Повышение качества градостроительного проектирования и формирование рынка градостроительных услуг
Роль саморегулируемых организаций
А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск)
Градостроительное проектирование это процессы разработки градостроительной документации, к которой по наиболее общим признакам относят документацию, создаваемую в целях развития территорий или изменения состояния и использования их к лучшему. Улучшение территорий направлено на формирование более благоприятной (чем в настоящее время) среды жизнедеятельности людей, что является основным смыслом государственного управления, закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Другими словами, градостроительная документация предназначена для прогнозирования и дальнейшего проектирования среды, обеспечивающей населению более высокое качество жизни. Качество жизни определяется вполне понятными ценностями комфортное жилище; сервис бытовых, социальных, культурных, спортивно-оздоровительных и образовательных услуг; транспортная доступность всех мест притяжения; комплекс инженерного обеспечения; чистый воздух, красота городских и природных ландшафтов. И, конечно же, для получения этих благ, а также удовлетворения естественной для человека потребности (труд создал человека) необходимо наличие возможности выбора мест приложения труда.
Важнейшим элементом при оценке качества среды являются территориальные пределы, в границах которых человек должен быть обеспечен благоприятными условиями проживания. Границей ответственности государственного регулирования прежде всего является граница Российского государства. Любой гражданин России имеет право свободного передвижения по стране с любыми, не запрещенными законом, целями это и выбор места жительства или работы, и путешествия. Такое право обеспечивается путем создания федеральной, региональной и муниципальной транспортных инфраструктур. Федеральные магистрали должны обеспечивать наиболее эффективное и безопасное преодоление больших расстояний необъятной страны. Региональные трассы, органично подключаясь к федеральным, должны обеспечивать межмуниципальные связи и, наконец, местные дороги, как кровеносная система, оплетающая главные артерии и питающая каждый орган, соединяют все населенные пункты между собой и имеют выход на региональные транспортные направления.
С таким же успехом можно рассматривать любую другую качественную характеристику пространственной организации территории, подводя к логике построения иерархической системы градостроительной документации: схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских округов и иных поселений, проекты планировки и межевания территорий, правила землепользования и застройки, градостроительные планы земельных участков, проекты градостроительных комплексов и объектов капитального строительства.
Отсюда следует вывод качество жизни человека во многом предопределяется качеством градостроительной документации, посредством реализации которой и формируются условия жизнедеятельности.
Какими критериями оценки качества обладает градостроительная документация? Какие механизмы должны обеспечить наилучшее ее качество? Кто в ответе за результаты градостроительного проектирования в России?
Коротко об утраченном. В настоящее время отсутствует централизованная система управления градостроительным проектированием. Нет росстроевской системы гражданпроектов; нет рассредоточенных по стране градостроительных кафедр, ежегодно и целенаправленно кующих градостроительных проектировщиков; нет обязательных СНиПов (а необязательные так безнадежно устарели, что их применение не даст гарантий качества документации); нет инструкций и даже рекомендаций по разработке градостроительной документации; нет утвержденных сборников базовых цен на разработку градостроительной документации; нет лицензирования градостроительной деятельности; нет обязательной государственной (и негосударственной тоже) экспертизы; выбор разработчика градостроительной документации во многих регионах осуществляется путем проведения аукциона (не конкурса!), когда единственным критерием является цена.
Хорошо ли это? Плохо!
Результаты можно признать отрицательными не потому, что меньше половины российских территорий к назначенному сроку будут обеспечены градостроительной документацией, а потому, что документация в большинстве своем некачественная. И оценка эта, к сожалению, сделана почти субъективно организациями-проектировщиками, хорошо зарекомендовавшими себя на российском рынке градостроительных услуг.
Приведу краткий перечень показателей низкого качества градостроительной документации.
Интерфейс нового сайта Гильдии Градостроителей России
Документы территориального планирования, основной целью которых является функциональное зонирование территорий и размещение социально значимых объектов федерального, регионального и местного значения, зачастую ничего общего не имеют с программами социально-экономического развития, на основе которых формируются бюджеты и осуществляется финансирование строительства названных объектов. Иными словами, социально-экономическое, территориальное и бюджетное виды планирования живут независимой друг от друга жизнью.
Проектируются заведомо нежизнеспособные системы энергообеспечения, неэффективные улично-дорожные сети, следствием чего являются перепробег автомобилей, ускоренный износ дорожных покрытий и транспортных средств, потери времени и испорченное настроение множества граждан, дискомфорт среды, т. е. неудовлетворенность жизнью.
