А.П. Малышкин

А.П. Малышкин (Администрация Тюменской области)

Тюменская область занимает территорию площадью 1435,2 км2 и граничит с Казахстаном, Республикой Коми, Красноярским краем, Свердловской, Курганской, Омской, Томской областями. Административный центр области г. Тюмень — первый русский город в Сибири — был основан как острог в 1586 г. воеводами И. Мясиным и В. Сукиным в устье р. Тюменки на месте татарского поселения. Крупнейшие города области — Тюмень, Тобольск, Ишим.

На протяжении нескольких последних лет Главным управлением строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области совместно с органами местного самоуправления велась планомерная работа по созданию градостроительной основы территорий области. В итоге к 2008 г. разработаны документы территориального планирования области и всех входящих в нее муниципальных образований (5 городских округов, 21 муниципальный район, 293 сельских поселения), а также правила землепользования и застройки городских округов и сельских поселений.

С 2007 г. ведется согласование и утверждение тех документов территориального планирования, которые были разработаны в числе первых. В частности утверждены:
— схема территориального планирования Тюменской области;
— схемы территориального планирования всех муниципальных районов;
— генеральные планы всех городских округов и сельских поселений;
— генеральные планы 261 сельского поселения.

Рис.1. Тюменская область

В общей сложности утверждены документы территориального планирования в 100 % муниципальных образований.

Рис. 2. Герб Тюменской области

Рис. 3. Флаг Тюменской области

Много сил было уделено разработке правил землепользования и застройки городских округов и сельских поселений, содержащих основные градостроительные требования к застройке территорий, в том числе градостроительные регламенты. На основе этого документа инвесторы имеют возможность самостоятельно выбирать наиболее эффективные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства при условии соблюдения определенных ограничений. Наличие правил землепользования и застройки способствует повышению прозрачности принимаемых административных решений в сфере градостроительства.

К настоящему времени правила землепользования и застройки утверждены почти для всех городских округов и сельских поселений. Однако в ходе их применения во многих муниципальных образованиях уже возникла необходимость во внесении корректировок ввиду невозможности принятия градостроительных решений. Причиной явилось то, что при приемке этих документов у исполнителей органами местного самоуправления не было уделено достаточное внимание проверке их содержания.

Несмотря на то, что при разработке и согласовании документов территориального планирования соблюдались все процедуры, определенные положениями Градостроительного кодекса РФ, остались проблемы, препятствующие использованию этих документов при застройке населенных пунктов.

Губернатор Тюменской области В.В. Якушев

Начальник Главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области Е.В. Мискевич

В некоторых муниципальных районах отдельные поселения целиком или частично оказались в границах земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности. Так, в Тобольском районе на землях лесного фонда возникли и развиваются 14 населенных пунктов, часть из них приурочена к местам традиционного проживания татарского населения (например, Ачиры, Лайтамак), а другие являются сложившимися поселками леспромхозов (например, Надцы, Прииртышский). Всего в Тобольском районе на землях лесного фонда проживает 5 тыс. человек, что составляет более 20% населения района.
Похожая ситуация наблюдается в большинстве населенных пунктов Вагайского и Уватского районов, в отдельных населенных пунктах Нижнетавдинского, Ярковского, Викуловского и других районов.

Даже при включении земель лесного фонда в границы населенных пунктов при утверждении генеральных планов поселений невозможно их использование для строительства жилья без принятия решения об изменении категории земель, поскольку они являются собственностью Российской Федерации и распоряжение ими осуществляется Правительством Российской Федерации.

Усложняет ситуацию и то, что Лесной план Тюменской области утвержден без учета существующих и планируемых границ населенных пунктов. При таких условиях направление соответствующих документов для принятия решения об изменении категории земель в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, скорее всего, не даст желаемых результатов.

Так или иначе, но по состоянию на 1 января 2010 г. Тюменская область в полном объеме обеспечена необходимой градостроительной документацией.

ИАС УГРТ Тюменской области и Комплексный проект градостроительного развития г. Тюмени
Тюменская область первой в стране выполнила требования Градостроительного кодекса РФ о разработке всех обязательных видов градостроительной документации на региональном и муниципальном уровнях. Следующим логичным шагом стало формирование на основе существующих информационных ресурсов комплекса взаимосвязанных знаний о территории в цифровом виде и создание автоматизированных инструментов управления ею.

Комплексная двухуровневая информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территории Тюменской области (ИАС УГРТ ТО) создается на основе методологии и требований к программному обеспечению, разрабатываемых ИТП «Град» (Омск), и программного обеспечения компании CSoft.

