Береговских А.Н.

Модератор дискуссии — А.Н. Береговских (генеральный директор ООО «Институт территориального планирования «Град», Омск)

Нет сегодня города в России, где все противоречия земельно-имущественных и градостроительных отношений были бы разрешены. Спустя десять лет ежедневной борьбы за правовое градоустройство мы не в состоянии даже представить себе поселение, где были бы установлены все красные линии, где нет конфликтов между разрешенным и фактическим использованием земельных участков, где существует ясность в сфере формирования и развития общественных пространств.

Цели дискуссии
1. Выявление болевых точек, постановка задач для построения системы правового регулирования земельно-имущественных отношений на основе комплексного инфраструктурного подхода к управлению градостроительным развитием территорий.

2. Выработка общих принципов, реализация которых обеспечит совершенствование существующих систем управления территориями и недвижимостью в российских городах за счет применения эффективных методов в рамках действующего законодательства.

3. Подготовка предложений по совершенствованию действующей нормативно-правовой базы.

Участники дискуссии
В дискуссии приняли участие руководители градостроительных проектных институтов, региональных и муниципальных органов архитектуры и градостроительства, специалисты, которые готовят предложения для принятия решений по регулированию градостроительных и земельно-имущественных отношений в сложных ситуациях и принимают эти решения на основе градостроительной документации:
— В.Д. Аврутин (Институт территориального развития, Санкт-Петербург);
— С.Ю. Трухачев (НПО «ЮРГЦ», Ростов-на-Дону);
— П.Н. Никонов («Петербургский НИПИград», Санкт-Петербург);
— С.Д. Митягин («НИИП Градостроительства», Санкт-Петербург);
— А.Е. Безбородько (Министерство строительства и архитектуры Свердловской области, Екатеринбург);
— А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск);
— С.Н. Николаев (Комитет по градостроительству администрации г. Братска);
— В.И. Попов (Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, Калуга);
— Д.Ю. Мыльников («Челябинскгражданпроект», Челябинск).
— А.В. Лисин (председатель Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда).
Предлагаем вашему вниманию рассуждения и аргументы экспертов в пользу тех или иных решений задач градоустройства.

Что такое земли общего пользования? Должны ли они быть оформлены в виде земельных участков муниципальной собственности? Как обеспечить эффективное управление землями общего пользования, как планировать развитие общественных пространств?
В.Д. Аврутин: В соответствии с законодательством РФ основными критериями выделения территорий (земель) общего пользования являются наличие беспрепятственного доступа к ним неограниченного круга лиц и запрет на их приватизацию. Конкретный перечень таких территорий федеральным законодательством оставлен открытым. В различных федеральных законах к ним в порядке перечисления отнесены территории улично-дорожной сети, а также рекреационные территории общего пользования. Для полноценного учета и регулирования использования территорий общего пользования считаю целесообразным их оформление в виде земельных участков муниципальной (государственной) собственности. Эффективное управление землями общего пользования и планирование развития общественных пространств нужно обеспечивать на основе их учета в качестве земельных участков, планирования их использования в составе документации по планировке территории и специальных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В.И. Попов: Понятие «территории общего пользования» раскрывается в п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрадК РФ) как «…территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)». Одновременно в ч. 12. ст. 85 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) определяется, что: «…Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации».

Термин «территории общего пользования» применяется и в других актах, например, федеральных законах от 24 июля 2008 г.
№ 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», от 21 декабря 1994 г. № 221-ФЗ «О пожарной безопасности». Термин «земли общего пользования» применяется в федеральных законах от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

Как видно, ГрадК РФ приводит закрытый перечень территорий общего пользования, а ЗК РФ позволяет в перечень земельных участков (далее — ЗУ) общего пользования включать другие объекты. Кроме того, в ст. 6 Водного кодекса РФ указано, что «…полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования».

Имеется ряд законов, в которых применяется термин «имущество общего пользования», к которому относятся также ЗУ (Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»). В Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» применяется термин «земельные участки общего пользования». Таким образом, три кодекса РФ определяют земли общего пользования. Поэтому первое предложение: внести в кодексы и остальные федеральные законы одно общее определение территорий общего пользования и сделать его открытым.

Оформление ЗУ в виде участков муниципальной собственности по причине недостатка финансовых средств у муниципалитетов в настоящее время считается нецелесообразным. В качестве примера можно привести требование закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об обязательном оформлении границ муниципальных образований в соответствии с требованиями земельного законодательства. Это требование, например, в нашей области не исполняется, так как у муниципальных властей имеются более острые нужды, чем установление границ в координатах. Аналогичная ситуация будет и с землями общего пользования. Я не беру за образец нефтедобывающие регионы, где денег куры не клюют. Управление землями общего пользования можно определить лишь путем разработки и утверждения документации по планировке территории. На сегодняшний день это минимум, что реально можно сделать.

Митягин С.Д.

С.Д. Митягин: Определение ГрадК РФ вполне адекватно — это земли, которыми беспрепятственно пользуется неопределенный круг лиц (физических и юридических). Эти ЗУ должны быть оформлены в установленном порядке, находится в государственной (федеральной и региональной) или муниципальной собственности и переданы в управление (на баланс) эксплуатирующим организациям соответствующего статуса и правовой формы, которые осуществляют согласно своему уставу и полномочиям управление данными ЗУ. Контроль за эффективностью использования земель общего пользования осуществляют соответствующие органы власти местного самоуправления, полномочия и обязательства которых распространяются на обеспечение устойчивого функционирования данных ЗУ с установленными целями их использования. Планировать развитие общественных пространств на землях общего пользования необходимо в виде специальной схемы, на основании которой эти общественные пространства получат выделенные красными линиями и впоследствии зарегистрированные ЗУ разных государственных и муниципальных форм собственности. Выделение ЗУ общественных пространств требует установления нормативной базы (условия размещения и параметры).

С.Ю. Трухачев: Прежде всего, о терминологии. Исходя из общего контекста вопросов, речь скорее идет о территориях общего пользования в значении, установленном ГрадК РФ (п. 12 ст. 1). Земли общего пользования — это земли, которые составляют территорию поселения наряду с иными, в том числе землями населенных пунктов (см. п. 3 ч. 1 ст. 11 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Если же вести речь о замене существующего определения ГрадК РФ, то его основным недостатком представляется такой критерий отнесения к территориям общего пользования, как пользование ими неограниченного круга лиц. Когда и как неограниченный круг лиц может пользоваться территорией? Очевидно, что во многих случаях (например, ЗУ общественного назначения включает в себя пространство перед зданием, куда открыт доступ любому желающему, или участок, находящийся в частной собственности, открыт для сквозного прохода, проезда) представляется более правильным определение: «Территории общего пользования — территории в предлах границ населенных пунктов, которые предназначены для размещения улично-дорожной сети, парков, скверов, бульваров, набережных и доступ на которые осуществляется неограниченным кругом лиц. Территории общего пользования отделяются от иных территорий в пределах населенного пункта красными линиями». Обеспечение эффективного управления землями общего пользования — задача скорее управленческая, участие градостроителя здесь ограничивается грамотным и обоснованным вычленением территорий общего пользования, фиксацией их границ в установленном порядке в соответствующей градостроительной документации и прописанием регламента их использования.

Д.Ю. Мыльников: Так называемые земли общего пользования имеют особый правовой статус, отличающий их от остальных территорий. И я лично придерживаюсь мнения, что данный статус должен быть официально закреплен соответствующими документами, в т. ч. должны быть четко обозначены их границы, чтобы исключить возможность неоднозначного толкования и различных злоупотреблений со стороны муниципальных чиновников. При этом необходимо отметить, что права муниципалитета на землях общего пользования отличаются от прав на те участки, которые предоставлены для размещения объектов муниципального значения.

