Вопрос эффективной организации работы органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, уполномоченных в области градостроительной деятельности, далеко не праздный. Сложность и неоднозначность понимания задач названных органов обусловлены следующими причинами:
— в Градостроительном кодексе РФ отсутствуют положения, регламентирующие правовой статус органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления (далее — ОГВ субъекта РФ и ОМС соответственно), уполномоченных в области градостроительной деятельности, т. е. органов архитектуры и градостроительства (далее — ОАиГ);
— объем полномочий ОАиГ велик, а их характер сложен;
— необходимо осуществлять информационное взаимодействие ОАиГ с иными ОГВ (в том числе ведущими государственный кадастр недвижимости) и ОМС;
— необходимо выполнять мероприятия административной реформы, распоряжения Президента и Правительства РФ;
— на федеральном и региональном уровнях отсутствуют методические рекомендации по формированию эффективных структур ОАиГ.
Определение правового статуса и принципов формирования структуры ОАиГ
Наименование ОАиГ, их статус, структура (штатная численность), цели, задачи и функции, место в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местной администрации находятся в исключительной компетенции соответственно ОГВ субъекта РФ или ОМС1. Равно как и само решение вопроса о необходимости создания органов с таким названием.
Существует ряд условий, необходимых для эффективного исполнения полномочий ОГВ и ОМС в сфере градостроительства, среди таковых:
— наличие ОАиГ в структуре ОГВ субъекта РФ и ОМС;
— самостоятельность ОАиГ как подразделения — в его структуру может быть включен орган по управлению строительным и жилищно-коммунальным комплексом, что предполагает решение краткосрочных задач на основе стратегии градостроительного планирования. Таким образом, градостроительное планирование требует постановки собственных целей и задач, их самостоятельной реализации;
— закрепление в уставе муниципального образования, в уставе или ином нормативном акте субъекта РФ обязательности наличия ОАиГ в структуре ОГВ и ОМС с правами юридического лица. Наделение ОАиГ правами юридического лица необходимо для свободного осуществления и приобретения имущественных прав и обязанностей, представительства интересов ОАиГ в ОГВ и ОМС при решении вопросов в области градостроительной деятельности.
Исходя из значения градостроительной деятельности в определении государственной и муниципальной политики, целесообразно к управлению ОАиГ субъекта РФ привести руководителя в статусе заместителя высшего должностного лица субъекта РФ и установить непосредственное подчинение руководителя ОАиГ муниципального образования главе муниципального образования (главе местной администрации).
При формировании структуры и численности ОАиГ следует учитывать следующие факторы:
— уровень экономического развития субъекта РФ, муниципального образования и финансовые возможности соответствующих бюджетов;
— вид муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), основные качественные и количественные характеристики его развития, темпы инвестиционного освоения;
— объем полномочий, предполагаемых к закреплению за ОАиГ.
Оценка названных факторов требует детального изучения градостроительной ситуации в конкретном субъекте РФ, муниципальном образовании.
Рис. 1. Система организации информационного межуровневого взаимодействия
Полномочия ОАиГ субъекта РФ и муниципальных образований
Структура ОАиГ субъекта РФ (муниципального образования) должна обеспечивать эффективное осуществление полномочий в области градостроительной деятельности.
Полномочия ОАиГ субъекта РФ и ОАиГ муниципального образования:
— формирование региональной (муниципальной) градостроительной политики в соответствии с принципами, установленными в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ;
— формирование нормативной правовой базы субъекта РФ (муниципального образования) в области градостроительной деятельности;
— разработка и утверждение градостроительной документации;
— выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
— отчетность о реализуемых полномочиях перед уполномоченными ОГВ.
Полномочия ОАиГ субъекта РФ:
— осуществление государственного строительного надзора;
— осуществление переданных федеральных полномочий по контролю за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности ОМС, государственной экспертизе проектов документов территориального планирования субъекта РФ и муниципальных образований, государственной экспертизе результатов инженерных изысканий и проектной документации;
— методическая помощь ОМС в реализации ими полномочий в области градостроительства.
Полномочия ОАиГ муниципального образования:
— выдача градостроительных планов земельных участков;
— принятие решений о развитии застроенных территорий (кроме ОАиГ муниципального района);
— подготовка схем расположения земельных участков на кадастровой карте или кадастровом плане соответствующей территории;
— ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (городской округ, муниципальный район);
— формирование и ведение адресного реестра муниципального образования;
— иные полномочия в соответствии с законодательством РФ.
Реализация вышеуказанных полномочий требует эффективной организации внутренних административных процессов, внедрения в деятельность ОГВ и ОМС административных регламентов и стандартов исполнения государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — административная документация).
