Каримов А.М,

Кожевников М.А.

Таланина Л.А.

Целью заседания на указанную тему было выслушать и довести до общего сведения мнения руководителей государственных и муниципальных органов власти, уполномоченных в сфере градостроительства, и градостроительных проектировщиков по поводу того, какими свойствами должна обладать градостроительная документация, чтобы служить полноценным инструментом повышения эффективности управления развитием территории. Модератором заседания выступил академик А.М. Каримов — заместитель председателя Совета главных архитекторов субъектов РФ и муниципальных образований.


В своем докладе, подготовленном на основе материалов всемирных форумов по проблемам архитектуры, градостроительства и пространственно-территориального развития поселений, А.М. Каримов обозначил мировые тенденции градостроительной деятельности в XXI веке.

Елизаров С.Г.

Волошанская В.В.

Наиболее значимыми из них, призванными обеспечить устойчивое развитие современных городов и создать гармоничную среду их жизнедеятельности, с точки зрения выступавшего, являются:
— тесное взаимодействие между градостроителями и представителями государственной власти, консолидация их усилий в сфере управления развитием территорий;
— наличие в каждом городе главного менеджера по архитектуре и градостроительству, главного архитектора города;
— переход западных архитекторов от индивидуального проектирования отдельных объектов к комплексному градостроительному проектированию территорий, характерному для СССР и России;
— смена модели «вертикального» города на модель «горизонтального» города в мировой практике проектирования;
— необходимость планирования развития территорий с учетом глобальной проблемы истощения невосполнимых источников энергии (нефть, газ, уголь) и предстоящего расширения сфер применения восполняемых источников;
— обеспечение управляемого роста городов вместе со стихийно складывающимися мегагородами;
— необходимость перехода от рыночной анархии к стратегии территориального управления в субконтинентальном масштабе и созданию управляющего органа с соответствующими компетенциями.

Главный архитектор Челябинской области М.А. Кожевников представил участникам семинара общие положения по двум авторским методикам:
— проведения комплексного анализа территорий субъектов РФ по предпосылкам их устойчивого развития;
— определения привлекательности территорий муниципальных образований для жилищно-гражданского строительства.

Автор убежден, что применение указанных методик необходимо при решении практически любого более-менее сложного вопроса в области градостроительного проектирования и управления развитием территории. Методики содержат механизмы анализа исходных данных о ситуации, что позволяет принимать обоснованные проектные решения, выгодные для всех заинтересованных лиц.

Разработанные М.А. Кожевниковым методики позволяют:
— математически моделировать градостроительную ситуацию по широкому спектру показателей;
— по полученным результатам строить наглядные диаграммы;
— отображать расчетные показатели в виде карт (схем) территории.
Методика определения привлекательности территорий муниципальных образований для жилищно-гражданского строительства предполагает анализ по следующим показателям:
— уровень градостроительной подготовленности территории (в том числе учитывается наличие градостроительной документации и сформированных земельных участков);
— уровень инженерной подготовки территории;
— уровень градостроительной ценности территории (в том числе учитываются расстояние от центра муниципального образования, наличие социальной инфраструктуры и общественного транспорта);
— уровень социальной подготовленности (неподготовленности) территории;
— уровень инвестиционной активности территории;
— уровень экономической поддержки строительства жилья;
— уровень занятости населения.
Перечисленные показатели составляют структурную схему комплексного экспертного показателя, который является главным интегральным результатом методики.

При разработке методик использовались методы:
— экспертных оценок (в исследовании участвовали семь экспертов, по ответам которых были определены весомость, приоритет и значимость каждого из используемых показателей);
— введения нормирующей величины, что обеспечило возможность сопоставления разноразмерных элементов и критериев путем приведения их к некоторой условной размерности.

Рассматриваемые методики были применены для разработки мероприятий по строительству доступного жилья в Челябинской области и доказали, что их использование позволяет градостроительному проектировщику легче находить общий язык с представителями власти, убеждать их в необходимости проведения тех или иных мероприятий.

По мнению М.А. Кожевникова, официально поступившие предложения по дополнению Градостроительного кодекса РФ не улучшили ситуацию, а усугубили существующие проблемы. Включение в кодекс большого количества информации и положений, не имеющих непосредственного отношения к градостроительной деятельности, значительно усложняет работу.

Докладчик высказал ряд предложений по оптимизации существующей системы градостроительного регулирования, которая подразумевает изменение подхода к ряду понятий:
— генеральный план (ГП) — документ территориального планирования, который разрабатывается только для земель населенных пунктов;
— схема территориального планирования (СТП) — документ территориального планирования, который разрабатывается для разных категорий земель (земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности и т. д.);
— градостроительный регламент должен существовать для всех категорий земель, так как на них ведется хозяйственная деятельность;
— правила землепользования и застройки (ПЗЗ) для ГП — нормативно-правовой акт для населенного пункта, в котором градостроительные регламенты привязаны к соответствующим функциональным зонам;
— ПЗЗ для СТП — нормативно-правовой акт органов местного самоуправления, в котором градостроительные регламенты привязаны к соответствующим категориям земель (кроме земель населенных пунктов).