А.В. Лисин: ГрадК РФ использует не понятие «земельные участки общего пользования», закрепленное в Гражданском кодексе РФ, а «территория общего пользования», в связи с чем целесообразно определить разницу между ними и порядок применения указанных норм права. Обращаю внимание, что указанные ЗУ могут находиться как в муниципальной, так и в государственной собственности (ст. 262 Гражданского кодекса РФ).

Николаев С.Н.

В ходе практической деятельности и с учетом изменений позиции ГрадК РФ по отношению к красным линиям (ранее были красные линии кварталов, а не территории общего пользования) комитет сталкивается с достаточно большим спектром вопросов, связанных с красными линиями и территориями общего пользования:
— как относиться к тем территориям в границах населенного пункта, которые нельзя отнести к территориям общего пользования по определению (территории, занятые лесами и сельхозугодиями, но не относящиеся к лесному фонду и землям сельскохозяйственного назначения, так как они включены в состав населенного пункта), и устанавливаются ли для них градостроительные регламенты (ст. 36 ч. 6 ГрадК РФ);
— должны ли красные линии территорий общего пользования иметь замкнутый контур (в границах населенного пункта) или территории общего пользования должны окружать кварталы, подлежащие застройке, — фактически «свободно омывать» острова-кварталы.

Учитывая, что вопросы, предлагаемые к рассмотрению, законодательно четко не регламентированы и в настоящее время нет единой правовой позиции по регулированию данных отношений, считаю участие в дискуссии актуальным для формирования понимания особенностей регулирования градостроительной деятельности на территории поселений и городских округов.

С.Н. Николаев: Давайте прочтем понятие ГрадК РФ буквально: «…территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц». Получается, на землях общего пользования я могу ходить хоть вдоль, хоть поперек, при этом никаких преград в виде ограждений, бордюров, потоков машин и другого быть не должно. То есть ГрадК РФ противоречит сам себе.

Больше всего под определение земель общего пользования подходит термин «пустырь». Еще интереснее звучит трактовка ЗК РФ: «…Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации». То есть могут быть еще ЗУ общего пользования, не занятые вышеперечисленными объектами, и тогда они подлежат приватизации. Пожалуй, ближе всего к правильному термину подошел Водный кодекс РФ, который определил полосу бечевника (суша вдоль берегов водных объектов общего пользования. — Прим. ред.) как землю общего пользования, запретив на ней строить вообще что-либо. Правда, тогда не совсем понятно, как быть с портовыми сооружениями. В общем, необходимо гораздо более конкретное определение того, что же такое земли общего пользования.

А.Е. Безбородько: Земли общего пользования — действительно земли, к которым имеет доступ неограниченный круг лиц (ст. 262 Гражданского кодекса РФ). Собственники этих земель — государство и органы муниципального самоуправления. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» определяет, что земли общего пользования отчуждению не подлежат. При этом оформление земель общего пользования как отдельных участков муниципальной собственности не считаю целесообразным. Обеспечение управления такими территориями сегодня возможно через закрепление сервитутов (например, в границах дворовых территорий), подготовку градостроительных планов ЗУ и правил землепользования и застройки (если картами градостроительного зонирования эти территории уже выделены из состава иных территориальных зон). Развитие таких территорий и общественных пространств является, по сути, задачей управления благоустройства, комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и управления архитектуры и градостроительства. Помимо предусмотренных ГрадК РФ видов территориальных зон органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования ЗУ и объектов капитального строительства. Кроме того, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает вопросы местного значения, к которым относятся организация благоустройства и озеленение территории, использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, особо охраняемых природных территорий. Если для органов местного самоуправления будет существовать обязательная норма принятия правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), регулирующая отношения по развитию общественных пространств, благоустройству и озеленению, возможно и не потребуется дополнительно определять механизм.

Попов В.И.

А.Н. Береговских: Если есть земли общего пользования, то все остальные — земли не общего пользования, предназначенные для каких-либо целей ограниченного круга лиц. Следовательно, эти два вида земель должны быть отделены друг от друга. Некоторые юристы предлагают отделять общие территории от иных при помощи только красных линий. Такой подход очень органично ложится в систему кадастра. Нужно обрисовать красными линиями по внешнему контуру все группы ЗУ, предоставленные для эксплуатации, строительства или для не связанных со строительством целей. То территориальное образование, что останется с внешней стороны таких красных линий (не имеющих замкнутых контуров), и есть земли общего пользования. В пределах этих земель мы увидим улицы, дороги, бульвары, скверы, парки, проезды, тропинки, некоторые дворовые (ухоженные и неухоженные) территории, другие неоформленные участки земли.

Так ли все просто? Как отнестись к такому огорошивающему любого градостроителя методу, кто должен нести ответственность за сформированные таким незамысловатым способом территории общего пользования? Одинаковы ли назначение этих территорий и их правовой статус? И что первично: территории общего или не общего пользования?
А может быть нас запутал именно этот термин — «общее пользование»? Общее — ничье или все-таки чье-то, но для всех? Для обеспечения общественных интересов? Впрочем, и частных интересов тоже, ведь подъезд, проход к своему дому, к магазину и школе — это частный интерес конкретного человека.

Все совсем не просто. Городскую территорию нельзя покрасить в два цвета. Нельзя разложить на общее и индивидуальное. Что такое в современном мире беспрепятственное пользование? Это возможно только в джунглях (если не съедят).

Вспомним определения ГрадК РФ: территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары); красные линии — линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее — линейные объекты).

Красные линии не только отделяют территории общего пользования, но являются еще и границами ЗУ для линейных объектов (может стоит попробовать обрисовать красным цветом и внутриквартальные сети?).

Все было хорошо до тех пор, пока в градостроительное проектирование и управление территориями на основе градостроительных решений не вмешались юристы (не хочу Вас, уважаемые, обидеть, нам просто нужно терпеливо учиться друг у друга). Градостроители виноваты тоже — даже после принятия таких терминов они продолжали (и продолжают, насколько могут противостоять правилам) проектировать «по смыслам». Но так не может продолжаться. Смыслы не реализуются, пока мы не направим их в правовое русло. Если мы строим правовое государство, то и законы должны быть правильными, и исполнять их нужно.

Вывод: в первую очередь в ГрадК РФ нужно изменить термины и их определения. Не зря говорят: «Как лодку назовешь…», вот наша лодка все время качается и подтапливается.

Нужно вернуть такие понятия, как улично-дорожная сеть, планировочная структура, планировочная организация территорий, планировочный каркас, линии градостроительного регулирования.

Имеет смысл рассмотреть положения типа: красные линии формируют территории улично-дорожной сети и других элементов планировочной структуры; первичным элементом планировочной структуры является квартал; в границах территорий улично-дорожной сети формируются ЗУ муниципальной собственности (рис. 1).