Рис. 2. Процесс подготовки ГПЗУ
Комплекс мероприятий по реализации административной реформы (включая перевод административных процессов в электронную форму) с целью оптимизации деятельности ОАиГ может включать в себя следующие этапы:
— анализ деятельности ОАиГ, изучение текущих средств автоматизации, потоков информационного взаимодействия (в том числе автоматизированных);
— определение перечня административной документации, которую необходимо разработать с целью реализации полномочий ОАиГ;
— разработка и утверждение административных регламентов, обеспечивающих эффективность исполнения функций и предоставление услуг (в том числе электронных).
Примерные перечни государственных и муниципальных функций и услуг
Примерный перечень государственных услуг, предоставляемых ОАиГ субъекта РФ:
— выдача заключений по проектам нормативных правовых актов, подготовленных другими органами исполнительной власти, в части вопросов градостроительства;
— подготовка заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства (ОКС) требованиям технических регламентов и проектной документации;
— согласование проектной документации на ОКС, строительство которых осуществляется за счет средств регионального бюджета;
— рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов;
— выдача разъяснений по вопросам применения правовых актов субъекта РФ в области градостроительства и архитектуры;
— выдача разрешений на строительство (на продление срока действия разрешения, на ввод в эксплуатацию) ОКС регионального значения, на строительство ОКС на земельных участках, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительного регламента не распространяется (в соответствии с компетенцией субъекта РФ).
Примерный перечень государственных функций:
— обеспечение подготовки проектов градостроительной документации;
— подготовка предложений о внесении изменений в градостроительную документацию;
— согласование проектов документов территориального планирования;
— осуществление государственного контроля над соблюдением ОМС законодательства о градостроительной деятельности;
— предоставление отчетов в территориальный орган Федеральной службы государственной статистики, в уполномоченные органы государственного строительного надзора, в территориальный орган Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Примерный перечень муниципальных услуг:
— рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов;
— предоставление сведений об организации, выдающей технические условия;
— подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка;
— предоставление сведений, материалов и документов, содержащихся в ИСОГД городского округа (муниципального района);
— выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию ОКС;
— продление срока действия разрешения на строительство ОКС;
— предоставление разрешения на условно-разрешенный вид использования;
— предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции ОКС;
— выдача разрешений на установку и ввод в эксплуатацию временного объекта;
— согласование переустройства (перепланировки) жилого помещения;
— перевод жилых (нежилых) помещений в нежилые (жилые) помещения;
— оформление и выдача разрешения на установку рекламной конструкции;
— аннулирование разрешения на установку рекламной конструкции.
Примерный перечень муниципальных функций, исполняемых ОАиГ муниципального образования:
— обеспечение подготовки проектов градостроительной документации;
— подготовка предложений о внесении изменений в градостроительную документацию;
— согласование проектов документов территориального планирования;
— ведение ИСОГД городского округа (муниципального района);
— подготовка проектов муниципальных правовых актов в области градостроительства;
— предоставление отчетов в структурное подразделение территориального органа Федеральной службы государственной статистики, в уполномоченные органы государственного строительного надзора, в структурное подразделение территориального органа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии;
— подготовка схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории;
— присвоение и регистрация, подтверждение, изменение и регистрация, аннулирование адреса объекта в адресном реестре муниципального образования.
Эффективное исполнение функций и предоставление услуг достигается за счет проведения мероприятий правового и организационного характера.
Для этого ОГВ субъекта РФ и ОМС рекомендуется утвердить порядок разработки и принятия административной документации, который должен содержать требования к срокам и местам исполнения функции, предоставления услуги, результатам услуги; описание административных процедур; описание порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц и порядка контроля над исполнением функции и предоставлением услуги, другие требования.
Учитывая тренд «всеобщей информатизации», реализуемый на уровне многих национальных (ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)», ГАС «Управление» и др.) и региональных программ, ОГВ и ОМС рекомендуется осуществлять автоматизацию наиболее востребованных и трудоемких процессов (подготовка градостроительного плана земельного участка, регистрация заявлений, выдача заданий и контроль их исполнения специалистами и др.). Внедрение градостроительных информационных систем позволяет осуществлять деятельность ОАиГ значительно эффективнее, на качественно ином уровне.
Рис. 3. Структура и функции ОАиГ СРФ
Формирование структуры и штатного расписания ОАиГ субъекта РФ и муниципальных образований
Исходя из перечня установленных функций и услуг, анализа трудовых затрат на осуществление текущей деятельности и норм времени, предусмотренных административными регламентами, с учетом ожидаемой интенсивности градостроительной деятельности формируется структура и штатное расписание ОАиГ.
По результатам анализа практики организации управления градостроительной деятельностью можно выделить два подхода к определению статуса
ОАиГ в системе ОГВ субъектов РФ и ОМС:
— ОАиГ состоит исключительно из структурных подразделений, реализующих полномочия в области градостроительной деятельности;
— ОАиГ включает подразделения, реализующие полномочия в области землепользования и земельного контроля.
Первый из указанных подходов является более распространенным, но менее эффективным.