В правилах землепользования и застройки в форме регламентов фиксируются все существующие виды использования (по принципу что вижу, о том пою). Например, временная автостоянка, размещенная на месте проектируемого жилого дома, возводится в ранг зоны хранения автотранспорта. Встречаются территориальные зоны, именованные как ветрозащитные или проектируемых объектов. Такие правила разрабатываются и утверждаются. Что ждет поселения, развитие которых определено подобными регламентами?
Рынок инвестиционных площадок до сих пор находится на нижайшем уровне сервиса. Инвесторы самостоятельно ведут поиск заветных «лужаек» со всеми вытекающими, в том числе коррупционными, последствиями. Если бы предложение превышало спрос, и участки обладали всеми необходимыми характеристиками, инвесторам не пришлось бы давать взятки.
Без общих требований к электронным проектам, без единого классификатора объектов градостроительной деятельности, без системы оценки качества разрешенного к строительству объекта создание открытого, организованного рынка инвестиционных проектов, о чем мечтали члены Инвестиционно-строительного клуба на недавно прошедшем в Москве под девизом «Пора предпринимать!» Конгрессе национального бизнеса, просто невозможно.
Что делать?
Руководствуясь профессиональным честолюбием и чувством гражданской ответственности, руководители ведущих градостроительных институтов страны 30 января 2008 г. собрались в Омске для обсуждения сложившейся ситуации и принятия решения по поводу совместных действий, направленных на ее изменение к лучшему.
В настоящее время идет работа по созданию саморегулируемой организации «Гильдия градостроителей России» (далее Гильдия). Правовой предпосылкой стало вступление в силу Федерального закона Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях». Начало процессу создания Гильдии было положено на упомянутом Всероссийском научно-практическом семинаре градостроительных проектировщиков в Омске, проходившем с 30 января по 1 февраля 2008 г., что отражено в Омской декларации. Была создана инициативная группа под руководством М.В. Перова и Ю.А. Перелыгина. Возникшее намерение было предметно обсуждено и окончательно закреплено на очередном совещании ведущих градостроительных проектных организаций страны в рамках Всероссийской конференции «Геоинформационные технологии и пространственные данные для управления и развития субъектов Российской Федерации», прошедшей 26 28 февраля 2008 г. в Липецке. После конференции велась активная работа по подготовке учредительных документов будущей саморегулируемой организации. 20 марта 2008 г. в Санкт-Петербурге состоялось учредительное собрание, на котором было принято решение о создании Гильдии и сформированы ее руководящие органы:
общее собрание членов Гильдии высший орган управления;
наблюдательный совет представительный коллегиальный орган, возглавляемый председателем (сопредседателями);
совет Гильдии постоянно действующий коллегиальный орган управления, возглавляемый председателем. Совет Гильдии формирует специализированные органы:
контрольный комитет специализированный орган, осуществляющий контроль за профессиональной и предпринимательской деятельностью членов Гильдии в области регионального и городского планирования, градостроительного проектирования, консультирования в области управления городским и региональным развитием в соответствии с законодательством Российской Федерации, уставом, положением о контрольном комитете, правилами и стандартами Гильдии, решениями общего собрания и совета Гильдии;
дисциплинарный комитет специализированный орган, рассматривающий дела о применении к членам Гильдии мер дисциплинарной ответственности за нарушения требований законодательства Российской Федерации, устава, правил и стандартов Гильдии, решений общего собрания и совета Гильдии.
По решению совета Гильдии могут быть образованы иные специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
Обложка сигнального номера издания Гильдии Градостроителей России
Президентом Гильдии избран М.В. Перов, председателем совета Гильдии Ю.А. Перелыгин. В совет Гильдии также вошли широко известные в профессиональных кругах деятели и руководители ведущих градостроительных институтов: А.Н. Береговских, В.Л. Глазычев, И.А. Карелина, В.Н. Княгинин, А.Д. Лаппо, С.А. Миллер, С.В. Скатерщиков, Ю.Н. Трухачев, И.А. Файзуллин, В.А. Щитинский.
На заседании совета Гильдии, состоявшемся 28 апреля 2008 г. в Москве, были рассмотрены текущие вопросы деятельности Гильдии и принято решение о создании собственного печатного органа журнала «Градоустройство» (главный редактор В.Л. Глазычев, технический редактор Е.Ю. Гандрабура), нулевой номер которого вышел в свет в июне 2008 г.