Рис.1. Варианты установления границ земельных участков (в том числе в муниципальной собственности) в границах элементов планировочной структуры, сформированных красными линиями

П.Н. Никонов: В пределах городской территории объекты общего пользования составляют систему, которая собственно и есть город. Вся территория города делится на ЗУ индивидуального и общего пользования. На участках индивидуального пользования размещаются разнообразные городские объекты — жилые дома, общественные здания, государственные и муниципальные заведения, всякого рода инженерные сооружения и все прочее, в чем живут, работают, куда ходят за покупками, подавать просьбы и жалобы или пребывают не по собственной воле. В каждый из таких объектов вход для посторонних, как правило, закрыт, а если открыт, то в соответствии с каким-то правилом, порядком, процедурой, условием. Куда бы посторонний ни зашел, кроме своего дома, везде он только гость. То есть для рядового человека это принципиально закрытые либо условно открытые объекты, нарочито отгороженные от него наружной стеной, забором или виртуальной плоскостью границы участка. В подавляющем большинстве они существуют не для него и фактически для него они не существуют. Куда-то он и сможет пройти, но если собственнику владения, границы которого он нарушил, будет угодно, то его выпроводят. Зато рядовому человеку отдано все городское пространство общего пользования, которое связывает все концы города, к которому, как к пуповине, подключены все объекты индивидуальных пользователей, через которое они обретают все, ради чего созданы: магазины — покупателей, жилые дома — жителей. Человек, выходя из своего дома, сразу попадает в пространство общего пользования — в город. Из него же он возвращается в свой дом. То есть все, чем человек полноправно пользуется в городе, как правило, состоит из двух вещей — его жилья и системы общего пользования. То, из чего состоит пространство общего пользования, то, чем оно обустроено и благоустроено, — это и есть для человека собственно город. Это тот город, каким его знают жители и познают гости, каким он обретает мировую известность и даже славу. И вот про весь этот город в ГрадК РФ не сказано ни слова!

И при этом кодексом дано слишком обобщенное определение «территорий общего пользования» как «территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц». Этого критерия недостаточно. Беспрепятственно неопределенный круг лиц может пользоваться территорией улицы, парка, а также болота в лесу или участка, который зарезервирован под строительство в будущем, например школы, но пока временно благоустроен и используется в режиме территории общего пользования.

Понятно, что улица и парк демонстрируют не просто территорию общего пользования, но специально спланированную и построенную человеком для своих надобностей индивидуально определенную частицу города, имеющую свое назначение, находящуюся в конкретной балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности.

Неосвоенная территория в пригороде — это совершено иной объект, хотя ею также беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Но это просто не вовлеченная в какое-либо использование человеком территория, «дикая» земля, остающаяся такой, какой она была сотворена природой без усилий человека и каких-либо целей, связанных с ним.

Мыльников Д.Ю.

Резерв под будущую стройку, видимо, лучше всего использовать в виде официально установленного временного объекта общего пользования. Для этого участка он сыграет роль консерванта, который убережет его от появления чего-либо более капитального, что сделало бы уже нереальной идею строительства задуманного объекта. Но приравнивать такой временный объект общего пользования к полноценным объектам общего пользования нельзя.

Если мы говорим о планировочной конструкции территории города, в ней надо различать:
— «дикую» землю;
— резерв для какого-либо будущего использования, временно приспособленный под объект общего пользования;
— созданный и используемый в соответствии с документацией по планировке территории объект определенного назначения общего пользования.

Эти различия должны быть отражены в законодательстве, возможно с помощью терминов, их обозначающих. Указанные объекты должны различным образом воспроизводиться в утверждаемых материалах по планировке территории, так как они предусмотрены в них с совершенно разными целями, в силу разных требований законодательства и представляют собой разные сущности.

Углубляясь в суть последнего из названных классов объектов общего пользования, надо принять во внимание, что каждый такой объект — это вполне определенная строка в расходной части бюджета города, посвященная средствам на его содержание. Ведь назначая участку статус общего пользования, мы не предполагаем, что оставим его без содержания, так как общество обязано хотя бы просто убирать с него мусор. Об этом надо думать, если есть намерение придать этот статус какой-либо полоске земли только из-за того, что ее ни к какому индивидуальному ЗУ не присоединишь. За этот выбор надо платить.

Но всеобщая практика как будто отражает массовое представление о том, что территорией общего пользования является вся территория вне ЗУ индивидуального пользования просто потому, что она по тем или иным причинам оказалась между их границами. Конечно, в большинстве случаев фактически так и случается. Но думает ли тот, кто принимает решение взять в общее пользование какой-нибудь клинышек территории между нерадиво сформированными участками, что государство или муниципальное образование, осчастливленное этим приобретением, обязано будет постоянно отчислять средства по уходу за ним и содержать дворника, чтобы периодически посылать убирать его. Если ввести дополнительную строку в расходную часть бюджета не так сложно, то совершенно не понятна организационная сторона реального освоения этой строки.

Возражая тем, кто помянут в предыдущем абзаце, следует указать, что объект общего пользования нужно создавать на территории только тогда, когда предельно ясно осознана необходимость в нем, потребность в его наличии с конкретным назначением и характеристиками. Также надо понимать, что каждый объект общего пользования — это участок, изъятый из ресурса для формирования индивидуальных ЗУ. Проблема содержания индивидуального ЗУ решается его владельцем, освобождая от этого бремени общество. Кроме того, индивидуальные ЗУ в своем большинстве являются объектами налогообложения. Каждый из них — это строка в доходной части бюджета, из которого оплачивается и содержание участков общего пользования. Таким образом, при создании объекта общего пользования из доходной части бюджета вычеркивается строка дохода, а в расходной части появляется срока расхода.

Итак, недвижимую вещь общего пользования в составе городской застройки необходимо выделить в особый объект, отображенный в законодательстве. Это вещь, которую надо создавать осознанно и целенаправленно, а не плодить на территории методом остатка, как иногда делают при проведении границ ЗУ, сбрасывая «обрезки» территории в «общее пользование».

Пункт 3 ст. 59 ГрадК РФ 1998 года выпуска содержал неудачное утверждение: «…Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится». Смысл, скрытый в этой фразе, не очевиден. Официальные комментарии никак ее не объясняли, а только повторяли.

Практическим следствием этого утверждения стало то, что в земельном кадастре на пятне, где находился, например, сад общего пользования, ничего не было, как и на месте пустыря. Эта фраза исчезла с принятием ГрадК РФ 2004 г. Но фактически она продолжает действовать, и многие специалисты убеждены и горячо убеждают других в том, что межевание территорий общего пользования не проводится.

Лисин А.В.

Воистину, нам не дано предугадать, как слово наше отзовется. Как я полагаю, авторы ГрадК РФ этой фразой пытались установить, что территория общего пользования не служит территорией для выдела в частную собственность ЗУ из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, т. е. не размежевывается. Но результат этой формулировки был ровно обратным. На местах ее поняли так, что границы территории общего пользования не оформляются в качестве границ ЗУ. В итоге на кадастровых картах она была представлена как просто пустая территория и естественно стала основным ресурсом для выдела ЗУ для строительства. В Санкт-Петербурге жертвою этого недоразумения пали многие сады, а в обширных некогда парках появились «пробоины» с элитными домами. Пострадали и улицы — в их пределы, взламывая красные линии, вползли частные ЗУ, и есть примеры того, как собственники таких участков закрепляли свой успех, создав объекты капитального строительства с пересечением красных линий.

Практический смысл оставлять территории общего пользования без членения на ЗУ конкретных объектов общего пользования совершенно не ясен. И, напротив, практический смысл формировать такие объекты и осуществлять их кадастровый учет предельно очевиден — отсутствие кадастрового учета оборачивается отсутствием де-юре самого объекта. Пусть сад в качестве объекта общего пользования защищен от застройки и запустения всею мощью государства — эту защиту не к чему приложить.

Сила традиции не формировать ЗУ общего пользования покоится на распространенном убеждении, что будто бы этого требует законодательство. Но никто не может дать ссылки на эти требования. Ни ГрадК РФ, ни ЗК РФ таких утверждений не содержат. Хотя не содержат и прямых указаний на необходимость формировать такие участки.

