А.В. Дударев (ИТП «Град», Омск)

Госуслуги в Интернете — хорошая штука, но пока у нас не работает.
Президент РФ Д.А. Медведев

А.В. Дударев

Большинство коммерческих услуг сегодня можно получить, заполнив нехитрую форму в Интернете и предоставив системе данные платежной карты. Десяток-другой нажатий клавиш — и вот уже монтажники тянут в квартиру кабель и настраивают спутниковое телевидение, а разносчики несут горячую пиццу и популярные товары.

Когда же дело касается получения государственных и муниципальных услуг, особенно в сфере строительства (покупка или аренда земельного участка (ЗУ), получение градостроительного плана ЗУ, разрешения на строительство и ввод объекта капитального строительства (ОКС) в эксплуатацию), о такой роскоши стоит забыть. Пока что автоматически «потребляются» только наши налоги — оказание таких услуг по закону в основном финансируется государством.

Среди совокупности услуг наиболее сложные те, что связаны с освоением территории. Документы, согласования и действия, которые необходимо подготовить и провести, чтобы на земельном участке построить и ввести в эксплуатацию некое здание, исчисляются сотнями, а время от момента принятия решения о строительстве или реконструкции объекта до реализации задуманного — годами.

В состав инвестиционного цикла входят все типы услуг — муниципальные, государственные, коммерческие. Результаты одних почти всегда требуются для предоставления других. На рис. 1 в табличной форме представлен перечень основных документов, которые заявитель должен предоставить для получения той или иной услуги.

Рис.1. Многократное предоставление сведений в рамках инвестиционного цикла строительства

Среди основных причин, негативно влияющих на качество, сроки оказания услуг и, соответственно, инвестиционную деятельность (в частности, увеличивается стоимость одного из основных ресурсов — площадки для развития бизнеса), можно выделить:
— слабую регламентацию конкретных действий в рамках процессов по оказанию услуг;
— низкое качество информационных ресурсов, необходимых для принятия решений в отношении предоставления услуги, изолированность ресурсов разных ведомств, отсутствие регулярного обмена сведениями;
— отсутствие или низкое качество регламентов межведомственного взаимодействия, несинхронизированность деятельности различных ведомств в процессе оказания услуг;
— низкая степень автоматизации стандартных процессов, особенно межведомственного уровня.

Не решив названные проблемы, бессмысленно говорить о переходе к предоставлению услуг как в электронном виде, так и в режиме столь популярного «одного окна».

Нельзя отрицать, что определенные попытки изменить ситуацию предпринимаются на всех уровнях власти. Но процесс трансформации федерального законодательства инертен, а инициатива регионов и муниципалитетов чаще всего наказуема. Рассмотрим наиболее значимые документы:
1. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с 1 июля 2011 г. органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя документы и информацию, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Казалось бы — вот удача, но тут же читаем: «…не вправе требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона». А в соответствии с этой статьей названные перечни поручено формировать представительному органу местного самоуправления — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг; субъекту Российской Федерации — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг, и Правительству Российской Федерации — в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг. Есть сомнения, что в эти перечни не попадут все услуги, результатом которых являются документы, которые сейчас заявитель собирает самостоятельно и за свой счет.

2. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» в настоящее время не только разработаны требования к федеральной СМЭВ, но и сама она внедрена в эксплуатацию и предназначена для обеспечения:
— исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
— предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;
— информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Однако если вчитаться в технические требования, то эта система представляет собой скорее некое промежуточное программное обеспечение, которое должно поддерживать связь между различными приложениями по разным протоколам взаимодействия. Таким образом, до начала реальной работы еще предстоит грандиозный этап по стандартизации передаваемых данных и обеспечению возможности уже существующих или еще разрабатываемых региональных и муниципальных информационных систем предоставлять свои данные посредством Web-сервисов, что в ряде случаев просто невозможно без полной модификации используемых программных комплексов.

Впрочем, идея правильная, если не замахиваться на федеральный охват, то на местном уровне можно подобные решения реализовать на основе наиболее технологичных информационных систем с постепенным наращиванием их функциональных возможностей. Информационный обмен можно организовывать посредством заключения соглашений между ведомствами. Так, на рис. 2 приведена упрощенная схема организации взаимодействия на примере предоставления градостроительного плана земельного участка.