Рис. 6. Пресс-конференция по вопросам разработки комплексного проекта градостроительной документации Тюмени. Слева направо: А. М. Малышкин, О.В. Ковтун (администрация Тюмени), А.Н. Береговских, С.В. Фигуренко, И.Г. Стуканева (ИТП «Град», Омск)

Интеграцию систем управления обеспечивает нормативная и методологическая база, заложенная на областном уровне и включающая:
— Закон Тюменской области от 3 июня 2005 г. № 385 «О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области»;
— схему территориального планирования Тюменской области и план ее реализации;
— положение об Информационном банке данных градостроительной деятельности Тюменской области (ИБД ГД ТО);
— проект модификации программного обеспечения ИС ОГД ТО в ИАС УГРТ ТО, включающий систему требований к градостроительной документации и документам градостроительного регулирования Тюменской области, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления услуг в электронном виде и детальные требования к программному обеспечению ИАС УГРТ ТО регионального и муниципального уровней;
— работы по приведению существующей градостроительной документации муниципальных образований Тюменской области к единой системе требований с целью ее использования в ИБД ГД ТО.

Муниципальный сегмент двухуровневой ИАС УГРТ ТО реализуется в рамках работ над Комплексным проектом градостроительного развития территории г. Тюмени, разрабатываемым ИТП «Град».

В настоящее время на основе двухуровневой ИАС УГРТ ТО разрабатывается модель трехуровневой ИАС УГРТ РФ, обеспечивающей связь регионального и муниципального сегментов с банком данных территориального планирования Российской Федерации.

Рис. 7. Схема территориального планирования Ишимского района Тюменской области

Разработка всех элементов систем ведется с учетом возможности последующей интеграции с ГАС «Управление» (постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 «О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление»).

В состав работ по созданию Комплексного проекта градостроительного развития г. Тюмени входит подготовка:
— нормативно-правовой и методической основы;
— проектов планировки и проектов межевания территорий;
— предложений по внесению изменений в генеральный план и план реализации генерального плана;
— предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки;
— схем развития социальной инфраструктуры;
— схем развития систем инженерного обеспечения;
— автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), а также автоматизация административных регламентов исполнения муниципальных функций и предоставления услуг в соответствии с региональным проектом по модификации программного обеспечения.

Действующая градостроительная документация Тюмени
Генеральный план Тюмени, принятый в 2007 г., соответствуя требованиям Градостроительного кодекса РФ, не в полной мере отвечает потребностям современного активно развивающегося города, так как выполнен в форме статичного документа и представляет собой схемы планируемого перспективного развития. Генеральный план установил укрупненное функциональное зонирование и определил зоны размещения объектов местного значения, не конкретизировав их местоположение.

Рис. 8 Генеральный план г. Ишима

Действующие с 2008 г. правила землепользования и застройки на основе функционального зонирования установили ориентировочные территориальные зоны и довольно широкий спектр разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах этих зон. Это значит, что градостроительный план любого земельного участка в жилой зоне должен в составе разрешенных видов использования включать жилые дома, школы, детские сады, поликлиники, торговые центры, объекты торговли, бытового обслуживания и многое другое независимо от конкретного расположения этих участков.

Рис.9. Организация трехуровневой ИАС УГРТ с информационным обменом между банком пространственных данных территориального планирования РФ и информационным банком данных градостроительной деятельности

За неимением комплексной документации по планировке территории города по-прежнему возникают сложности при предоставлении земельных участков под строительство, выдаче разрешительной документации, исполнении других функций и предоставлении услуг в сфере градостроительства. Отсутствие полного пакета градостроительной документации в виде единой электронной базы градостроительных данных препятствует созданию эффективного инструмента управления развитием территории Тюмени, соответствующего статусу города-лидера.
Поэтому приоритетными задачами дальнейшей разработки градостроительной документации стали подготовка документов по планировке территорий и формирование с их использованием объектно-ориентированной базы знаний о городе в качестве основы Комплексной информационно-аналитической системы управления градостроительным развитием Тюмени.

Рис. 10 Этапы комплексного проекта развития территории Тюмени

Реализация комплексного проекта градостроительного развития Тюмени
В октябре 2009 г. ИТП «Град» приступил к реализации Комплексного проекта градостроительного развития территории Тюмени.

На подготовительном этапе разработки решений по планировке территории на основе тщательных исследований топографо-геодезических материалов, данных дистанционного зондирования, дежурных планов застройки города, схем инженерного и транспортного обеспечения, адресных целевых инвестиционных программ, разрешительной документации, сведений кадастра недвижимости, экологических и историко-культурных ограничений, проектной документации и других исходных данных был сформирован электронный объектно-ориентированный опорный план. Имеющиеся в наличии топографо-геодезические материалы и данные дистанционного зондирования Земли были приведены к единой системе координат.

Рис. 11. Генеральный план Тюмени

Вся информация размещается в соответствии с системой требований в базе градостроительных данных ИАС УГРТ Тюмени, разработаны специальные программные инструменты для работы с опорным планом.

Комплексный анализ территории осуществлялся по жилой сфере, производственной деятельности, социальной, инженерной и транспортной инфраструктурам.

После сбора исходных данных, комплексного анализа территории и подготовки материалов по обоснованию разрабатывается утверждаемая часть документации по планировке. В 2009 г. созданы проекты планировки пяти планировочных районов города: Центрального, Гилевского, Тарманского, Южного и Тюменского. В 2010 г. предстоит разработать проекты планировки территорий для остальных районов города.