Но при прочтении этих документов складывается ощущение, что авторы как само собой разумеющееся понимали, что вся территория, по крайней мере вовлеченная в использование, должна состоять из ЗУ. В том числе и территории общего пользования.

Никонов П.В.

Примером тому служат фразы ГрадК РФ, подобные следующей: «Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования» (п. 4. ст. 36). Как уже сказано, ЗК РФ вообще не вводит понятия «территория общего пользования», ограничиваясь понятием «земельные участки общего пользования». Закон о кадастре недвижимости также свободно упоминает «земельный участок общего пользования» и говорит об особенностях осуществления кадастрового учета ЗУ отдельных типов объектов общего пользования, в частности дорог федерального значения. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» многократно и уверенно говорит о ЗУ дорог в границах полосы отвода, которые в свою очередь устанавливаются в соответствии с документацией по планировке территории. ГрадК РФ с поправками от 20 марта 2011 г. уточняет: проект планировки и проект межевания территории. Вот уже и Федеральным дорожным агентством 20 октября 2010 г. издано распоряжение № 667-р «О создании рабочей группы по оперативному решению вопросов, связанных с постановкой на государственный кадастровый учет земельных участков полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения и государственной регистрацией прав на них».

Но впереди всех столица, принявшая закон города от 21 марта 2007 г. № 8 «О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы». Закон состоит из трех статей и приложения, в котором перечислены 9313 земельных участков дорог, улиц, переулков, проездов и прочих элементов улично-дорожной сети с кадастровыми номерами, адресами и площадями. При этом в постановлении правительства Москвы от 13 июля 2004 г. № 490-ПП говорится о том, что данный учет ЗУ улично-дорожной сети является лишь первым шагом учета и всех остальных ЗУ общего пользования.

О формировании и кадастровом учете ЗУ других представителей объектов общего пользования говорит и законодательство Санкт-Петербурга. Законом Санкт-Петербурга № 430-85 в редакции от 30 июня 2010 г. «О зеленых насаждениях общего пользования» определено: «Площадь и границы территорий зеленых насаждений общего пользования являются ориентировочными до проведения в отношении земельных участков территорий зеленых насаждений общего пользования топогеодезических работ и их постановки на государственный кадастровый учет. Площадь и границы территорий зеленых насаждений общего пользования могут быть уточнены при разработке документации по планировке территории, по результатам инвентаризации или проведенных топогеодезических работ». Отдельные объекты, расположенные на территории общего пользования, а именно ЗУ спортивных и контейнерных площадок, в Санкт-Петербурге в массовом порядке межуют и ставят на кадастровый учет и без законодательства, причем без проектов межевания и в тех границах, которые в натуре рассмотрел кадастровый инженер. Но при этом из-под рук разработчиков проектов планировки и межевания продолжают выходить чертежи, на которых ЗУ зданий и сооружений плавают отдельными островками в океане территории общего пользования, которая так и остается неразмежеванной, так как именно на этом продолжают настаивать органы администрации, проверяющие проектную продукцию «на соответствие законодательству» и утверждающие ее.

Аврутин В.Д.

Итак, формировать из объектов территории общего пользования земельные участки, межевать их и ставить на кадастровый учет нужно, в этом сомнений нет. Территория общего пользования должна рассматриваться как совокупность ЗУ общего пользования.

Но прежде чем в массовом порядке начинать это дело, необходимо утвердиться в понимании того, что «общее пользование» — это не текучая или пластичная субстанция, которой следует заполнять пустоты между границами ЗУ и содержимое которой можно размазывать по щелям между ними. Объект общего пользования — это объект недвижимого имущества. «Общее пользование» — это характеристика права, распространяющегося на объект, а не характеристика физических свойств. Состав и геометрия его ЗУ зависят от назначения и планировочного решения, принятого в отношении него: одно дело участок проезда, другое — общественного сада.

Нужен ли градостроительный регламент использования территорий общего пользования или может быть применен другой механизм правового регулирования в отношении этих территорий?
С.Н. Николаев: Ни в коем случае. Это будут уже не земли общего пользования, поскольку у них будет хозяин, который будет определять конкретное назначение этих земель и устанавливать ограничения в пользовании ими. По своему смыслу федеральные и муниципальные земли принципиально ничем не отличаются от частных земель.

Безбородько А.Е.

В.И. Попов: Градостроительный регламент использования земель общего пользования необходим. Поэтому надо отменить норму ст. 36 ГрадК РФ, которая исключает установление указанных регламентов на этих землях. Но он должен быть особенным, так как земли общего пользования являются основой для развития транспортной и других инженерных инфраструктур, основой городского озеленения и т. д. Общий порядок использования земель общего пользования можно утвердить каким-либо нормативным правовым актом РФ, но оставить полномочия органам государственной власти субъектов РФ и органам муниципального самоуправления.

В.Д. Аврутин: Нет. Считаю, что для регулирования использования территорий общего пользования целесообразно задействовать другой механизм правового регулирования, не градостроительный регламент, но нужны специальные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это связано с тем, что в отличие от остальных видов участков, допускающих множественность видов использования, территории общего пользования должны быть предназначены для конкретного вида использования, определяемого документацией по планировке территории.

С.Д. Митягин: Нет никаких оснований для изменения механизма регулирования организации и эксплуатации земель общего пользования. Для этих ЗУ должны быть установлены градостроительные регламенты, утверждаемые соответствующими органами власти и местного самоуправления, возможно вне ПЗЗ. Организация публичных слушаний для ЗУ общего пользования осуществляется только в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности либо предполагаемых к изъятию и переводу в муниципальную собственность.

С.Ю. Трухачев: В том виде, в каком градостроительный регламент присутствует в составе ПЗЗ, использовать его для территорий общего пользования вряд ли возможно. Хотя принцип надо оставить тот же — дифференциация по видам использования (возможно, не надо вводить сюда условно разрешенные виды), указание на параметры использования ЗУ, ограничения и т. п.

Сложнее другое: сам по себе градостроительный регламент не имеет смысла без карты зонирования, а представить себе карту градостроительного зонирования всех территорий общего пользования невозможно, так как нет сегодня города, который бы имел всю планировочную документацию и, соответственно, установленные красные линии.

Видятся два пути решения проблемы:
— устанавливать градостроительные регламенты применительно к территориям общего пользования без карты, т. е. в описательной форме, — один для улично-дорожной сети, другой для парков, третий для скверов, четвертый для неудобий, бросовых земель и т. п. Путь довольно скользкий, потому как не решает проблем в случае с пограничными участками, где, руководствуясь одним только текстом, невозможно определить, к какой территории относится конкретный ЗУ;
— решается в составе ПЗЗ при системе, когда границы территориальных зон устанавливаются преимущественно по осям улиц. В таком случае регламент использования территорий общего пользования вместо текстового описания различных видов соответствующих территорий реализует посыл к тем частям территорий общего пользования, которые находятся в составе тех или иных территориальных зон. Вариант проще в технологическом плане, поскольку позволяет оперировать уже разработанными картами градостроительного зонирования, системой регламентов. При этом решается задача зонирования и градостроительного освоения территорий парков, бульваров и скверов, которые в любых редакциях ПЗЗ включаются в состав соответствующих территориальных зон, но действие градостроительного регламента на которые не распространяется (п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ).

В обоих случаях градостроительный регламент устанавливается в составе ПЗЗ, в качестве обоснования используется положение ГрадК РФ, позволяющее вводить в состав ПЗЗ «иные положения по регулированию вопросов землепользования и застройки».

