А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск)

Государственное и муниципальное управление на всех уровнях власти направлено на всестороннее развитие территории с целью достижения оптимальных значений показателей, отражающих качество жизни и деятельности населения. Динамику значений этих показателей, тенденции развития территорий наиболее наглядно представляют пространственные данные, сочетающие в себе комплексное описание местоположения объектов, характеризующих современное состояние местности, планируемого изменения территорий и недвижимости, ограничений их использования со всеми необходимыми для целей управления атрибутами.

Уже много лет ведется последовательное реформирование органов государственной регистрации объектов недвижимости и прав на их использование, принята Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г., сделаны первые шаги на пути формирования инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Мы имеем уникальную возможность подготовить требования к необходимому набору пространственных данных для обеспечения градостроительного планирования, поддержки принятия наиболее эффективных управленческих решений, контроля процессов развития территорий и в итоге организовать непрерывную актуализацию информации.

Комплекс пространственных данных в сочетании с единой нормативно-правовой базой и технологиями представляет собой мощный инструмент управления социально-экономическим и территориальным развитием в стране, регионе, муниципальном образовании.

Вниманию читателей предлагается исследование инфраструктуры градостроительного планирования (совокупность объектно-ориентированных градостроительных решений), принимаемой в качестве основы для разработки организационно-функциональной модели средства постоянного мониторинга текущего состояния и изменений территории, а также моделирования возможных вариантов развития и оценки последствий принимаемых решений.

Почему в качестве основы для создания инструмента управления территориями мы предлагаем градостроительное планирование, ведь, по идее, все должно быть наоборот? Да, мы надеемся, что так и будет в скором будущем, но пока даже в наиболее развитых регионах и городах создаются десятки ведомственных информационных систем, не связанных между собой, содержащих неструктурированные пространственные данные, которые путем стандартной (технической) конвертации невозможно свести в общую базу. Система градостроительного планирования включает в себя несколько видов документов, при разработке которых используются колоссальные массивы разнообразных данных. В том числе градостроительное планирование насыщено пространственной информацией, проектирование ведется в различных масштабах (с различной точностью), используются все виды топографо-геодезических материалов. Существует научно обоснованная и законодательно закрепленная иерархия документов и решений. Существуют зависимости принятых решений и механизмов их реализации. Существуют методики мониторинга изменений среды, контроля за исполнением решений для выявления «болевых точек» и последовательного совершенствования программ управления территориальным развитием.

В градостроительном проектировании используется информация как о существующих пространственных объектах, сгруппированных по общим признакам (гидрография, рельеф, растительность, недвижимость, объекты инфраструктуры и т. д.), так и о «виртуальных», имеющих юридическую значимость (административно-территориальные границы, земельные участки, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, красные линии, проектируемые объекты капитального строительства и т. д.). В зависимости от вида документа, конкретной схемы или чертежа одни и те же пространственные объекты должны отображаться по-разному, различные характеристики должны включаться в семантические сведения. В то же время при применении четких технических требований в градостроительстве можно автоматизировать многие операции, повысив при этом эффективность проектирования, действенность принимаемых решений и, следовательно, уровень исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг, что, в свою очередь, гарантирует повышение качества жизни граждан.

Градостроительный интерес целевым образом направлен на создание благоприятной среды, удобной и полезной для жизни людей, в том числе с точки зрения эффективности использования земель всех категорий с учетом природоресурсных и иных факторов, ограничивающих деятельность или направленных на ее защиту (напоминаем об этом, так как часто градостроительное планирование путают с архитектурно-строительным проектированием, которое касается только строительства объектов).

Главное назначение инфраструктуры градостроительного планирования — создание информационного фундамента для принятия управленческих решений социально-экономического и территориального планирования.

