Береговских А.Н,

Трухачев С.Ю.

Ивченко И.В.

Стуканева И.Г.

Заседание с указанной тематикой показало, что рассматривавшиеся на нем вопросы не только не потеряли актуальность, но должны и впредь как можно чаще обсуждаться в профессиональных кругах градостроительных проектировщиков и представителей органов власти, так как значение правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и содержащихся в них градостроительных регламентов неуклонно растет.

Модератором заседания выступила А.Н. Береговских — генеральный директор ООО «ИТП «Град».

Заместитель директора НПО «Южный градостроительный центр» С.Ю. Трухачев выступил с докладом на тему «Методические подходы к подготовке правил землепользования и застройки, их взаимосвязи с генеральными планами и проектами планировки», в котором рассмотрел такие вопросы, как:
— цели и задачи разработки правил землепользования и застройки;
— структура правил землепользования и застройки;
— принципы градостроительного развития.

Главная идея первого вопроса заключалась в том, что ПЗЗ являются инструментом для перевода основных проектных решений генерального плана города в повседневную деятельность по планировке территорий, проектированию и строительству (рис. 1).

Рис.1. Правила землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону

Цель градостроительного зонирования С.Ю. Трухачев видит в формализации (в виде системы градостроительных регламентов) основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования и планировки территорий. Основными задачами градостроительного зонирования, по мнению докладчика, являются:
— деление территории города на зоны и подзоны;
— определение зон с особыми условиями использования территорий;
— определение перечня разрешенных видов использования в составе градостроительного регламента;
— определение параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента;
— установление взаимосвязей планировки территорий и градостроительного зонирования.

Говоря о структуре ПЗЗ, С.Ю. Трухачев выделил и подробно рассмотрел три блока разработки: процедурный (общие положения, положения о регулировании застройки органами местного самоуправления, подготовке документации по планировке, принятии правил и внесении в их состав изменений), графический (карта градостроительного зонирования, карта зон с особыми условиями использования территории) и регламентный (виды использования объектов капитального строительства, параметры и ограничения их использования).

В качестве принципов градостроительного зонирования докладчик рассмотрел:
1. Соподчиненность системы градостроительного зонирования и генерального плана города. Градостроительное зонирование является способом трансформации проектных решений генерального плана в повседневную правоприменительную практику.

2. Комплексность системы градостроительного зонирования. Системы градостроительной документации и градостроительного зонирования должны находиться в постоянной взаимосвязи и взаимовлиянии.

3. Актуальность градостроительного зонирования. Система градостроительного зонирования должна отображать актуальную информацию о состоянии территории.

4. Стадийность градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование должно проводиться в несколько стадий — начиная с зонирования всей территории города на общем уровне и заканчивая детализацией градостроительных регламентов на последующих стадиях градостроительного проектирования.

В отношении последнего принципа следует отметить, что представленный С.Ю. Трухачевым подход предусматривает два уровня подготовки ПЗЗ:
— первый предполагает разработку градостроительных регламентов для всей территории города с использованием графических материалов преимущественно масштабов 1:10 000 и 1:5000. Цель подготовки ПЗЗ на этом уровне — установление градостроительных регламентов и процедур во избежание правового вакуума застройки. ПЗЗ разрабатываются на основе документа территориального планирования;
— второй предполагает выделение подзон в территориальных зонах и детализацию градостроительных регламентов с проработкой блока параметров строительного и ландшафтного зонирования территорий с использованием графических материалов преимущественно масштаба 1:2000. Реализуется поэтапно, применительно к тем городским территориям, которые развиваются наиболее активно. Цель подготовки ПЗЗ на этом уровне — детализация градостроительной регламентации для обеспечения полноценного правового режима земельного участка. На этом уровне ПЗЗ разрабатываются на основе документации по планировке территории.

Юрисконсульт ГУП «Татинвестгражданпроект» И.В. Ивченко посвятила свое выступление опыту разработки правил землепользования и застройки городских и сельских поселений. Она продемонстрировала карты градостроительного развития Бугульмы и Альметьевска, представила опыт разработки ПЗЗ для этих городов.

По словам докладчика, для каждой зоны предусмотрен набор конкретных регламентов, которые распространяются на все земельные участки и объекты капитального строительства в пределах одной территориальной зоны. Если ПЗЗ разрабатываются на часть территории поселения, то на карте градостроительного зонирования может быть выделена одна или несколько территориальных зон (в зависимости от количества и содержания функциональных зон), а вид территориальной зоны устанавливается по преобладающей функции ее градостроительного использования.

Вид разрешенного использования земельного участка значительно влияет не только на выбор возможных вариантов его задействования, но и на затраты правообладателей, связанные как с непосредственной эксплуатацией участка и расположенных на нем зданий, строений и сооружений, так и с осуществлением деятельности по строительству, реконструкции объектов или по перепрофилированию текущей хозяйственной деятельности.