А.В. Лисин: Установление градостроительных регламентов на территории общего пользования противоречит ст. 36 ГрадК РФ, которая определяет, что на территории общего пользования действие градостроительных регламентов не распространяется. Вместе с тем с учетом положений ч. 7 ст. 36 и ч. 5 ст. 37 ГрадК РФ считаю, что на федеральном и региональном уровнях необходима подготовка нормативно-правовых актов, определяющих порядок использования ЗУ в границах территорий общего пользования.

А.Е. Безбородько: В рамках действующего ГрадК РФ территории общего пользования не попадают под регламенты, но считаю, что ввести такую норму следует. Сам факт установления градостроительного регламента в отношении территорий общего пользования даст возможность включать в него иные территориальные зоны, ограничения на разрешенный вид использования и устанавливать сервитуты. Градостроительный регламент определяет существующее или планируемое строительство, но для территорий общего пользования может быть единственный разрешенный вид использования, не допускающий приватизации.

А.Н. Береговских: В ПЗЗ должны устанавливаться территориальные зоны улично-дорожной сети, на которые должен распространяться соответствующий градостроительный регламент. В таком случае муниципалитет на сформированных ЗУ (в границах территорий улично-дорожной сети) выдает разрешения на строительство инженерных сетей, автомобильных дорог, объектов придорожного сервиса, пешеходных переходов и монументов. В случае если муниципалитет разрешает, например, протянуть оптоволокно частной компании по своим земельным участкам, он сможет пополнить свой бюджет. Другими словами, чтобы чем-то управлять, это нужно иметь. Здесь могут активно применяться арендные отношения, развиваться институты частных и публичных сервитутов.

П.Н. Никонов: На ЗУ общего пользования, как известно, градрегламенты не распространяются. Однако ГрадК РФ в статье, посвященной градостроительным планам таких участков, требует, чтобы в этих планах были указаны «информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке». Что это, если не градрегламенты, хотя и написанные не в качестве единых для всех объектов, расположенных в пределах территориальных зон, а уникальных, установленных персонально для каждого такого объекта? Правда, для участков улиц и дорог градостроительные планы теперь отменены. Наверное, это не очень оправдано. Теперь нет документа, в котором могла бы быть выражена осознанная воля градостроителя, регламентирующая методы формирования средовой характеристики конкретной улицы: условия установки на ней киосков, рекламных тумб, летних кафе, озеленения, мощения и пр. Тем более если речь идет о пешеходной улице или площади. Впрочем, в Санкт-Петербурге вне всякого градплана Комитет по градостроительству и архитектуре распоряжением от 28 мая 2010 г. № 1759 утвердил «Архитектурно-художественный регламент Невского проспекта и прилегающих к нему территорий» ( http://www.kgainfo.spb.ru/zakon/zakon_spb/nevsky.html ), ответив таким образом на вопрос, надо ли это и как это сделать.

Какова роль красных линий в системе правового регулирования использования городских территорий? Как вы понимаете правовой статус красных линий? Требуют ли совершенствования действующие нормы в отношении красных линий? Целесообразно ли отделять планируемые красные линии от существующих?
В.Д. Аврутин: Красные линии играют важную роль в системе правового регулирования использования городских территорий. Применительно к территориям общего пользования они отделяют «частные» земли от «публичных». При нынешней трактовке понятия «красные линии» возникает вопрос о том, каким образом при этом формируется планировочный каркас города? Чем ограничиваются кварталы от территорий улично-дорожной сети?

Здесь, на мой взгляд, могут быть два подхода. Первый подразумевает подразделение красных линий на квартальные, формирующие территории кварталов, и внутриквартальные. По такому пути пошел Санкт-Петербург. Второй подход возможен при формировании территорий общего пользования как ЗУ. При этом квартал формируется совокупностью некоторого количества ЗУ, предназначенных для существующей и планируемой застройки, и участков общего пользования. Внешними границами квартала будут границы ЗУ улично-дорожной сети, обозначенные в том числе красными линиями. В этом случае улично-дорожная сеть в целом будет представлена в виде совокупности целевым образом выделенных в документации по планировке территории участков общего пользования.

Вообще тема формирования планировочной структуры города и роли в этом механизме красных линий — одна из наиболее интересных, требующих широкой профессиональной дискуссии.

Планируемые красные линии целесообразно отделять от существующих. В зависимости от того, какая это красная линия (существующая или планируемая), целесообразно применять различные решения и правовые механизмы реализации решений по формированию общественных пространств.

В.И. Попов: Хотя ГрадК РФ введено понятие красных линий, но на практике их применение, особенно в условиях существующей застройки, сталкивается с определенными трудностями. В земельном законодательстве отсутствуют строгие указания или запреты на формирование ЗУ с нарушением красных линий. В приказах, инструкциях и рекомендациях землеустроителей, кадастровых инженеров нет на этот счет каких-либо указаний. С помощью землеустроителей идет захват земель общего пользования путем оформления межевых дел с нарушением красных линий. С другой стороны, практически везде отсутствуют проекты планировки территорий, которыми утверждаются красные линии. Только в Федеральном законе от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» впервые обращено пристальное внимание на этот вид документации.

С.Д. Митягин: Красные линии в современных условиях выполняют функции границ ЗУ, кварталов, территориальных и функциональных зон, планировочных районов (округов, зон, направлений). Статус красных линий не отличается от статуса границ ЗУ. Изменение положения красных линий осуществляется в результате проведения публичных слушаний, а изменение границ смежных ЗУ — по соглашению собственников. Нормы в отношении красных линий необходимо пересмотреть. Целесообразно отделить планируемые красные линии от существующих.

С.Ю. Трухачев: Понятие «красная линия» в том виде, как оно установлено ГрадК РФ, представляется несовершенным и требующим переработки. Другое дело, что масштаб этой переработки таков, что не может не коснуться многих отраслей градостроительного законодательства и, может быть, такого рода переработку надо вести в комплексе с другими аспектами реформы градостроительного законодательства.

Надо внести ясность, на какой стадии красные линии именно устанавливаются. Статья 42 ГрадК РФ говорит о том, что красные линии в проектах планировки только «отображаются». Единственный нормативный акт, регулирующий именно «установку» красных линий — это Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201–98).

Необходимо выделить и прописать в действующем законодательстве два способа установки красных линий: в составе проекта планировки и посредством схемы красных линий, единовременно принимаемых на всю территорию населенного пункта или его части.

Также необходимо отказаться от действующего определения красных линий как линий, отделяющих застройку от территорий общего пользования и линейных объектов, введя в законодательство понятие «линии градостроительного регулирования» и изолируя таким образом собственно красные линии, отделяющие территории общего пользования от застройки, от линий, ограничивающих ЗУ линейных объектов. Разделение красных линий на планируемые и существующие оправдано и необходимо, так как иначе невозможно реализовать планы местных властей по изъятию земель под расширение улиц и дорог. Такая работа должна сопровождаться соответствующими изменениями в законодательстве, включая детальный порядок установления красных линий и изъятия земель для расширения существующей улично-дорожной сети и прокладки коммуникаций.

Д.Ю. Мыльников: Уже в самом определении красных линий заложен их двойственный статус. С одной стороны, они должны отделять земли общего пользования от остальных территорий, а с другой — ЗУ для размещения линейных объектов, которые вовсе не обязаны являться землями общего пользования. Например, территории под железными дорогами или платными автодорогами могут находиться в частной, муниципальной, региональной или федеральной собственности.