Единство стратегического социально-экономического и территориального планирования основано на постоянном взаимном согласовании, учете, отображении и мониторинге одних и тех же показателей во всех документах. Большинство таких показателей связано с пространственными объектами. Это, например, планирование развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, промышленности, строительства жилья, мероприятий по охране окружающей среды или объектов культурного наследия. Все виды планирования любых социально-экономических направлений осуществляются с использованием картографических, топографо-геодезических материалов. За последнее десятилетие в технологиях подготовки таких материалов произошли серьезные изменения. Твердые планшеты сменили сначала цифровые растровые изображения, затем так называемые векторные слои, включающие тематически сгруппированные пространственные объекты с семантическими сведениями, в том числе юридически значимой информацией. Особой популярностью в настоящее время пользуются данные дистанционного зондирования — аэро- и космические снимки, а также созданные на их основе ортофотопланы. К тому же ежегодно увеличивается архив этих материалов, растет количество потребителей, т. е. потенциальных заказчиков новых разработок и исследований в области совершенствования создания данных дистанционного зондирования и расширения сфер их применения. Крупные естественные монополии создают свои ГИС-проекты.

Государственный кадастр недвижимости уже не может жить настолько самостоятельной жизнью, как жил земельный кадастр. Он должен взаимодействовать и с объектами капитального строительства, и с ограничениями на их использование (территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий), что соответствует самой идее создания кадастра, подразумевая защиту прав граждан и юридических лиц на недвижимость. В эту же когорту входят градостроительное планирование, природоресурсные направления, программы транспортного развития и навигационной деятельности. Особое значение использование такого рода данных имеет при формировании информационных ресурсов об объектах культурного наследия.

Растет количество ведомств и организаций, заинтересованных в пространственном планировании. Как известно из марксистско-ленинской философии, жить в обществе и быть свободным от него нельзя. Все структуры нуждаются в информационном взаимодействии, регулярном обмене данными либо в постоянном наблюдении данных, произведенных друг другом.

Неизбежно возникают проблемы, связанные с классификацией объектов, масштабами, системами координат, условным отображением, выбором ориентиров. Чья информация первичней, кто важней и законней, кто «дедка», а кто «репка»?

Перечисленное выше является доказательством того, что ситуация, сложившаяся как в управлении экономикой и территориями, так и в создании пространственных данных (от традиционных топографических карт и до прогрессивных баз данных), требует подготовки комплексной системы требований к формированию унифицированного набора пространственных данных для целей управления. И помочь в этом может инфраструктура пространственных данных (ИПД) РФ.

Одним из основных поставщиков пространственных данных должны стать градостроительные информационные системы, хотя бы в силу того, что слишком много сведений скопилось в градостроительных закромах и позволить им пропасть просто бесхозяйственно.

В настоящее время законодательное и нормативно-техническое обеспечение ведения информационных систем не предъявляет никаких требований к организации хранения сведений о пространственных объектах. В стране нет единого классификатора таких объектов, нет единого подхода к реализации (например, через ИСОГД) текущего документооборота органов местного самоуправления, связанного с градостроительной деятельностью (подготовка градостроительных планов земельных участков, формирование земельных участков, выдача разрешений на строительство или ввод объекта в эксплуатацию и т. д.).

Вплоть до настоящего времени топографо-геодезические материалы в большинстве своем рассматриваются лишь как иллюстрации к градостроительным решениям, не учитывается их инфраструктурная роль (в части базовых пространственных объектов), как это убедительно доказано Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ. Приходится сожалеть, что в нашей стране верно понятое не всегда своевременно реализуется.

Между тем только объектно-ориентированный подход позволяет на основе корректно построенной модели территории страны, региона или города реализовать оперативную связь различных баз данных, ведущихся федеральными министерствами, департаментами органов региональной государственной власти, муниципалитетами, территориальными органами государственной власти и естественными монополиями в сфере ЖКХ (электричество, связь, тепло-, водо- и газоснабжение, канализация). Не отладив такие связи, невозможно эффективно управлять территориями, особенно урбанизированными. России срочно нужна инфраструктура пространственных данных, визуализация объектов которой может быть осуществлена в форме любых карт и схем для любых видов деятельности. Планируемые к созданию и частично созданные цифровые картографические основы и цифровые модели местности должны стать неотъемлемой частью общего информационного пространства.