Положительными последствиями включения подразделения, уполномоченного в области землепользования и земельного контроля, в структуру ОАиГ являются повышение оперативности информационного взаимодействия и согласованность принятых решений в области земельно-имущественных и градостроительных отношений.
Структура ОАиГ может включать в себя несколько подразделений, подконтрольных заместителям руководителя ОАиГ.
В структуре ОАиГ обязательно наличие подразделений, реализующих полномочия по следующим направлениям:
— градостроительное планирование (реализация градостроительной политики, определение и планирование показателей строительной отрасли, подготовка и согласование градостроительной документации);
— градостроительное регулирование (подготовка разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства);
— обеспечение своеобразия архитектурного облика и благоустройства территорий (городские и сельские поселения, городские округа);
— информационное обеспечение градостроительной деятельности в муниципальных районах и городских округах;
— нормативное правовое обеспечение (подготовка правовых заключений, ответов на обращения физических и юридических лиц);
— контроль над соблюдением законодательства о градостроительной деятельности (субъект РФ);
— строительный надзор (субъект РФ, может осуществляться государственным учреждением2);
— экспертиза документов территориального планирования (субъект РФ);
— мониторинг градостроительного развития, в том числе транспортной и инженерной инфраструктур.
Рис. 4. Структура и функции ОАиГ МО
Кроме того, деятельность ОАиГ подразумевает создание структурных подразделений (органов) комплексного характера.
Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ полномочия по подготовке и внесению изменений в правила землепользования и застройки, по выдаче разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или ОКС возложены на комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Для обеспечения высокого качества градостроительной документации и принятия эффективных градостроительных решений целесообразно создание градостроительных советов, возглавляемых руководителями ОАиГ.
Отметим, что в структуру ОАиГ регионального и муниципального уровней должны включаться не только структурные подразделения, непосредственно реализующие полномочия в области градостроительной деятельности, но и структурные подразделения, выполняющие организационные и обеспечительные функции:
— документационное обеспечение (функция может быть реализована службой «одного окна» местной администрации);
— финансы и бухгалтерский учет;
— хозяйственное обеспечение;
— информатизация и защита информации.
Вопросы включения указанных подразделений в структуру ОАиГ субъекта РФ, муниципального образования в силу специфики реализуемых ими функций не рассматривается в рамках настоящей статьи.
Формирование штатного расписания сотрудников ОАиГ осуществляется на основе общих квалификационных требований к специалистам, поскольку отсутствие специализированных образовательных учреждений — отечественных градостроительных школ, а также законодательно закрепленных требований к профессиональным знаниям и умениям специалистов в области градостроительной деятельности не позволяет рассчитывать на готовых специалистов-градостроителей.
В настоящее время только разрабатывается федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (ФГОС ВПО), представляющий собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ подготовки бакалавров градостроительства по направлению подготовки «Градостроительство» всеми высшими учебными заведениями на территории Российской Федерации. Этот стандарт касается подготовки так называемых планировщиков — архитекторов-градостроителей. Хотя, по мнению авторов статьи, назрела необходимость создания комплексных университетов градоустройства, готовящих градостроителей в областях: стратегического градостроительного планирования, градостроительного права, планировки территорий, градостроительной экологии, градостроительной экономики, транспортного обеспечения территорий, инженерного обеспечения территорий (по всем направлениям), информационного обеспечения градостроительной деятельности и др.
Складывается непростая ситуация — системы образования нет, а дело делать надо.
В настоящее время специалисты в области градостроительной деятельности, в числе которых государственные и муниципальные служащие, сотрудники проектных институтов, формируют свои профессиональные знания, умения и навыки в процессах практической деятельности на базе основного (техническое, архитектурное, юридическое, менеджмент) образования. В этой ситуации особое значение в качестве инструмента повышения профессиональной компетенции приобретают общественные институты — конференции и семинары, в том числе проводимые ГИС-Ассоциацией, Национальной гильдией градостроителей, институтами — разработчиками градостроительной документации.
Квалификационные требования к специалистам-градостроителям можно установить нормативными правовыми актами ОГВ и ОМС, включающими требования к статусу, структуре органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, а также профессиональным знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей сотрудниками ОАиГ.
Для эффективной организации деятельности ОГВ субъекта РФ и ОМС, уполномоченных в области градостроительной деятельности, необходимо перечисленные выше мероприятия реализовать в едином комплексе работ по совершенствованию системы управления развитием территории, в результате чего можно достичь следующих эффектов:
— повышение качества исполнения государственных и муниципальных функций, предоставления государственных и муниципальных услуг;
— обеспечение публичности деятельности ОАиГ;
— формирование положительного имиджа ОГВ субъекта РФ, ОМС.
1 Согласно положениям Конституции РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
2 В соответствии с письмом Росстроя от 1 марта 2007 г. «О реализации делегированных полномочий в области градостроительной деятельности» разделение полномочий допустимо. В таком случае полномочия по организации государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, а по проведению государственной экспертизы — через подведомственное государственное учреждение.
RSS
Реклама