Рис.2. Предоставление услуги с использованием АИС, обеспечивающей межведомственное взаимодействие

3. Системный проект формирования в Российской Федерации «электронного правительства» и распоряжения Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 1555-р и от 17 декабря 2009 г. № 1993-р определяют перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставление которых должно осуществляться в электронном виде, и предусматривают пять основных этапов перехода от текущего способа предоставления услуг к полностью интерактивному взаимодействию заявителей с органами государственной власти и органами местного самоуправления. В результате выполнения всех этапов должны быть решены следующие задачи:
— информирование о порядке оказания услуги в Интернете;
— размещение всех необходимых форм и обеспечение возможности их заполнения в электронном виде;
— предоставление всех необходимых для получения услуги документов в электронном виде через Интернет;
— обеспечение возможности отслеживать ход предоставления услуги;
— получение результата услуги в электронном виде.

Пока не совсем понятно, каким образом будет устанавливаться достоверность личности заявителя и документов, переданных в электронном виде (данная опция приемлема для профессиональных участников рынка, готовых потратить время и средства на оформление электронной цифровой подписи, однако не каждый орган архитектуры и градостроительства или земельно-имущественных отношений имеет возможность проверить ее достоверность).

Что касается основных градостроительных услуг, то в конце 2010 г. Мин-экономразвития России были проведены две комплексные работы в трех пилотных регионах (Тюменская, Нижегородская и Тверская области).


В рамках первого этапа этих работ были проанализированы нормативно-правовое регулирование и техническая готовность органов государственной власти и органов местного самоуправления к предоставлению государственных и муниципальных услуг в сфере строительства и земельно-имущественных отношений в электронном виде.
В результате можно сделать вывод, что пилотные территории готовы к переходу на предоставление услуг в электронном виде лишь в рамках функций первого этапа системного проекта, при этом уровень готовности довольно низкий. Дальнейшее развитие проекта сдерживается качеством данных в цифровом виде и способностью отраслевых информационных систем к интеграции с системами межведомственного электронного взаимодействия.

Для повышения эффективности и соблюдения сроков поэтапного перехода на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде необходимо принимать комплексные меры в части:
— организации процессов предоставления услуг на основе электронных административных регламентов и развития положений административной реформы в России;
— повышения качества информационных ресурсов, необходимых для принятия управленческих решений, перехода на использование объектно-ориентированных пространственных данных, организованных в соответствии с утвержденными справочниками и классификаторами;
— методической и финансовой помощи в создании качественных муниципальных и региональных отраслевых информационных систем, в первую очередь ИСОГД.

На втором этапе исполнителями (генеральные подрядчики по контрактам — ИТП «Град» и ФКЦ «Земля») был подготовлен полный комплект типовых нормативно-правовых, организационно-распорядительных и методических документов, а также разработаны прототипы автоматизированных информационных систем, обеспечивающих предоставление следующих государственных и муниципальных услуг в электронном виде:
— выдача градостроительного плана земельного участка;
— государственная экспертиза проектной документации;
— выдача разрешения на строительство ОКС;
— выдача разрешения на ввод ОКС в эксплуатацию;
— предоставление земельного участка собственнику расположенного на нем здания (строения, сооружения);
— предоставление земельного участка для целей, не связанных со строительством;
— выдача схемы размещения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории;
— решение об образовании земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.


Помимо предложений по внесению в законодательные акты различного уровня изменений, необходимых для обеспечения легальности оказания названных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий, для каждой услуги были разработаны проекты типовых административных регламентов, в том числе в виде диаграмм BPMN (Business Process Modeling Notation — графическая нотация для моделирования бизнес-процессов). Кроме того, для органов власти и органов местного самоуправления подготовлен детальный пошаговый план мероприятий по переходу к предоставлению услуг в электронном виде.

Архитектура типового автоматизированного решения предполагает его использование на региональном уровне с предоставлением индивидуальных областей работы для органов местного самоуправления в виде «тонких клиентов»; возможна интеграция с существующими информационными системами, что более рационально для крупных муниципальных образований с развитий IT-инфраструктурой.