Я считаю, что термин «красные линии» на данный момент устарел и лишь вносит излишнюю путаницу. Вместо него необходимо ввести иные термины, которые более точно отражают назначение границ, и прописать их в ГрадК РФ и других нормативных документах. В качестве таких понятий я бы выделил следующие: границы земель общего пользования; линии застройки (линии, по которым должны выстраиваться фасады зданий для формирования планировочной структуры); границы зон размещения объектов инженерной инфраструктуры. Тут необходимо отметить, что это могут быть не только линейные объекты, как это определено в действующем ГрадК РФ.

При этом я предлагаю ввести обобщающий термин для всех этих типов линий (возможно, и для ряда других) — линии градостроительного регулирования.

Что касается отделения планируемых красных линий от существующих, то это лишь усложнит всю систему, тут должен быть применен несколько иной механизм. Мы должны иметь возможность при разработке новых проектов устанавливать новые положения линий градостроительного регулирования, которые становятся действующими после утверждения соответствующих документов градостроительного планирования. После этого старые линии градостроительного регулирования утрачивают смысл. Но устанавливаемые новыми линиями ограничения должны жестко распространяться только на вновь формируемые участки и вновь проектируемые здания и сооружения.

Что же касается уже существующих ЗУ, зданий и сооружений, то тут возможны два варианта:
— мы оставляем их без изменений, но законодательно вводим ограничения на возможные операции с данными участками и/или объектами, особенно когда речь идет об участках и объектах, находящихся в собственности. В этом случае собственник может иметь право использовать участок или здание в том виде и по тому назначению, которые были на момент утверждения проекта, но не может вносить изменения, перестраивать существующее здание или строить новые без учета новых линий градостроительного регулирования;
— устанавливается некий срок, в течение которого муниципалитет должен решить с собственниками ЗУ, зданий и сооружений вопрос о приведении границ их участков или положения зданий и сооружений в соответствие новой утвержденной градостроительной документации. Это может быть сделано либо в форме выкупа собственности, либо в форме выплаты компенсаций, либо в форме предоставления новых ЗУ на льготных условиях (без выкупа, проведения торгов или аукционов и т. п.).

Если мы введем понятия действующих красных линий и проектируемых красных линий, то возникнут вопросы: а в какой момент одни становятся другими; какими из них необходимо руководствоваться в тех или иных случаях? Система усложнится, т. е. путаницы и злоупотреблений будет больше.

А.В. Лисин: Необходимость разделения планируемых и существующих красных линий часто возникает при подготовке проектов планировки застроенных территорий. Так, при формировании документации по планировке территории в соответствии с генеральным планом и техническими нормативами определяются параметры магистральной улицы, в том числе необходимость расширения проезжей части, тротуаров, строительства местных проездов, что фиксируется установлением красных линий. Часть ЗУ (зачастую застроенных индивидуальными жилыми домами) оказывается в границах территорий общего пользования, следовательно, отсутствует возможность приватизации ЗУ, ранее предоставленного в соответствии с законодательством. Как правило, суды становятся на сторону граждан и понуждают администрацию предоставить ЗУ в собственность и вернуть ранее существовавшие красные линии. Бывает и наоборот — иногда в результате подготовки документации несколько кварталов, занятых индивидуальной жилой застройкой, объединяются в один микрорайон, планируемый к застройке многоэтажными жилыми домами. Если в этом случае не предусмотреть этапность реализации проекта планировки (в том числе в отношении вступления в действие красных линий) при предоставлении новых ЗУ, возможны нарушения законодательства в отношении доступа существующих ЗУ к территории общего пользования. В качестве одного из возможных решений можно предложить следующее: при оформлении прав на ЗУ пользоваться существующими красными линиями, а при предоставлении ЗУ, подготовке и выдаче градостроительного плана (в том числе при определении места допустимого размещения объекта) руководствоваться проектируемыми красными линиями.

С.Н. Николаев: Принципиальной разницы между планируемой красной линией и существующей нет. Просто при реализации проекта застройки планируемая красная линия уточняется и превращается в существующую. И это должно происходить без всяких дополнительных переутверждений (если сам проект кардинально не меняется).

По-моему, более раннее определение гораздо ближе к правде. Нынешнее обусловливает много неразрешимых противоречий, например, что такое красная линия кабеля 0,4 кВ, запитывающего жилой дом, зачем она нужна? Я думаю, вряд ли кто даст обоснованный ответ. А ведь это определение читают и юристы, для которых нет никакой разницы, красная это линия улицы или вышеупомянутого кабеля. И не стоит утверждать, что имелись в виду магистральные сети, этого нет в законе. Граница ЗУ не может пересекать красную линию. Получается вообще смешно — ЗУ, на котором расположен жилой дом, не имеет красной линии, а подходящий к дому кабель имеет (рис. 2).

Рис.2. Нецелесообразность установления красных линий для обозначения границ всех без исключения земельных участков, на которых расположены линейные объекты (например, линии электропередачи)

А.Е. Безбородько: На практике установленные ранее (нормативно) красные линии — явление нечастое. При подготовке «свежих» документов — да. Но реализация генерального плана старого и нового образцов проходит через разработку проектов планировки, которые призваны определить красные линии. Орган муниципального самоуправления ждет, когда придет застройщик и оплатит подготовку проектов планировки, так как зачастую у местного бюджета нет средств. И именно здесь возникает вопрос о том, почему бы применительно к малым населенным пунктам не дать возможность определять красные линии в составе генерального плана, как и было разрешено ранее? Правовой статус красных линий должен быть однозначным — линии, обозначающие планируемые границы территорий общего пользования и линейных объектов. Но существующие красные линии считаю необходимым разделять.

А.Н. Береговских: Красная линия — это линия правового градостроительного регулирования земельно-имущественных отношений, она должна быть учтена в государственном кадастре недвижимости и отнесена к базовым пространственным объектам при формировании инфраструктуры пространственных данных.

Но в настоящее время все не так. Чтобы было так, необходимо внесение изменений в законодательство, и не только в градостроительное. Красная линия — это пограничный объект, транслирующий градостроительное решение в систему правового регулирования использования недвижимости. Красная линия должна быть одна (утвержденная), если это элемент права. Прилагательные — планируемая и существующая — только запутывают всех. В правовой режим могут быть внесены изменения, в том числе и в проект планировки, в части расположения красных линий при соответствующих обоснованиях.

П.Н. Никонов: Поставленный вопрос заставляет вспомнить о том, чем в первую очередь является человек: личностью или членом общества? Как ни странно, страны, считающие себя прибежищем либеральной демократии и идеологически провозглашающие примат (от лат. primatus — первое место, старшинство. — Прим. ред.) личности, на деле стойко демонстрируют примат общества и коллективизма. То, что является общественным достоянием, является у них поистине священным, а посягательства на это — святотатством. В странах либеральной демократии линии границ территорий общего пользования воистину неприкосновенны.

У нас же на это смотрят иначе. Например, при формировании ЗУ на территории давно застроенного квартала, ограниченного красными линиями, установленными еще до его застройки, кадастровые инженеры без всякого священного трепета пересекают их границами ЗУ и в таком виде ставят на кадастровый учет. Когда приходит время разработки проекта планировки и межевания территории этого квартала, проектировщик пытается упорядочить границы таких участков, приводя их в соответствие красным линиям. При проверке проекта в земельном комитете слышится решительный протест: «Это же частная собственность! Кто Вам позволил урезать земельный участок частной собственности?! Это же права людей…». Так восклицают служащие, поставленные следить за соблюдением закона, сами ранее не сумевшие заметить тот очевидный факт, что права этих людей по недогляду вошли в неразрешимое противоречие с правами общества (наложение собственностей на один и тот же предмет порождает такое противоречие). Но даже заметив это при проверке проекта, они не видят в этом проблемы и считают, что надо либо просто поменять красную линию, приведя ее в соответствие границам участка, либо вообще оставить этот факт без внимания, «потому что за красной линией ничего (и никого) нет». Но это неправда, за красной линией — права общества.

