градостроителей против горожан. «Выиграть» значит не допустить того, чтобы проект был направлен на доработку. А ведь муниципальные служащие должны отстаивать интересы населения. Создается впечатление, что цель чиновников «гладкий» протокол публичных слушаний, хотя результаты слушаний носят рекомендательный характер и не обязывают менять проект. Наоборот, полезно выявить потенциал конфликта и противодействия. Например, по поводу проектного предложения создать на месте частной малоэтажной застройки многоэтажный деловой центр представитель инициативной группы сказал: «Тут будет не второе Южное Бутово, тут будет второй Ольстер». Рыбопромышленники, ознакомившись с технико-экономическим обоснованием строительства защитных береговых сооружений, которые ставят под угрозу воспроизводство рыбных ресурсов, сообщили проектировщикам: «Если они начнут строить, мы начнем стрелять». Публичные слушания нужно рассматривать как «разведку боем». А чиновники не дают развернуться конфликту на плацдарме слушаний, хотя он все равно проявится, но уже на стройплощадке. Проектировщикам также непонятно, какое полезное содержание они могут получить в процессе слушаний. Усилиями многих специалистов создан профессионально проработанный, «правильный» проект, и что им могут сказать непрофессионалы? «Вы нам что, с бабушками предлагаете советоваться?» недоумевает архитектор со стажем.
В общем, если бы муниципальных чиновников или проектировщиков спросили: «А стали бы вы проводить публичные слушания, если бы не требования Градостроительного кодекса РФ?», то за редким исключением они ответили бы отрицательно.
Складывается абсурдная ситуация: проектируют для жителей населенных пунктов, горожан, представителей бизнеса, промышленности. Сегодня именно у представителей частных интересов находятся ресурсы градостроительных изменений. Задача проектировщиков и муниципалов состоит в том, чтобы многочисленные представители частных интересов планировали свои действия, используя чертежи генплана, с ясным пониманием того, что действовать в рамках генплана в их же интересах. И в то же время чиновники ограничивают возможность высказать предложения и возражения. Используются разные приемы: выбирают зал, который не может вместить всех желающих, или заполняют его лояльными людьми; время, отведенное на публичные слушания, максимально используют под выступления проектировщиков, чиновников, специально подготовленных докладчиков якобы от «общественности» и т. д.
Первая причина стремления свести к минимуму возражения связана с тем, что они должны вноситься в уже готовый проект. Следовательно, нужно вовлекать представителей частных интересов в территориальное планирование на стадии запуска проектирования на этапе определения целей и задач. Вторая причина участие граждан в процессе территориального планирования рассматривается в идеологической, а не в прагматической плоскости, т. е. как право (право вносить предложения, право собственника, право человека на благоприятные условия жизнедеятельности). На наш взгляд, участие представителей частных интересов в территориальном планировании имеет четкую прагматику, оно необходимо для обеспечения качества проектирования, реалистичности и реализуемости проекта. Такая технология, которая задает прагматику участия граждан в планировании и связывает этапы определения целей планирования и публичных слушаний в неразрывный процесс кооперации субъектов градостроительных отношений, разработана в РосНИПИ Урбанистики (Санкт-Петербург).
Первый шаг: определение целей и задач территориального планирования
При постановке задачи вовлечения представителей частных интересов в процесс определения целей территориального планирования возникают вопросы методологического плана. Первый методологический вопрос: как обеспечить учет всех целей и интересов при подготовке схемы территориального планирования? Технологическое решение состоит в том, что вовлекать в процесс нужно не конкретных людей, а позиции в кооперации. Нами разработана типология, в соответствии с которой любой носитель целей и интересов может быть отнесен к той или иной позиции в кооперации территориального планирования (рис. 1):
муниципальное управление;
профессиональный проектировщик;
потребитель;
пользователь;
политик.
Рис. 1. Схема кооперативной организации процесса территориального планирования
Позиция муниципального управления состоит в том, что цели планирования вытекают из целей и проблем управления территориальными процессами.
Позиция планировщика реализуется в разработке профессионального содержания схемы территориального планирования с использованием идеальных моделей, градостроительных концепций(1) , нормативных требований и профессиональных знаний.
Представители позиции «пользователь» имеют собственные проекты и своей деятельностью захватывают и преобразуют материал территории. Они выводят цели планирования из собственных интересов, предполагающих градостроительные преобразования территории. Именно эту группу нужно сделать пользователями документов территориального планирования, создать условия, чтобы они планировали свои действия на чертежах генплана.
Позицию «потребитель» занимает самая разнородная группа. Она включает постоянных и временных (туристы, командированные, студенты) жителей территории/поселения, трудящихся, представителей бизнеса, производства. Их объединяет то, что они ставят цели планирования как требования к качеству среды. Позиция потребителя фиксирует требования к качеству среды, за которое готовы платить или которое готовы отстаивать. У потребителей есть ресурсы «купить» необходимое качество, «сила», чтобы его отстоять, или иная возможность действовать, если среда не соответствует требуемому качеству: уехать, инвестировать капитал на другой территории (2) .