Рис. 12. Проекты планировки территории Центрального района Тюмени

Документация по планировке территорий города (проекты планировки и межевания) позволяет:
— отделить территории общего пользования (улично-дорожная сеть, парки, скверы, площади, бульвары, набережные) от территорий, предназначенных для капитального строительства и использования недвижимости;
— закрепить земельные участки для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, определенных соответственно документами территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровней (схемами территориального планирования РФ и Тюменской области, генеральным паном Тюмени);
— определить земельные участки и установить градостроительные регламенты их использования гражданами и юридическими лицами для жилых, общественно-деловых, производственных и иных целей в соответствии со стратегическими документами социально-экономического и территориального планирования.

Рис. 13. Функциональные возможности двухуровневой ИАС УГРТ ТО

Для обеспечения преемственности решений документации по планировке территорий (это относится как к подготовке градостроительных панов земельных участков по заявкам физических и юридических лиц, так и к формированию региональных и муниципальных планов и программ, направленных на развитие территорий Тюмени) после ее утверждения необходимо обеспечить внесение соответствующих изменений в генеральный план, план его реализации и правила землепользования и застройки, уточнив границы территориальных зон согласно установленным красным линиям и параметрам развития функциональных зон. В рамках комплексного проекта эти работы запланированы на 2010 г.

Рис. 14. Интернет-сайт Комплексного проекта градостроительного развития г. Тюмени ( www.tyumen.itpgrad.ru )

Все проектные решения по мере их разработки и утверждения размещаются в базе градостроительных данных ИАС УГРТ Тюмени.
Разработка и внедрение автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности подразумевает приведение к системе требований и размещение в базе данных следующих сведений:
— об инженерных коммуникациях и объектах инженерного обеспечения;
— о застроенных и подлежащих застройке земельных участках;
— о топографо-геодезической изученности территории;
— об инженерно-геологических изысканиях, обновлении адресного плана и др.

После создания базы градостроительных данных на основе документации по планировке территорий специалисты Департамента градостроительной политики администрации города с помощью специального программного обеспечения, разрабатываемого в рамках регионального проекта по модификации программного обеспечения ИС ОГД ТО в ИАС УГРТ ТО, смогут готовить градостроительные планы земельных участков, формировать разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, а также выполнять другие функции в автоматизированном режиме и предоставлять услуги в соответствии со своими полномочиями.

Особенности реализации комплексного проекта градостроительного развития Тюмени
Главные принципы проекта, а к ним относятся комплексность и публичность, реализуются с первого дня работ. ИТП «Град» при разработке комплексного градостроительного проекта в Тюмени наряду с применением новейших научных предметных и технических решений использует такой прогрессивный вид исследований проблем развития территорий, как гуманитарный. Было проведено анкетирование различных групп жителей наиболее проблемных жилых районов, подготовлены материалы для публикации в средствах массовой информации. При планировании развития сложившихся и давно обжитых территорий такие исследования имеют большее значение, чем объемно-пространственное моделирование, которое скорее применимо для территорий, свободных от застройки.

В сети Интернет создан специальный сайт, на котором размещены материалы, посвященные разработке комплексного градостроительного проекта. После создания и корректировки градостроительной документации на сайте появится интерактивная электронная карта города, содержащая сведения о современном состоянии и использовании территории и объектов недвижимости, а также об объектах градостроительного регулирования, к которым относятся: функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, зоны размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, территориальные зоны и градостроительные регламенты их использования. Портал обеспечен фиксированным набором сервисов, позволяющих вести эффективный поиск и использовать пространственные данные для получения регламентной и справочной информации о территориях и недвижимости.

Подготовка комплексного проекта идет в развитие административной реформы путем утверждения перечня муниципальных функций и услуг в сфере градостроительства, разработки алгоритмов процессов и административных регламентов их исполнения и предоставления. На основе электронных регламентов проводится оптимизация процессов инвестиционного цикла в строительстве, становится возможным внедрение принципа «одного окна» и электронного документооборота, обеспечивающих сокращение сроков выдачи документации градостроительного регулирования, а также прозрачность этого вида деятельности (Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Разработка Информационного банка данных градостроительной деятельности и программного обеспечения, реализующего межуровневый информационный обмен на основе единой системы требований к данным, идет в соответствии с мероприятиями по реализации Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р.

Внедрение механизма постоянной актуализации данных о документах и объектах градостроительной деятельности, контроль за соблюдением законодательства и нормативно-правовых актов в сфере градостроительной деятельности, включая гражданский контроль путем обеспечения публичности принятия и реализации градостроительных решений (Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), способствуют созданию системы градостроительного мониторинга.

Разработка Комплексного проекта градостроительного развития г. Тюмени и формирование двухуровневой ИАС УГРТ Тюменской области — это не только создание качественных инструментов управления развитием территории, но и уверенный шаг на пути реализации стратегии развития информационного общества в Российской Федерации.