На рис. 1 отражена действующая система градостроительного регулирования, где под городским округом 1-го типа подразумеваются территории, в состав которых входят земли населенных пунктов и другие категории земель (т. е. территории, консолидирующие несколько населенных пунктов), под городским округом 2-го типа — территории, в состав которых входят только земли населенных пунктов. На рис. 2. представлена система градостроительного регулирования с учетом оптимизации.

Рис.1. Действующая система градостроительного регулирования

Кроме того, М.А. Кожевников предлагает исключить понятия генерального плана поселения и генерального плана городского округа, так как оба документа практически не отличаются от СТП муниципального района, а также изъять или конкретизировать понятия объектов федерального, регионального и местного значения.

Особое внимание докладчик обратил на необходимость законодательно предусмотреть механизм перевода лесных земель в земли иных категорий, что позволит, с одной стороны, обеспечить рост населенных пунктов, с другой — исключить нарушения лесного законодательства, сохранить ценный лесной фонд.

С докладом на тему «Опыт, проблемы и перспективы управления градостроительным развитием региона на основе градостроительной документации в Тверской области» выступила начальник Департамента градостроительства, территориального планирования и архитектуры Тверской области Л.А. Таланина. К проблемам управления градостроительным развитием территории интереса она отнесла:
1. Близость Тверской области к Москве и Санкт-Петербургу, в связи с чем наблюдается постоянный отток населения в столичные города.

2. Стихийность освоения территории, обусловленная ориентацией на интересы инвесторов: не решения принимаются на основе градостроительной документации, а градостроительная документация корректируется под решения.

3. Отсутствие единых критериев качества градостроительной документации. В настоящее время единственный возможный выход из этой ситуации — регулярная организация встреч градостроительных проектировщиков и представителей органов власти.

4. Недооценку органами местного самоуправления необходимости градостроительной документации. Хотя в области принята региональная программа по обеспечению муниципальных образований градостроительной документацией (с условием софинансирования в размере 80% со стороны субъекта РФ), в течение последнего года Департамент градостроительства, территориального планирования и архитектуры Тверской области был вынужден убеждать глав муниципальных образований в необходимости разработки документов территориального планирования.

В целях преодоления двух последних из указанных проблем органы государственной власти Тверской области стараются контролировать подготовку градостроительной документации муниципальных образований. Для этого на уровне субъекта РФ создана рабочая группа по предварительному рассмотрению документов территориального планирования муниципальных образований, на заседания которой приглашаются разработчики документации, главные архитекторы муниципальных образований. В результате удается решить многие вопросы до начала обязательного (по Градостроительному кодексу РФ) согласования документа.

5. Отсутствие должного контроля проведения конкурсных торгов на разработку градостроительной документации. До недавнего времени участие в конкурсах нередко принимали компании, фактически не обладавшие квалификацией в соответствующей области деятельности. Необходим механизм отслеживания органами государственной власти конкурсов на разработку градостроительной документации муниципальных образований.

Главный архитектор Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) В.В. Волошанская в докладе «Нормативно-правовое регулирование и градостроительная документация в системе управления градостроительным развитием Ямало-Ненецкого автономного округа» отметила активность органов местного самоуправления в подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, а также нормативной правовой базы в соответствующей сфере. Разработка документации велась в рамках адресной инвестиционной программы, заказчиком выступал орган государственной власти ЯНАО, уполномоченный в области архитектуры и градостроительства.

Рис.2. Оптимизированная система градостроительного регулирования

В настоящее время нормативная правовая база в области градостроительства приведена в соответствие с действующим Градостроительным кодексом РФ. В 2007 г. утвержден градостроительный устав ЯНАО, согласно которому «основной целью градостроительной деятельности на территории автономного округа является создание пространственной структуры, обеспечивающей на основе природных предпосылок, демографических, экономических, социальных, экологических, культурных и других жизненно важных условий и требований устойчивое развитие и использование территории автономного округа. …Градостроительный процесс включает в себя анализ градостроительной ситуации, выявление и постановку задач градостроительной политики, прогноз градостроительного развития территории автономного округа, разработку и реализацию окружных целевых программ, предусматривающих мероприятия в сфере градостроительной деятельности, разработку региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, проектной документации, формирование и ведение муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществление всех видов строительства».

В 2008 г. утверждены региональные нормативы градостроительного проектирования ЯНАО, которые должны применяться при разработке документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территории. В настоящее время только в двух муниципальных образованиях округа не разработаны местные нормативы градостроительного проектирования.

Среди прочих приняты такие нормативные правовые акты, как положение о составе и содержании проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования, и положение о составе и порядке подготовки планов реализации документов территориального планирования.