Позиция политика предполагает некоторое целое, на реализацию которого должны быть направлены общественные ресурсы, утверждает общественные приоритеты планирования.
Важно подчеркнуть, что все эти позиции одинаково значимы в кооперации территориального планирования. Этим территориальное планирование отличается от узковедомственного «градо-строительного проектирования». Современная ситуация переходная от социалистической практики градо-строительного проектирования к демократической практике территориального планирования. Несмотря на 20 лет, прошедших после «перестройки», на практике продолжают воспроизводиться подходы социалистического градостроительного проектирования. Прежде всего, это выражается в том, что территориальное планирование рассматривается как ведомственная функция, относящаяся к компетенции отдела архитектуры и градостроительства. Территориальное планирование фактически остается градостроительным проектированием, т. е. «планированием строительства». Документы территориального планирования продолжают разрабатываться по техническому заданию, которое составляют сами планировщики при участии отделов архитектуры и градостроительства. Органы муниципального управления остаются, по сути, исполнителями документации территориального планирования. Правда, с существенным отличием от социалистического периода: у муниципальных образований недостаточно ресурсов для реализации проектов. Остался прежним состав специалистов в профессиональных коллективах разработчиков. В европейской демократической практике при разработке концептов территориального и городского планирования ведущую роль играют социологи, политологи, специалисты по управлению, экономисты. В отечественном градостроительном проектировании ключевые позиции сохраняют главные архитекторы и главные инженеры проектов.
Из Градостроительного кодекса РФ исключен термин «градостроительное проектирование», утвердилось право заказчика в лице муниципалитета на самостоятельную позицию, которое пришло на смену обязанности советских исполкомов реализовывать генпланы. «Население» абстрактную расчетную единицу проектирования сменили реальные субъекты градостроительных отношений. Теперь нужно и на практике от слов переходить к делу.
Для выявления людей, которые на плацдарме территориального планирования могли бы выражать позиции в кооперации, проводится обследование в форме консультаций с представителями разных территориальных групп. Для определения интересов местных сообществ организуются опросы, сходы граждан.
В результате составляется «картосхема» территориальных интересов и целей, на которой нанесена структура существующих интересов, точки столкновения интересов и структура целей «картина будущего», того, что получится в результате реализации целей субъектов градостроительных отношений.
Второй методологический вопрос: как найти компромисс между множеством противоречивых, взаимоисключающих предложений представителей частных интересов? Одна из проблем территориального планирования заключается в том, что интересы субъектов градостроительных отношений противоречат друг другу, реализация интересов одной группы может привести к нарушению интересов других групп. В реальном взаимодействии разные группы интересов борются за то, чтобы именно их цели были реализованы. Что в этой ситуации делать проектировщикам? Игнорировать одних в пользу других? Для решения этой проблемы после обследования проводится организационно-деятельностная игра (ОДИ) «Определение целей и задач территориального планирования». Игра это модель конфликтного и конкурентного взаимодействия территориальных групп по выбору направления использования территории. Участники игры: представители государственной власти и муниципального управления, политики, бизнеса, застройщики, инвесторы, собственники недвижимости, жители. Участники структурируются в рабочие группы (альянсы) по принципу близости или дополнения целей и интересов. В процессе ОДИ взаимодействуют 3 5 групп. В игре два этапа. На первом этапе каждая группа вырабатывает и отстаивает свой вариант направления использования территории, свои приоритеты, выраженные в тех или иных проектных предложениях. Группы с помощью планировщиков готовят вариант «проектного плана» и защищают свои проектные предложения. На втором этапе определяется комплекс целей и соответствующих им проектных предложений. За основу может быть взят компромиссный вариант, модель баланса, игровой итог борьбы групп за утверждение своих целей и интересов. А можно не сводить предложения групп к компромиссу, а принять итог работы каждой группы за один из вариантов или сценариев территориального развития. В этом случае у проектировщиков появляются действительные сценарии, действительные в том смысле, что за каждым стоят ресурсы и готовность действовать в рамках этого сценария3. Компромисс или баланс целей и интересов определяется не умозрительно, волевым решением самих проектировщиков, а моделируется в процессе игрового взаимодействия.
В процессе ОДИ решается еще одна важная задача сбор исходных данных. В настоящее время информация о планах бизнеса представляет собой «коммерческую тайну». Участвуя в ОДИ и отстаивая свой вектор территориальных изменений, представители бизнеса заинтересованы в том, чтобы предо-ставить информацию о своих планах.