К сожалению, дальше прототипа и типовых документов дело пока не продвинулось. Без внедрения разработанных решений и их опытной эксплуатации невозможно решить целый ряд практических проблем, теоретизировать на тему которых можно сколь угодно долго.

Самым ярким примером, наверное, является взаимодействие органов местного самоуправления, физических или юридических лиц с органами Росреестра в части получения информации о земельных участках, поставленных на государственный кадастровый учет. Приказ Минэкономразвития России от 30 июля 2010 г. № 343, вступивший в силу 18 октября 2010 г., полностью заблокировал хоть как-то существовавшую (неофициально или на основе соглашений об информационном взаимодействии) схему регулярного обмена данными о ЗУ между территориальными кадастровыми палатами и органами, ответственными за управление градостроительным развитием территории и регулирование земельно-имущественных отношений. Теперь сведения можно получить только по одному земельному участку и только за плату. Конечно, вся эта нагрузка немедленно была перенесена на заявителя.

Что касается информационных систем, то при теоретической возможности портала Росреестра предоставлять информацию о координатах и семантике земельных участков в границах муниципального образования (в виде полного обновления данных или изменений на определенную дату) на практике функционирует лишь WMS-сервис, передающий растровое изображение в системе координат WGS–84, причем не на все субъекты РФ. На основе таких данных (без координатного описания ЗУ) принимать какие-либо решения, связанные с регулированием градостроительных и земельно-имущественных отношений, невозможно.

Технически же решение по предоставлению данных о ЗУ и сведений ИСОГД (например, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий) в виде координатного описания и полного набора семантической информации сегодня существует. Можно сказать, что мы только и ждем улаживания организационных вопросов, которое позволит предоставлять такие данные для массовой выгрузки 24 часа в сутки (рис. 3).

Рис.3. Взаимодействие на основе Web-сервисов

Впрочем, не только ждем. Наличие в открытом доступе утвержденных технических требований к СМЭВ, концепций создания и развития федеральных информационных ресурсов, стремление использовать мировые стандарты разработки информационных систем — все это позволяет уже сейчас наиболее развитым в сфере информационно-коммуникационных технологий регионам и муниципалитетам совершенствовать свои административные регламенты, внедрять и эксплуатировать информационные системы и налаживать обмен данными между своими подразделениями и заинтересованными организациями.

Рис.4. Общая схема предоставления услуг с помощью информационных систем, внедренных по методологии ИАС УГРТ

На рис. 4 показана принципиальная модель, которая используется нами при реализации проектов информационно-аналитических систем управления градостроительным развитием территории (ИАС УГРТ). Блок систем электронного документооборота (СЭД), эксплуатирующийся градостроительными и земельно-имущественными органами только на уровне регистрации входящей и исходящей корреспонденции, может быть полностью заменен на функционал АИС «ИСОГД-Стандарт», позволяющий управлять процессами, согласовывать, назначать задания и контролировать сроки исполнения заявок на предоставление услуг.

Рис.5. Интерфейс ИСОГД «Стандарт» (разработчик ИТП «Град»)

Таким образом, если автоматизация в сфере строительства и земельно-имущественных отношений в рамках конкретного региона или муниципалитета задумывается не ради присутствия в модном тренде информационного общества, а для фактического обеспечения прозрачности, законности, удобства и качества оказания услуг в электронном виде, то уже сейчас можно формировать необходимые пространственные данные, создавать инфраструктуру для обмена и непрерывной актуализации данных, информационные системы и портальные решения. Кроме того, в меру своих сил нужно участвовать в федеральных процессах, которые могли бы обеспечить решение таких важных задач, как:
— организация для органов государственной власти и органов местного самоуправления доступа в режиме реального времени к данным Росреестра и других федеральных служб (массовая загрузка информации о ЗУ в виде координат их границ и полных семантических сведений);
— использование единой системы координат (WGS–84) для пространственных данных, применяемых для обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в части управления развитием своих территорий, возможность пересчета существующих информационных ресурсов в данную систему;
— формирование общероссийских справочников и классификаторов для объектов и их характеристик, использование которых носит межведомственный характер (например, виды разрешенного использования территории).