Итак, согласно нынешнему ГрадК РФ основная роль красных линий состоит в том, чтобы отделить территории ЗУ общего пользования от территорий ЗУ индивидуального пользования.

Раньше смысл красных линий был иным. Исходное назначение их было таким, каким этот инструмент градостроительного регулирования был введен в России 300 лет назад Петром Великим, — быть линиями сети улиц, формировать и обеспечивать их направления, габариты, прямизну или иную правильность, задуманную проектировщиком геометрии. С этим назначением красные линии просуществовали все 300 лет до принятия действующего ГрадК РФ. Нельзя сказать, что нынешний ГрадК РФ радикально изменил это назначение — улицы также являются территориями общего пользования. Но если к улице, например, примыкает парк, занимающий половину квартала, то строго следуя формальному требованию закона, он и улица должны слиться в единой территории общего пользования с общей границей (красной линией), которая, дойдя до парка, сворачивает с линии границы улицы и углубляется внутрь квартала уже по границе парка. В Санкт-Петербурге распространена практика формирования границы ЗУ многоквартирных домов по обрезу фундамента. За пределами такого участка, т. е. за пределами пятна застройки дома, сразу начинается территория общего пользования. Нетрудно представить себе квартал, застроенный отдельно стоящими домами, все пространство между которыми объявлено территорией общего пользования. И это пространство свободно вытекает на все грани квартала и сливается с пространством окружающих его улиц. В этом примере красные линии и вовсе не касаются границ улиц (рис. 3).

Рис.3. Пример абсурдного отображения красных линий, когда земельные участки домов установлены по обрезу фундамента

Итак, красные линии больше не являются границами сети улиц. Вместе с этим они перестают отображать и границы кварталов (рис. 4). И вот здесь можно констатировать существенное внутреннее противоречие ГрадК РФ, так как в ст. 41 определено, что «подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях… выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов)». По смыслу сказанного элементы планировочной структуры (кварталы), казалось бы, должны быть основным результатом разработки проектов планировки. Наши прошлые знания говорят о том, что границами кварталов должны быть красные линии, однако мы видим, что новое значение не дает возможности использовать их в качестве границ кварталов. Но и никакого иного средства для установления этих границ ГрадК РФ не предлагает. То есть, провозглашая стратегическую цель подготовки документации по планировке, ГрадК РФ ликвидировал единственный инструмент ее достижения.

Рис.4. Фрагменты современной красной линии Владимирского проспекта на территории исторической застройки Санкт-Петербурга, установленной с игнорированием исторической красной линии

Необходимо вернуть красной линии исходное значение — быть прежде всего границей улично-дорожной сети. Именно в этом качестве разумно и рационально эти линии разрабатывать и утверждать на стадии, предшествующей планировочным решениям по межеванию территории. В этом проявляется правильная планомерность подготовки проекта планировки. Утверждение красных линий, ограничивающих улично-дорожную сеть, создает своей определенностью крепкий и надежный планировочный каркас территории. Вместе с определенностью этой сети возникает и надежная определенность территорий, заключенных в ячейках этой сети, — территорий кварталов. Получив определенность, можно заниматься кропотливым и обстоятельным трудом по межеванию каждого отдельного взятого квартала (рис. 5, 6).

Рис.5. Утверждение в рамках проекта планировки красных линий, ограничивающих улично-дорожную сеть, создает основу для межевания каждого квартала

Конечно же, вместе с определенностью сети улиц необходима определенность и иных линейных объектов — линий железных дорог, коридоров основных линий электропередачи, основных трубопроводов, представляющих собой капитальную конструкцию инженерного обеспечения территории города, место прохождения которых также должно быть гарантировано красными линиями.

Рис.6. Проектом планировки формируются элементы планировочной структуры и красные линии. Проектом межевания устанавливаются границы земельных участков в составе элементов планировочной структуры

Считаю, что законодательно необходимо:
— защитить красную линию от посягательств со стороны отдельных землепользователей, пытающихся «поправить» ее, взломать ее границами собственных ЗУ при попытке увеличить габариты своих построек за счет общественного пространства или просто расширить за счет него свои владения;
— потребовать ответственной осознанности и обоснованности начертания красных линий на основе разработанных критериев качества, главным из которых должно быть требование планировочной чистоты — красную линию нельзя превращать в веревочку, которая послушно обходит все неровности фасадных границ ЗУ;
— необходимо подтвердить актуальный статус документации по планировке территории, в соответствии с которой установлены существующие красные линии. В том числе и самые «древние» акты. Проблема состоит в том, что административные органы не признают исторических проектов планировки в качестве значимой документации, а вместе с ней и исторические красные линии. То есть в качестве исторических артефактов их готовы признать, но отрицают за ними юридическую актуальность. И неумело, безграмотно проектирует современные. Как это происходит в Санкт-Петербурге увидеть можно на сайте региональной информационной системы «Геоинформационная система Санкт-Петербурга» ( http://rgis.spb.ru ) , открыв слой красных линий (рис. 7).

Рис.7. Красные линии дежурного плана и проектов планировки на территории Санкт-Петербурга

Исторические красные линии, как правило, представляют собой отрезки прямых от одного угла квартала до другого. Нынешние линии обходят все неровности фасадных стен, включая крыльца, приямки, козырьки, и таким образом придают этим выпуклостям статус, обеспечивающий им вечность;
— необходимо ввести правило о допустимости выступа за красную линию отдельных частей фасада (пилястр, крылец, ризалитов и пр.) подобно тому, как этот вопрос был отрегулирован до революции.

Должны ли границы территориальных зон устанавливаться по красным линиям? С какой точностью нужно устанавливать красные линии и границы территориальных зон?
В.Д. Аврутин: Красные линии необходимо устанавливать с точностью, соответствующей точности установления границ ЗУ.

В соответствии с п. 2 ст. 43 ГрадК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по различным линиям и границам, в том числе красным линиям. В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

В соответствии с п. 3 с. 42 ГрадК РФ красные линии устанавливаются (и изменяются) в составе проектов планировки территории, которые разрабатываются на основании ПЗЗ. Учитывая изложенное, границы территориальных зон не целесообразно устанавливать по красным линиям.

Границы территориальных зон необходимо устанавливать по объектам, имеющим территориальную привязку:
— линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;
— границам ЗУ;
— границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;
— границам муниципальных образований, естественным границам природных объектов.

Соответственно, точность установления границ территориальных зон будет определяться точностью территориальной привязки указанных объектов.

В.И. Попов: Нет. Во-первых, красные линии в населенных пунктах практически отсутствуют. У органов муниципальной власти нет финансовых средств на разработку документации по планировке, особенно застроенных территорий. Территориальные зоны должны ставиться на кадастровый учет, но их прохождение по красным линиям не позволит это реализовать, так как красные линии не являются объектом землеустройства. Во-вторых, существует массовый самовольный захват земель общего пользования с помощью землеустроителей.

С.Д. Митягин: Границы территориальных зон устанавливаются по красным линиям районных магистралей и улиц, границам ЗУ общего пользования (рис. 8).

Рис.8. Установление границ территориальных зон по красным линиям, определяющим границы улично-дорожной сети

Границы территориальных зон устанавливаются по результатам утверждения проектов планировки с требованиями точности установления границ ЗУ, до этого момента границы территориальных зон носят рекомендательный характер.