До принятия ПЗЗ на территории конкретного поселения процессы, связанные с определением, установлением либо изменением видов разрешенного использования, регулируются законодательством крайне слабо. Что, в свою очередь, создает для ответственных лиц органов государственной власти и местного самоуправления условия для осуществления действий, приводящих к значительному ограничению возможностей использования участка и, как следствие, увеличению затрат правообладателей при возникновении необходимости изменить текущий вид разрешенного использования. Докладчик отметила, что в скором времени ситуация изменится, так как во всех муниципальных образованиях не позднее 1 января 2012 г. должны быть приняты правила землепользования и застройки, которые регламентируют вопросы установления, определения и изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Рис.2. Использование баз данных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

В конце своего выступления И.В. Ивченко сделала следующие выводы:
— везде, где есть опасность нарушения каких-либо ценных для сообщества качеств среды или снижения стоимости земельных участков и другой недвижимости, окружающей это место, необходимо усиливать регламентирующие функции градостроительного зонирования. Для этого размеры зоны сужаются до одного участка (независимо от его размера) или, точнее, группы однородных участков. Тем самым списки видов разрешенного использования резко сокращаются, появляется возможность установления его четких предельных параметров, достигается большая степень контроля над использованием участков собственниками или инвесторами со стороны местного самоуправления. Соответственно, степень свободы частных владельцев и застройщиков уменьшается, цена недвижимости падает;
— везде, где на момент разработки ПЗЗ местное самоуправление не имеет каких-либо внятных ограничений, могут формироваться неоднородные зоны, предоставляя максимально широкие, гибкие возможности собственнику или инвестору. Стоимость земли и недвижимости в этом случае повышается;
— правила землепользования и застройки должны являться открытым документом, в котором каждый правообладатель сможет найти всю информацию о способах использования своего участка;
— изучение различных проектов поможет многим правообладателям установить допустимые параметры использования своих участков после принятия ПЗЗ и, как следствие, провести оптимизацию соответствующих расходов.

Рис.3. Правила землепользования и застройки города-курорта Геленджика

Главный архитектор ИТП «Град» И.Г. Стуканева представила доклад на тему «Место и роль проектов планировки и правил землепользования и застройки в системе градостроительного проектирования, обеспечивающей эффективность управления развитием городских территорий», в котором продемонстрировала целесообразность подготовки ПЗЗ после разработки документации по планировке территорий, так как это обеспечивает установление границ территориальных зон с необходимой точностью (по красным линиям, границам земельных участков, другим обоснованным границам). Установление границ зон по разделительным линиям проезжей части улиц и дорог (как это допускается Градостроительным кодексом РФ) не будет иметь правового характера, например, при судебном разбирательстве по поводу законности строительства объекта за красной линией, так как доказать, что данный объект расположен вне зоны застройки, будет невозможно либо чрезвычайно трудно. Предлагаемая очередность также обеспечит возможность установления параметров разрешенного использования недвижимости, так как они закладываются в документации по планировке территорий.

Таким образом, ПЗЗ должны разрабатываться на основе проектов планировки, т. е. сначала в проекте планировки определяются зоны и их параметры, а затем эти решения транслируются в ПЗЗ.

И.Г. Стуканева подчеркнула, что место проекта планировки — в границах правового поля, кроме того, должен быть установлен порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки после утверждения проекта планировки.

Общую позицию автора в отношении места проекта планировки и межевания в системе документов градостроительного проектирования демонстрирует рис. 4.

Рис.4. Место проекта планировки и межевания в системе документов градостроительного проектирования

В последовавшей затем дискуссии обсуждался вопрос, касающийся установления градостроительных регламентов в отношении земель общего пользования. Все выступавшие в целом согласились с необходимостью такого рода действий.

Обобщая мнения участников заседания, можно сделать следующие выводы:
— документ территориального планирования является базовым документом градостроительного проектирования, на основе которого разрабатываются проекты планировки и ПЗЗ;
— методически верным является разработка ПЗЗ на основе документации по планировке территории;
— ПЗЗ могут влиять на характер использования территории, интенсивность инвестиционного освоения ее отдельных частей и в целом на градостроительную ценность территории;
— необходимо устанавливать градостроительные регламенты в отношении территорий общего пользования;
— в Градостроительный кодекс РФ следует включить нормы, обеспечивающие согласованность решений ПЗЗ и проектов планировки территории в части единообразия параметров разрешенного использования недвижимости. В настоящее время согласно ч. 15 ст. 46 указанного кодекса «представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства». Целесообразна такая правовая конструкция, при которой проекты планировки территории, изменяющие параметры разрешенного использования недвижимости в пределах, предусмотренных правилами землепользования и застройки, вступали бы в действие одновременно с внесением в ПЗЗ изменений, учитывающих откорректированные параметры.

Публикация подготовлена Е.А. Семенченко, по материалам IV Всероссийского научно-практического семинара градостроительных проектировщиков