Второй шаг: публичные слушания
Участвуя в организации публичных слушаний, мы решаем задачу приобретения населением необходимого уровня грамотности для того, чтобы вносить осмысленные предложения. Другая задача состоит в том, чтобы перевести профессиональное содержание проекта в понятную для людей информацию, которая позволяет увидеть, как отразится реализация проектных предложений на их интересах. Решение этих задач составляет содержание деятельности по связям с общественностью. Для технологии связей с общественностью нет общей аудитории. Каждое сообщение или действие должно иметь целевого адресата, с которым устанавливается коммуникация.
Например, структура сайта по генплану Ростова-на-Дону ( http://rostov.urbanistika.ru ) определены три целевые группы: власть, бизнес, горожане. Для каждой целевой группы своя информация и логика движения по содержанию генплана (рис. 2).
Рис. 2. Логика движения по содержанию генплана для различных целевых групп
Чтобы информация о проекте стала интересной, нужно использовать разные жанры, не ограничиваясь скучными бюрократическими способами. Например, на форуме сайта проекта генплана одного из областных центров мы развернули полемику, в которой, с одной стороны, участвовали муниципалы и проектировщики, а с другой депутат, который давно «достал» своими постоянными разоблачениями представителей власти области и города. Публичные слушания проекта генплана давали ему еще одну возможность «разоблачать».
В развернувшейся полемике оказалось три прагматики. Во-первых, содержание генплана сразу стало интересным для большинства горожан. Следить за борьбой гораздо увлекательнее, чем читать бесстрастный текст. Публичное полемическое противоборство это инструмент, который позволил сделать позицию муниципального управления и проектировщиков более отчетливой, а значит, более эффективно решать задачи информирования о генплане.
Еще одна прагматика полемики с депутатом состояла в выстраивании алгоритма формирования общественной грамотности в сфере территориального планирования. Ряд нападок депутата на проект был связан с недостаточно четко прописанными масштабами и стадиями проектирования, правовыми аспектами реализации генплана. Проясняя эти моменты, мы в интересной для людей форме сообщили о сложных для понимания аспектах территориального планирования.
Депутат актуализировал ключевые мифы территориального планирования (про «бульдозер», «злонамеренную власть», «собственность, которую изымут, если она противоречит генплану» и т. д.), с помощью которых легко манипулировать общественным сознанием. Полемика позволила сузить область мифологии и расширить зону сотрудничества.
Не секрет, что для муниципальной администрации важно мнение руководства вышестоящего уровня. Оказалось, что губернатор области с большим интересом следил за этой полемикой и «болел» за муниципалов. Когда муниципалы «победили»4, губернатор лично позвонил в Департамент градостроительства с поздравлениями. Для городской администрации это стало существенным результатом публичных слушаний.
Публичные слушания нужны муниципальной администрации для того, чтобы получить оценку качества проекта жителями территории и представителями деятельности, которые своими ресурсами и активностью осуществляют градостроительные изменения («право человека на благоприятные условия жизнедеятельности»). В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в территориальном планировании должен быть достигнут баланс социальных, экономических, экологических и иных факторов. Показателем того, что баланса нет, являются конфликтные публичные слушания. В такой ситуации муниципальный управляющий может «играть на стороне» жителей, принимая решение о том, что нужно доработать проект и тщательно подойти к анализу факторов. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер. Поэтому нужно использовать публичные слушания как ресурс для того, чтобы добиться высокого качества проекта.
Мы организуем процесс участия субъектов градостроительных отношений в территориальном планировании в подходе управления конфликтом. Суть подхода состоит в том, чтобы отработать конфликтную ситуацию на этапе планирования, а не строительства. Укоренилось представление о том, что у «хорошего» управляющего конфликтов нет. Наша позиция: у «хорошего» управляющего конфликтное взаимодействие осуществляется на схемах проекта генплана и в диалоге, у «плохого» управляющего на стройплощадке и в силовом противодействии жителей и ОМОНа. Задача состоит в том, чтобы обеспечить конфликтное взаимодействие на этапе планирования, желательно на этапе целеполагания. Нужно не подавлять конфликт, не избегать его, а работать с ним, как с ресурсом повышения качества планирования.
1 Большинство российских проектировщиков продолжают реализовывать концепцию рационального размещения производительных сил. Часто используются фразы: «город это организм» или «город это система». Однако при анализе содержания генпланов чаще всего обнаруживается представление города в виде функциональной структуры.
2 Мэр одного из областных центров спросил молодежь, почему она уезжает, хотя муниципалитет столько денег тратит на то, чтобы ее удержать. И получил ответ: «Этот город не для молодых». А «пивной король» в этом же городе заметил, что городское пространство не формирует устойчивых людских потоков, и он не знает, где ему пивные точки ставить. Но ведь сообщить о параметрах, которые создадут в городе пространство для молодых или учтут специфические требования бизнеса, могут только представители этих групп. См. также: Каталог Организаций: - РосНИПИ Урбанистики Каталог Авторов: - Чернова Е.Б.
RSS
Реклама