Рис. 1. Градостроительство —основа для разработки ИПД

Итогом настоящего рассуждения следует вывод: комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий заключается в трех основных смыслах:
1. Управление развитием территорий должно осуществляться на основе принципа единства социально-экономического и территориального планирования.

2. Управление развитием территорий должно осуществляться на основе прочных нормативно-правовой и административно-организационной баз с использованием единых технических требований к формированию информационных ресурсов и регламентов информационного обмена.

3. В качестве информационного фундамента при принятии управленческих решений, осуществлении деятельности по развитию, мониторингу или контролю любого направления, связанного с территориальными ресурсами, должны использоваться базовые пространственные данные соответствующего уровня (федеральный, региональный, муниципальный).

Все пространственные данные, формируемые на основе существующих или планируемых к созданию пространственных объектов (в том числе регулирование деятельности по использованию недвижимости и территорий), должны быть включены в инфраструктуру пространственных данных, создание которой целесообразно организовать одновременно с градостроительным проектированием.

Применение комплексного инфраструктурного подхода к управлению развитием территорий обеспечит совершенствование современных систем управления, координацию действий структурных подразделений федеральных, региональных и местных администраций, уполномоченных на осуществление деятельности в областях социально-экономического и пространственного планирования, усилит роль инвестиционной составляющей в процессах развития территорий, а также повысит значение информационных технологий и цифровых данных в принятии решений по всем вопросам, связанным с управлением территорией.

Рис. 2. Этапы разработки комплексного плана

Важно подчеркнуть, что именно сейчас ситуация назрела, более того — накалилась. В настоящее время на всех уровнях управления в стране разрабатываются и утверждаются стратегии социально-экономического развития, соответствующие целевые федеральные, региональные и муниципальные программы, документы территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования, проекты планировки и межевания, правила землепользования и застройки, массово формируются земельные участки, совершенствуются системы взимания земельных платежей. Постоянно обновляются топографо-геодезические материалы, в том числе данные дистанционного зондирования. Разрабатываются проекты двухуровневых информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Начато создание федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП). Происходят последовательные изменения во многих отраслях федерального законодательства. Создается единое информационное общество. Внедряются электронные услуги, призванные сделать государство более полезным для его граждан.

Создание инфраструктуры пространственных данных и внедрение на ее основе высокотехнологичных инструментов поддержки принятия решений и контроля за их исполнением обеспечат:
— повышение качества и эффективности управления на всех уровнях за счет широкого использования информационных ресурсов пространственных данных при принятии управленческих решений и контроле их исполнения;
— снижение бюджетных расходов на создание пространственных данных в целом, повышение их качества за счет исключения дублирования работ по созданию пространственных данных;
— оптимизацию процессов актуализации, хранения и предоставления пространственных данных за счет полного перехода на цифровые технологии;
— создание единого информационного пространства в РФ и оптимизацию межведомственного информационного обмена за счет применения единой системы базовых пространственных данных для географической привязки всех создаваемых баз данных;
— максимальное использование действующих информационных систем, содержащих пространственные данные;
— существенный рост внешних по отношению к бюджетным средствам инвестиций в производство и обновление пространственных данных;
— использование в качестве основной среды существования инфраструктуры пространственных данных Интернета и геопортала с развитой системой геосервисов, позволяющих реализовать массовое эффективное применение пространственных данных.

Для достижения полезных для всех результатов осталось самое малое (но и самое сложное) — договориться работать по правилам, под которыми подпишутся все, кто создает или использует данные о пространственных объектах. Сочетания последних формируют среду нашей жизнедеятельности, моделируя эти сочетания на основе научных исследований и практического опыта, мы сможем проектировать будущее, которое должно соответствовать самому лучшему о нем представлению.