В документе правильно сформулированы цели:
«
2. Развитие системы картографического обеспечения
Российской Федерации

Основные задачи и направления развития системы картографического обеспечения в Российской Федерации

Развитие системы картографического обеспечения в Российской Федерации должно быть направлено на достижение следующих целей:
повышение качества и актуальности создаваемых за счет средств федерального бюджета топографических карт и планов и исходных для них базовых пространственных данных с целью решения задач в сфере территориального развития, строительства, обороны и безопасности, навигации, природопользования, сельского хозяйства и экологии;
повышение доступности топографических карт и планов, и исходных для них базовых пространственных данных как одного из наиболее востребованных государственных информационных ресурсов для всех категорий потребителей»

но когда дальше идёт перечисление мер, то мы имеем:
«создание открытой цифровой картографической основы в виде цифровых топографических карт и планов, государственных ортофотокарт и ортофотопланов, а также обеспечение оперативного доступа исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления к цифровой картографической основе и исходным базовым пространственным данным с использованием электронных средств связи;»

То есть, гражданам и организациям обеспечение оперативного доступа к цифровой картографической основе и базовым пространственным данным не предполагается?!
При этом ниже, когда речь заходит о необходимости обмена сведениями в целях обновления цифровой картографической основы упомянуть «хозяйствующих субъектов» не забыли. То есть, когда нужно с них взять, мы про них помним, а когда нужно дать, то сразу забываем?

«В качестве открытой цифровой картографической основы должны быть использованы цифровые топографические карты и планы, государственные ортофотокарты и ортофотопланы. При определении содержания топографических карт и планов в их состав должны быть включены исключительно объекты и сведения, не относящиеся к государственной тайне. Объекты, подлежащие отображению на топографических картах и планах должны соответствовать требованиям базовых объектов, в соответствии с согласно Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р.»

В целом сказано хорошо, но это серьёзно меняет содержание топографических карт, которые раньше были во многом ориентированы на решение задач обороны, поэтому содержали много сведений, которые для гражданского применения кажутся избыточными. В некотором смысле в СССР были только военные топографические карты, которые по этой причине являлись секретными, и не было гражданских, которые были бы открытыми. Сейчас предлагается перейти от одной крайности к другой и объявить все топографические карты открытыми, то бишь гражданскими, что неизбежно приведёт к тому, что с них придётся удалить часть информации, иначе мы не сможем снять с них гриф «секретно». А это, в свою очередь означает, что мы получаем ситуацию, когда все топографические карты становятся гражданскими, но у нас нет военных топографических карт. А что же делать военным? Для них будет выстраиваться отдельная независимая инфраструктура секретных пространственных данных и секретных карт или их предполагается оставить совсем без карт?

Мне кажется, что это тоже не правильный подход, поскольку решая одну проблему, мы при этом создаём другую. Необходимо говорить о том, что у нас должны быть определены как стандарты для военных закрытых топографических карт, так и стандарты для открытых гражданских топографических карт, а не что-то одно.
При этом я продолжаю придерживаться мнения, что на самом деле нам необходимо иметь три уровня карт, базирующихся на общих пространственных данных, которые последовательно добавляют новые уровни (слои) информации:
1. Открытые гражданские топографические карты;
2. Инженерные топографические карты ограниченного доступа;
3. Закрытые (секретные) топографические карты для нужд обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Больше не нужно, а меньше мы просто не сможем нормально работать, либо будет возникать дублирование работ по созданию и обновлению карт.
Соответственно и инфраструктура пространственных данных должна условно делиться на три уровня:
1. Базовые пространственные данные — открытая часть.
2. Инженерные пространственные данные — служебная часть ограниченного доступа.
3. Специальные пространственные данные — закрытая «секретная» часть.
Принцип отнесения информации к той или иной части достаточно простой. Базовые пространственные данные — это то, что необходимо всем. Инженерные пространственные данные — это то, что необходимо только при производстве тех или иных инженерно-технических работ, в том числе и по созданию и обновлению самих пространственных данных (например, сети опорных пунктов). Специальные пространственные данные — то, что необходимо военным или МЧС и может представлять угрозу обороноспособности или безопасности жизнедеятельности, в случае их открытого опубликования.

«Порядок предоставления картографо-геодезических материалов и данных, созданных за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, должен быть аналогичным порядку хранения и предоставления материалов федерального картографо-геодезического фонда, при этом предоставление этих материалов должно осуществляться на платной основе»
??? Вообще-то «создание за счёт средств бюджета» означает, что эти материалы создаются за счёт тех налогов, которые взимаются с граждан и организаций. То есть, граждане и организации уже оплатили создание этих материалов. На каком основании предлагает предоставлять эти материалы «на платной основе»? Я понимаю, если бы картографо-геодезические материалы и данные создавались за счёт средств некоего отдельного целевого фонда, который бы наполнялся за счёт этой платы, тогда это бы имело какую-то логику. Но так, как сейчас, получается, что нам предлагается за использование данных материалов заплатить второй раз.

