Б.К. Батин (МУП «Городской информационный вычислительный центр» при администрации Мытищинского муниципального района Московской области)

Часто при обсуждении достоинств и недостатков программных продуктов или методов системной интеграции обычно забывают о цели и назначении создаваемой информационной инфраструктуры обеспечить эффективное, правильнее сказать «информационное», управление территорией не только муниципального образования, но и области в целом.

К сожалению, в настоящее время вряд ли можно назвать хоть одно муниципальное образование, а тем более субъект Федерации, где бы информационные методы управления доминировали над интуитивными. Как правило, эффективность и качество управления определяются креативностью главы муниципального образования и его окружения, а отнюдь не качеством информации, предоставляемой команде муниципальных управленцев об объектах управления на территории. Под качеством информации подразумеваются измеряемые показатели полноты, достоверности, актуальности и непротиворечивости данных об этих объектах. Впрочем, попробуем рассмотреть вопрос индуктивно от общего к частному. Перейдем от информационной инфраструктуры к конкретной проблеме создания и ведения адресного плана и адресного реестра на территории муниципального образования. Как правило, типовая модель любой, а не только муниципальной, сетевой информационной инфраструктуры (рис. 1) зиждется на «трех китах»: телекоммуникации, локальных и магистральных вычислительных ресурсах (связанные в сеть серверы и автоматизированные рабочие места (АРМ), оснащенные необходимым общесистемным и специальным программным обеспечением) и непосредственно самих данных, которые должны приниматься, обрабатываться и доставляться потребителям, находящимся в различных точках сети. Если с вычислительными ресурсами в большинстве муниципальных образований дела обстоят более или менее хорошо (согласно статистике, в Московской области оснащенность муниципальных чиновников АРМ составляет более 60%; в Мытищинском районе практически 100%), то с телекоммуникациями и первичной учетной информацией все достаточно грустно. Муниципальные и государственные службы, как правило, разбросаны по территории. Собственных каналов связи нет (как исключение Мытищинский район, где за три года в создание муниципальной мультисервисной сети вложено более 50 млн руб., но до завершения ее строительства еще далеко), а качество арендованных оставляет желать лучшего.

Рис. 1. Система сетевой информационной инфраструктуры муниципалитета

Что касается данных об объектах управления, то ситуация еще хуже, чем с телекоммуникациями качество информации, особенно получаемой из государственных источников, ужасает. К сожалению, мало кто понимает, какие убытки бюджетам всех уровней наносит отсутствие эффективной государственной системы сбора и обработки информации об объектах и субъектах права. Простой и наглядный пример: практически только за счет повышения качества информации об объектах и субъектах налогообложения земельным налогом на территории Мытищинского района удалось увеличить сбор средств с запланированных 160 млн руб. в 2006 г. до более 620 млн руб. в 2007 г. (почти в четыре раза!). Да, пришлось создавать муниципальную систему сбора и мониторинга информации по учету землепользования. Она еще далека от идеала и требует доработки. Пришлось увеличить штат, набрать и обучить специалистов. За два года было потрачено около 30 млн руб., а получено сверх запланированного более 400 млн руб., т. е. норма прибыли составила более 1000%! Так что «овчинка стоит выделки».

Вернемся к вопросу об информационных ресурсах и содержащихся в них данных. Логически и физически их можно разделить на базовые и отраслевые. К базовым будем относить пространственные и семантические данные, которые должны обеспечивать однозначную идентификацию объектов управления на территории. К отраслевым все остальное.

Рассмотрим базовые информационные ресурсы (рис. 2), среди которых условно выделим пять групп объектов учета, требующих однозначной идентификации. Эту функцию взяли на себя федеральные органы власти и управления, но что в итоге получилось? В созданной системе учета и идентификации зияют огромные системные дыры! В результате качество предоставляемой информации (кстати, в муниципальные и областные органы власти информация предоставляется отнюдь не вся и не всем) ниже всякого разумного предела.