За счет комплексного подхода удалось добиться полной готовности всех необходимых градостроительных документов, что положительно отличает ЯНАО от других регионов. На сегодняшний день утверждены схемы территориального планирования ЯНАО и муниципальных районов округа, готовность генеральных планов находится на уровне 98%, правил землепользования и застройки — на уровне 88%.

В окружную долгосрочную целевую программу «Стимулирование развития жилищного строительства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2011–2015 годы» включены перечень документов территориального планирования, нуждающихся в корректировке, а также перечень документации по планировке территории, которую необходимо подготовить.

Несмотря на то, что документы территориального планирования утверждены, время от времени их необходимо корректировать в связи с изменением социально-экономических условий и принятием решений по развитию той или иной отрасли.

В сфере жилищного строительства на уровне округа часто приходится решать те задачи, которые должны решаться на уровне органов местного самоуправления. Наличие документов территориального планирования муниципальных образований позволяет органам государственной власти ЯНАО формировать долгосрочные целевые программы не только в сфере развития жилищного строительства, но и в сфере строительства объектов социальной инфраструктуры муниципальных образований (детские дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, больницы, спортивные сооружения). Финансирование строительства объектов социальной сферы осуществляется через региональную адресную инвестиционную программу.

Таким образом, у органов государственной власти ЯНАО есть потребность использовать в работе документы градостроительного проектирования муниципального уровня. Однако согласно нормам Градостроительного кодекса РФ субъекты Федерации не имеют полномочий по ведению соответствующих информационных систем, которые могли бы значительно облегчить решение многих задач. В этом положения кодекса ошибочны.

Учитывая сказанное, большим успехом можно считать то, что в 2011 г. были выделены средства на разработку информационно-аналитической системы управления градостроительным развитием территории ЯНАО. В ней остро нуждаются органы государственной власти региона, уполномоченные в области архитектуры и градостроительства.

Генеральный директор ГУП МО «НИиПИ градостроительства» С.Г. Елизаров посвятил свое выступление вопросам взаимодействия проектных институтов с органами местного самоуправления при подготовке градостроительной документации. Главными проблемами докладчик назвал отсутствие заинтересованности и низкий уровень профессиональных знаний у представителей органов местного самоуправления, ответственных за подготовку градостроительной документации. В целях урегулирования ситуации Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства обратился в правительство Московской области с предложением создать межминистерскую комиссию по разработке документов территориального планирования. В настоящее время эта комиссия обеспечивает решение многих задач в сфере градостроительного проектирования.

Среди прочих проблем докладчик выделил:
— недостаток исходных данных и длительность их сбора (сбор исходных данных, в том числе ранее разработанной документации, по всем муниципальным образованиям Московской области занял два года);
— отсутствие качественной топографической основы для разработки градостроительной документации муниципальных образований;
— необходимость установления способа взаимодействия разработчика и органов местного самоуправления. Для решения этой проблемы был разработан механизм технических советов, т. е. в ГУП МО «НИиПИ градостроительства» и в правительстве области собирались совещания по поводу разработки документов территориального планирования. Кроме того, на основе СТП Московской области для каждого муниципального образования был подготовлен комплект градостроительных заданий, которые были сформированы так, чтобы разработанные на их основе муниципальные документы были максимально согласованы с СТП Московской области. Таким образом через систему градостроительных заданий было организовано взаимодействие между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований;
— ограниченные финансовые возможности местных бюджетов, в связи с чем главам муниципальных образований было предложено разрабатывать градостроительную документацию пошагово в течение трех-четырех лет.

В целом описанные действия позволили ГУП МО «НИиПИ градостроительства», правительству Московской области, министерствам и ведомствам выстроить системный подход к разработке градостроительной документации.

В завершение заседания А.М. Каримов озвучил предложения Совета главных архитекторов субъектов РФ и муниципальных образований в отношении будущего развития градостроительной деятельности в стране.

В целом мероприятие показало явную заинтересованность как градостроительных проектировщиков, так и руководителей государственных и муниципальных органов власти в совместном преодолении проблем современной практики управления развитием территорий. Было положено начало двустороннего обсуждения смыслов градостроительной документации, требований к результатам, соблюдение которых позволит повысить эффективность управления, качество жизни населения.

Кроме того, заседание продемонстрировало, что в различных регионах страны накоплен значительный опыт решения задач управления развитием территорий, который, без сомнения, должен быть использован органами власти и профессиональным сообществом разработчиков градостроительной документации.

Выступления участников подтвердили наличие у органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований потребности в интегрированных информационно-аналитических системах управления градостроительным развитием территорий, основанных на использовании градостроительной документации как ресурса для подготовки, принятия и реализации управленческих решений, а также приспособленных для ведения межведомственного документооборота и предоставления заинтересованным лицам государственных и муниципальных услуг. В связи с этим необходимо совершенствовать федеральное, региональное законодательство и муниципальные правовые акты в сфере градостроительства.