Далее, каков должен быть размер этой платы? Если предлагается взимать плату только за носители данных и работы по копированию, то это ещё как-то можно принять, но если там будет и «плата за создание данных», то мы получаем создание очередной кормушки для узкого круга лиц, которые будут контролировать государственный картографический фонд.

«При хранении картографо-геодезических материалов, созданных за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, также необходимо обеспечить информационное взаимодействие с существующими в рамках действующего законодательства Российской Федерации информационными системами обеспечения градостроительной деятельности. Такое взаимодействие должно осуществляться на региональном и муниципальных уровнях и основываться на принципах открытости, сопоставимости и отсутствия дублирования хранимых материалов и данных, взаимности обмена информацией, бесплатности предоставления информации для нужд органов государственной власти и местного самоуправления, а также преимущественного использования цифровой формы представления материалов и сведений.»
На самом деле проблема не в «отсутствии дублирования хранимых материалов», а в дублировании работ и затрат по созданию и обновлению пространственных данных, что приводит не только к лишним расходам, но и к несоответствию данных в разных местах.
То есть, проблема не в том, что у нас имеется несколько копий, а в том, что эти копии независимы друг от друга и изменения в них происходят несогласованно.
Что же касается собственно дублирования хранимых данных, то на мой взгляд это даже хорошо, поскольку в целом повышает сохранность данных, особенно с учётом низкой квалификации технического персонала на местах. Если у нас имеется только одна копия пространственных данных в муниципалитете, которая оказалась по тем или иным причинам повреждена или утрачена (ошибка неграмотного сисадмина или выход из строя дешёвого оборудования), то восстановить нам их будет неоткуда. А если на региональном уровне есть соответствующая копия, то мы эту информацию восстановим.
На самом деле необходимо определить, какая копия является главной «первично», какая подчинённой «вторичной», а также то, что изменения могут вносится только в главные копии, и никогда не должны вносится в подчинённые «вторичные» копии. И установить регулярный обязательный порядок передачи обновлений в главной копии на все вторичные (а их может быть больше одной).

«Доступ к государственным топографическим картам и планам, государственным ортофотокартам и ортофотопланам, предоставление прав на их дальнейшее использование для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления должны обеспечиваться без взимания платы.»
Здесь тоже самое замечание, о котором я уже говорил выше. Почему органам государственной власти и органам местного самоуправления доступ к государственным картам и планам предоставляется бесплатно, а гражданам и организациям, которые оплатили создание этих материалов за счёт уплаты налогов в бюджет, эта же информация предоставляется бесплатно?
Опять же, именно государственными картами и планами пользуются в основном органы власти разного уровня и различные государственные учреждения, поскольку на сегодняшний день у обычных граждан и организаций фактически нет реальной возможности получить эти материалы в силу их закрытости. Основная масса граждан и организаций пользуются в основном теми открытыми картами, которые покупают в магазине или которые доступны в сети в виде открытых интернет сервисов (Goolge-map, Yandex-карты, ДубльГИС и т.п.). То есть, взимание платы с граждан и организаций за пользование данными материалами не является критичным для обеспечения функционирования данной системы.


Про замену выдачи лицензии на выдачу аттестата сказано в целом хорошо, но при этом совершенно не понятно кто же будет данную аттестацию проводить? В принципе я считаю, что федеральный орган исполнительной власти, который отвечает за картографическую и геодезическую деятельность должен утверждать только методику тестирования и разрабатывать сами тесты, а аттестацию по этой методике могут проводить учебные учреждения (университеты, институты, техникумы), в том числе негосударственные, которые прошли соответствующую аккредитацию и внесены в публичный список организаций, который должен быть опубликован на сайте данного федерального органа власти. При этом саму процедуру аттестации человек должен иметь право пройти в любом из подобных центров, который ему более удобен.