Рис. 2. Базовые информационные ресурсы (идентификация объектов управления на территории муниципального образования)

Вот некоторые примеры.
Пример первый: проект закона о ЕГРН уже лет десять пылится в Государственной Думе ФС РФ, а учет жителей как налогоплательщиков, реализованный в ИФНС, не полон, а потому не может использоваться для тотальной идентификации. Результаты паспортного учета ФМС России тоже оставляют желать лучшего. Года три назад при подготовке выборов мы получили фрагмент базы ФМС России по Мытищинскому району мало того, что там были записи лишь о половине населения, так еще и треть жителей г. Мытищи была прописана на улице 40-летия Бакинского комсомола, которой нет в природе.

Пример второй: ЕГРЮЛ и ЕГРИП ведет ФНС России. Все бы хорошо и регламенты есть, и форматы утверждены, и получить базу можно по официальному запросу. Да только вот присутствует одна системная неувязочка в разработанной нормативно-законодательной базе по утвержденным правилам регистрации и ликвидации предприятий, в случае «смерти» последние сами обязаны позаботиться о самоликвидации. Вот мы и имеем по Мытищинскому району более 15 тыс. зарегистрированных предприятий, а реально работают менее трети.

Пример третий: земля и недвижимость прерогатива Роснедвижимости и Росрегистрации. Приведу лишь одну цифру из почти 60 тыс. записей о земельных участках в Мытищинском районе только 20% реально привязаны к картографической основе, все остальное не подлежит идентификации.

Подобных примеров можно привести много, а вывод один «спасение утопающих дело рук самих утопающих». Поэтому мы начали создавать свою муниципальную систему базовых информационных ресурсов, хотя прекрасно понимаем, что без решения вопроса информационного взаимодействия государственных и муниципальных органов власти на территории эффективное решение этой задачи невозможно. В настоящее время нормативно и технически отработаны реестр населения и адресный план с адресным реестром, недвижимость и имущество только частично. Процесс тяжелый, дорогой и трудоемкий, законодательно совершенно не проработанный.

Рассмотрим адресный план (АП) и адресный реестр (АР), без привязки к которым в принципе невозможна однозначная идентификация любых объектов управления на территории. Системные взаимосвязи, роль и место АП и АР показаны на рис. 2 и 3. Программно и технически мы связали этот ресурс с Информационной системой обеспечения градостроительной деятельности.

Рис. 3. Системные взаимосвязи

Организационная схема ведения и содержания адресного плана и адресного реестра утверждена Мытищинским районным советом народных депутатов, ее сокращенный вариант приведен на рис. 4.

Рис. 4. Общая организационная схема ведения и содержания адресного плана и адресного реестра

Качество пространственных и семантических данных обеспечивается независимым реестродержателем и службой присвоения адресов при Управлении архитектуры и градостроительства. Механизмы обратных связей и взаимного контроля, прописанные в соответствующих регламентах, являются залогом полноты, достоверности и актуальности адресных данных. Непротиворечивость обеспечивается реестродержателем за счет реализации механизма информационного обмена с ключевыми потребителями, создающими юридически легитимные документы. Реестродержатель сам не производит информации, а лишь собирает и обрабатывает ее в рамках действующих соглашений и регламентов. Понятно, что основные проблемы по созданию и поддержанию этих ресурсов лежат не в программно-технической, а в нормативно-правовой области. Программных инструментов более чем достаточно пригодна практически любая ГИС. Но может ли хоть кто-то из разработчиков или интеграторов предложить разработку нормативной базы, согласование ее со всеми заинтересованными сторонами, подписание соглашений об информационном обмене с органами государственной власти на территории, формирование основных рабочих органов службы присвоения адресов и реестродержателя, обучение специалистов и т. д., взяв при этом на себя ответственность за результат? Думаю, что никто! И какова доля стоимости программного инструмента в объеме этих работ тоже примерно понятно.

Несколько слов о нормативной базе. Нормативные документы (рис. 5) готовились и согласовывались Управлением архитектуры и градостроительства и Управлением по работе с поселениями администрации Мытищинского муниципального района, а также МУП «Городской информационно-вычислительный центр» и МУП «Центр обеспечения градостроительной деятельности». Работа заняла год и подходит к завершению.