Намечен план действий Гильдии. Основные мероприятия: разработка стандартов предпринимательской деятельности (в перспективе национальных стандартов в области градостроительного проектирования, градостроительной деятельности); разработка предложений по совершенствованию градостроительного законодательства и их продвижение; проведение внутрипрофессиональных научно-практических семинаров, а также семинаров для заказчиков; участие в подготовке кадров; формирование сборников цен на разработку градостроительной документации; внедрение геоинформационных технологий в градостроительство; проведение экспертизы градостроительных документов.
В числе перспективных законодательных инициатив Гильдии градостроителей России на федеральном уровне необходимо назвать следующие:
1. Внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части закрепления исключительно конкурсного порядка проведения торгов на право разработки градостроительной документации (так как при аукционном порядке решающим фактором при определении победителя является цена), а также введения возможности предъявления требований к уровню профессиональной квалификации, опыту и материально-технической базе потенциальных претендентов на выполнение работ по подготовке градостроительной документации.
2. В целях обеспечения ускорения процесса разработки градостроительной документации и соблюдения установленных законодательством сроков ее утверждения предлагается дополнить Градостроительный кодекс РФ статьей о комплексном градостроительном проектировании.
Реализуемая Институтом территориального планирования «Град» (Омск) и поддерживаемая членами Гильдии градостроителей России практика градостроительного проектирования посредством разработки всех предусмотренных законодательством видов градостроительной документации в составе комплексных проектов управления развитием территорий муниципальных образований зарекомендовала себя с положительной стороны в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Тюменской области, Краснодарском крае и других регионах России, обеспечивая оперативность разработки, согласованность и непротиворечивость всех видов градостроительной документации. Общение с представителями органов местного самоуправления указанных субъектов Федерации также свидетельствует об их высокой заинтересованности в таких проектах. Считаем, что такая практика требует законодательного закрепления и дальнейшего развития.
За основу соответствующей статьи Градостроительного кодекса РФ может быть взята ст. 21 Градостроительного устава Ямало-Ненецкого автономного округа, разработанного Институтом территориального планирования «Град», с необходимой редакционной доработкой.
3. Действующий Градостроительный кодекс РФ следует дополнить положениями, содержащимися в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., позволяющими совмещать разработку проектов генеральных планов городских и сельских поселений (составляют подавляющее большинство в совокупной массе муниципальных образований страны) с иными видами градостроительной документации, например, с документацией по планировке территорий и правилами землепользования и застройки.
Согласно п. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. генеральный план города с численностью населения до 50 тыс. человек и генеральный план сельского поселения могли разрабатываться вместе с проектом планировки территорий указанных поселений как единый документ.
В действующем Градостроительном кодексе РФ аналогичные нормы не содержатся. Устанавливаемая им последовательность разработки градостроительной документации (генеральный план поселения правила землепользования и застройки документация по планировке территории) равным образом распространяется на все муниципальные образования без учета объективно существующих различий между небольшим сельским поселением и крупным мегаполисом городским округом.
Именно эти различия позволяют обеспечить всей необходимой градостроительной документацией малочисленное поселение с несложной планировочной структурой, небольшим количеством однородных объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. При этом проектные работы могут быть выполнены одной организацией в полном объеме. Сократятся бюджетные расходы на подготовку документации, поскольку сбор исходных данных осуществляется один раз на все виды работ, конкурс на определение проектной градостроительной организации проводится также одиножды, равно как и публичные слушания по градостроительным документам, требующим до утверждения рассмотрения с участием населения муниципального образования. Сводятся к минимуму организационные процедуры, проводимые местной администрацией при подготовке конкурсов на отбор организаций исполнителей документации, согласовании и экспертизе градостроительной документации, организации и проведении публичных слушаний по каждому из ее видов в отдельности.
Как итог, поселение за относительно короткий срок (3 5 месяцев) получает всю необходимую по законодательству градостроительную документацию, а в масштабе страны существенно ускоряется процесс создания условий для реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России».
4. Еще одной новацией в Градостроительном кодексе РФ должно стать закрепление трех уровней информационных систем обеспечения градостроительной деятельности федерального, регионального и местного. ИСОГД на федеральном и региональном уровнях будут включать в себя сведения об утвержденной градостроительной документации соответствующего уровня, линиях градостроительного регулирования, зонах с особыми условиями использования территорий и территориальных зонах, другую необходимую для управления градостроительным развитием территорий информацию.
RSS
Реклама
Градостроительное проектирование это процессы разработки градостроительной документации, к которой по наиболее общим признакам относят документацию, создаваемую в целях развития территорий или изменения состояния и использования их к лучшему. Улучшение территорий направлено на формирование более благоприятной (чем в настоящее время) среды жизнедеятельности людей, что является основным смыслом государственного управления, закрепленным в Конституции Российской Федерации.