«К картографической деятельности должны быть отнесены работы, результатом которых является отображение в цифровой и графической форме информации о пространственных объектах или их элементах, в том числе об их пространственном размещении и характеристиках.
Система регулирования картографической деятельности должна обеспечивать высокий уровень достоверности и качества создаваемых карт и планов посредством введения государственного технического регулирования картографических работ. Объектом государственного технического регулирования должны быть визуализированные наборы пространственных данных (картографические материалы). Необходимо также установить перечень картографической продукции, в отношении которой должны быть установлены технические регламенты»

Мне кажется, что когда мы начинаем говорить о создании инфраструктуры пространственных данных (РИПД), базовых пространственных данных и электронных формах представления, то у нас в корне меняется и сам технологический процесс, а следовательно меняется и определение картографической деятельности.
Если раньше на выходе у топографа всегда должна была быть законченная топографическая карта или топографический план на бумаге, то сейчас это не так. Фактически мы имеем два уровня работы с информацией пространственных объектов. Первый — это сбор сведений о пространственных объектах, в том числе определение их координатных описаний, для чего могут быть использованы данные ДЗЗ и/или материалы полевых работ (измерений на местности), а также их начальная (базовая) классификация.
Второй — это использование этих сведений о пространственных объектах для решения каких-то прикладных задач. При этом подготовка и печать бумажных топографических карт является лишь одной из подобных задач, причём, чем сильнее будут развиваться технологии электронного взаимодействия и обмена пространственными данными, тем важность этой задачи будет всё меньше.
Причём пользователям будут важны не столько карты или «визуализированные наборы данных», сколько актуальные и точные пространственные данные из которых они уже будут формировать собственные «визуализированные наборы данных» зачастую ещё и проводя собственную альтернативную классификацию данных в соответствии с требованиями решаемой задачи.

Также не верно говорить о том, что система государственного регулирования должна обеспечить качество и достоверность абсолютно всех карт и планов. Это будет сдерживающим фактором хотя бы в силу того, что для проверки на соответствие карт и планов требуется определённое время, а значит у центров сертификации должен быть либо большой штат специалистов, либо будут возникать очереди и задержки с выполнением данных работ. Другими словами, максимальный объём выпускаемой картографической продукции будет ограничен возможностями проверки и при достижении критической точки возникнет ситуация, когда предприниматели начнут давать взятки за то, чтобы пройти вне очереди или вообще без реальной проверки материалов.

Я лично считаю, что мы должны чётко обозначить две сферы. Первая — область государственного использования пространственных данных, и вторая — область гражданского и частного использования пространственных данных. Далее, государство должно взять на себя, во-первых, контроль за актуальность и достоверность создаваемых пространственных данных, а также контроль за государственной областью использования пространственных данных.
На практике это должно означать, что если речь идёт об использовании пространственных данных для государственных нужд или нужд органов местного самоуправления, то тогда может быть использована только сертифицированная продукция. В остальных случаях мы никаких жёстких ограничений не вводим.
Другими словами, с одной стороны у нас есть цифровые и бумажные карты и планы, за качество и достоверность которых у нас отвечает государство, что подтверждается соответствующим сертификатом, и есть остальные цифровые карты и планы, за качество и достоверность которых отвечает исполнитель. А дальше уже заказчик сам решает что ему необходимо.
При этом, кстати, не исключено, что те же СРО, например в строительстве, в какой-то момент сформулируют собственные требования к качеству и оформлению материалов инженерных изысканий для проектных и строительных работ, а также организуют собственную систему сертификации качества продукции на соответствие. При этом какие-то из требований, которые строители считают важными и необходимыми, могут отличаться от тех, что устанавливает орган федеральной власти в области геодезии и картографии. То есть, отсутствие государственного сертификата соответствия карты или плана ещё не означает, что работа обязательно будет выполнена неправильно, она просто может быть выполнена по другим правилам (для других задач).

«приведение картографической продукции в соответствие с требованиями системы мировых стандартов»
На самом деле эта фраза обо всём и ни о чём. О каких «мировых стандартах» конкретно идёт речь? Их по всему миру наберётся несколько десятков (взять хотя бы системы координат). Соответствия с какими из них мы собираемся достичь? Должна быть какая-то определённость. Невозможно двигаться во всех направлениях сразу.

«После создания и ввода в эксплуатацию российского космического картографического комплекса с пространственным разрешением не хуже 0,5 м исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны преимущественно приобретать материалы дистанционного зондирования Земли, для обеспечения геодезической и картографической деятельности. Обеспечение исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления указанными материалами должно осуществляться полученными при помощи указанного комплекса »
Мне кажется, что тут после правки поменялся смысл. Изначально имелось в виду, что после создания и ввода в эксплуатацию органы государственной власти и местного самоуправления будут получать необходимые данные ДЗЗ с данного комплекса из государственного фонда бесплатно, поэтому не должны покупать материалы у других поставщиков. А в предложенной редакции получается, что они их будут «приобретать» за деньги, в том числе и с данного комплекса.


6 октября 2010 года

Дмитрий Мыльников
начальник ОАПр
ПК «ГПИ Челябинскгражданпроект»