Рис. 5. Нормативно-правовая база для создания и ведения АП и АР

Сначала было подготовлено и подписано межмуниципальное соглашение о распределении полномочий между поселениями и районом по вопросам адресации. Затем на уровне муниципальных поселений были подготовлены:
1. Утвеждаемые соответствующими советами депутатов (СД):
положения о порядке присвоения наименований улично-дорожной сети;
положения о порядке подготовки организационно-технических мероприятий для внесения изменений в административно-территориальное устройство поселения;
положения о порядке утверждения акта присвоения адреса объекту недвижимости;
положения о комиссии по присвоению наименований улично-дорожной сети поселения и территориальным единицам;
решения об утверждении действующего и эталонного перечней наименований улично-дорожной сети;

2. Распоряжения глав поселений:
об утверждении состава комиссии по присвоению наименований;
о порядке проведении инвентаризации наименований населенных пунктов;
о проведении инвентаризации наименований улично-дорожной сети;
о проведении инвентаризации адресов объектов недвижимости;

3. Постановления глав поселений:
об утверждении регламента проведения и результатов инвентаризации действующих адресов объектов недвижимости на территории поселения;
об утверждении актов присвоения адресов.

На уровне муниципального района подготовлены:
1. Утверждаемые Мытищинским районным советом народных депутатов:
Положение об адресном плане и адресно м реестре Мытищинского муниципального района;
Положение о порядке присвоения адресов объектов недвижимости в Мытищинском муниципальном районе;
действующие адресный план и адресный реестр Мытищинского муниципального района;

2. Утверждаемые постановлением главы района регламенты:
передачи сведений об адресации объектов недвижимости в Информационную систему обеспечения градостроительной деятельности;
информационного обмена с потребителями адресной информации;
публикации сведений адресного плана и адресного реестра;

3. Назначение постановлением главы района реестродержателя и службы присвоения адресов.

Надо отметить, что на федеральном и областном уровнях достаточной правовой и нормативно-технической базы по этому вопросу нет. Если не считать федерального и областного законов об административно-территориальном делении и ряда документов по архитектуре и градостроительству. Кстати, в схеме как раз и не хватает нормативной базы областного и федерального уровней. Как было бы хорошо, если на уровне Федерации или области были утверждены типовые пакеты таких нормативных документов (в том числе регламенты и стандарты) для всех муниципалитетов. Ведь большинству муниципальных образований такая работа просто не под силу! Надо вместе решать эти проблемы. Мы готовы участвовать всеми наработками, которые имеем.

В заключение основные выводы:
1. Необходимая и важнейшая составляющая системы сетевой информационной инфраструктуры муниципалитета базовые и отраслевые информационные ресурсы, или, что одно и то же, инфраструктура пространственных и семантических данных об объектах управления на территории муниципального образования.

2. Возможность создания и использования этих информационных ресурсов напрямую зависит от наличия и системной проработки нормативно-правовой базы, регламентов и стандартов (как федеральных, так областных и муниципальных), обеспечивающих сбор, обработку и предоставление первичной учетной информации об объектах на территории муниципалитета (с последующей передачей на областной и федеральный уровни).

3. Обеспечение высокого качества информации этих ресурсов невозможно без участия независимого, юридически уполномоченного интегратора (в нашем примере это «реестродержатель», в Московской области вероятно Региональный центр информационного взаимодействия), обеспечивающего информационное взаимодействие всех государственных и муниципальных органов власти, действующих на территории муниципального образования, и реализацию механизмов обратной связи между участниками процесса.

4. Экономический эффект, получаемый за счет повышения качества информационных ресурсов об объектах управления на территории муниципального образования, носит синергетический характер и может многократно превосходить вложенные затраты.

5. Устранение межведомственных барьеров на пути информационного взаимодействия органов власти, работающих на территории муниципального образования, является одним из главных условий создания эффективной системы сетевой информационной инфраструктуры муниципалитета.