С.Ю. Трухачев: Вопрос неоднократно дискутировался на конференциях ГИС-Ассоциации, ввиду этого считаю необходимым кратко изложить основные аргументы «за» и «против» обоих вариантов.

Вариант 1. Границы территориальных зон и красные линии совпадают. Такое можно реализовать только после установления всех красных линий. Само по себе это хорошо, способствует повальной разработке проектов планировки, однако крайне затруднительно как ввиду полного отсутствия установленных красных линий в пределах наших населенных пунктов, так и ввиду колоссального объема средств, затрачиваемых на подготовку планировочной документации. Подготовка проектов планировки на всю территорию муниципального образования способна застопорить весь процесс подготовки проекта ПЗЗ, которые в таком случае уже невозможно будет сделать без проектов планировки территорий.

Также справедлив вопрос: а все ли территории наших городов развиваются столь активно, что требуют немедленной разработки планировочной документации? Для многих достаточно рамочных требований. Особенно это касается сел.

Установка же границ территориальных зон по красным линиям при отсутствии документов, которые бы устанавливали красные линии, возможна только по границам ранее поставленных на кадастровый учет ЗУ, а это, учитывая заявительный характер формирования кадастра, — сплошь лукавство, так как на десять ЗУ, образующих сплошной фронт застройки улицы, приходится пара неразмежеванных, делающих невозможным подобный способ установления границ территориальных зон.

При таком способе установления границ территориальных зон необходимо отдельно описывать и приводить координаты для каждого квартала городской застройки. Для справки: при градостроительном зонировании Ростова-на-Дону в 2007 г. было выделено более 1 тыс. участков территориальных зон, в случае же применения этого способа необходимо было бы координировать уже несколько тысяч территориальных зон.

Вариант 2. Границы территориальных зон устанавливаются преимущественно по осям улиц. Недостаток варианта — соблазн при последующем применении ПЗЗ выйти за пределы красных линий, особенно при нашем уровне правовой культуры застройщиков, когда сложно объяснить, что если земли улично-дорожной сети отнесены к территориальной зоне, предполагающей строительство жилья, то жилье там все равно нельзя строить, поскольку это территории общего пользования.

Такая система проще в применении, как технологически, так и юридически, поскольку не допускает неправильной трактовки того, что же является местом проведения границы — действительно красная линия или граница ЗУ. При этом варианте легче описывать границы территориальных зон, так как они включают в себя группы кварталов застройки. Существенно сокращается объем работ. В целом такой вариант проще и дешевле для муниципалитетов.

Исходя из практики работы НПО «ЮРГЦ», считаю такой вариант более рациональным, отдавая при этом должное академической «правильности» первого варианта. При этом сама по себе разработка ПЗЗ в увязке с проектами планировки территории представляется верной, так как только степень проработки градостроительного анализа и картографический материал масштаба проекта планировки дают необходимую информацию для наполнения такой части градостроительного регламента, как параметры использования ЗУ и объекта капстроительства.

Необходимо говорить о стадийности градостроительного зонирования и последовательной детализации градостроительных регламентов по мере разработки проектов планировки территорий. Целесообразно установить применительно к конкретному городу свой порядок градостроительного зонирования в соответствии с особенностями планировочной структуры, уровнем проработки информационной базы градостроительной деятельности, особенностями градостроительного развития территории. Территория любого города неоднородна по своей структуре, включает в себя зоны, испытывающие разные влияния. Активно развивающиеся части города, где градостроительная деятельность осуществляется довольно интенсивно, нуждаются в дополнительном и первоочередном регулировании. Деградирующие территории, дальнейшее развитие которых не имеет ясных перспектив, где градостроительная деятельность незначительна, нуждаются лишь в самом общем регулировании. Территории, стабилизировавшиеся в своем развитии, нуждаются в дополнительном регулировании, но не в первую очередь. В структуре городов присутствуют также и территории, в том числе ценные в экологическом и историко-культурном отношении, отсутствие четкого правового регулирования градостроительной деятельности на которых может привести к их деградации. И наоборот, есть территории, где проведение своевременного и детального градостроительного зонирования может послужить толчком к дальнейшему развитию и интенсификации градостроительной деятельности.

Градостроительное зонирование первого уровня включает в себя территорию поселения в его административных границах. Основанием для этого является функциональное зонирование генерального плана города, т. е. графический материал масштабов 1:5000, 1:10 000. Основной целью зонирования первого уровня является установление градостроительных регламентов и процедур для всей территории города, т. е. недопущение ситуации, при которой осуществляемая на городской территории градостроительная деятельность окажется вне правового поля. Градостроительное зонирование второго уровня предполагает дальнейшее выделение в территориальных зонах подзон и детальную проработку в градостроительном регламенте второго блока — параметров использования ЗУ и строений, т. е. более полное строительное и ландшафтное зонирование территорий. Именно на этом уровне земельный участок получает полноценный правовой режим. При совмещении зонирования второго уровня с разработкой проектов планировки территорий можно провести подробный градостроительный анализ территории, выявить существующие параметры застройки и разработать детальные проектные предложения, которые лягут в основу регламента в части параметров использования ЗУ. При двухуровневой системе градостроительного зонирования уже на первом этапе каждый ЗУ получает необходимый минимум правового режима, позволяющий избежать правовой вакуум в градостроительной деятельности. Впоследствии этот режим детализируется по мере того, как возникает необходимость детализировать требования к застройке. Постепенно градостроительным зонированием второго уровня может быть охвачена вся территория города (рис. 9). Во многих поселениях или частях поселений, где градостроительная активность низка, можно обойтись и без детализации второго уровня, ограничиваясь базовыми понятиями строительного и ландшафтного зонирования.

Рис.9. Двухуровневая система градостроительного зонирования

Д.Ю. Мыльников: Сначала необходимо уточнить сам термин «красные линии». Если речь идет о границах земель общего пользования, и мы говорим о том, что данные земли имеют особый правовой статус и для них необходимо устанавливать особый градостроительный регламент по их использованию, то очевидно, что они должны быть выделены в отдельные территориальные зоны. В этом случае вопрос отпадает сам собой. Если речь идет о границах зон размещения объектов инженерной инфраструктуры, то тут все будет зависеть от того, могут ли данные объекты быть расположены на территории данного типа зоны. Если могут, то тогда смысла выделять их в отдельную зону и требовать совпадения границ нет.

Я придерживаюсь мнения, что необходимо законодательно закрепить два момента. Во-первых, прописать процедуру обязательного уточнения линий градостроительного регулирования в процессе разработки и утверждения проектов планировки без необходимости отдельно выполнять корректировку ПЗЗ и проводить дополнительные публичные слушания. Во-вторых, для небольших населенных пунктов прописать возможность разрабатывать генеральный план, ПЗЗ, а также проект планировки территории как один совмещенный документ с проведением одних публичных слушаний. Далее везде, где у нас уже имеются установленные границы ЗУ, на этапе разработки генерального плана и ПЗЗ мы должны формировать линии градостроительного регулирования по этим границам в тех случаях, когда они должны совпадать. Если же линии градостроительного регулирования должны пересечь существующие границы, то это также должно быть четко выделено, в том числе определены точки пересечения. В этом случае точность установления линий градостроительного регулирования должна совпадать с точностью установления границ ЗУ. Там, где границы ЗУ еще не сформированы, точность может быть ниже, например, в пределах точности исходных картографических материалов, используемых в качестве основы. В данном случае точность нам не настолько важна, поскольку в любом случае при выполнении проектов планировки территории положение линий градостроительного регулирования будет уточнено и будут определены новые координаты с большей точностью.

А.В. Лисин: Границы территориальных зон могут устанавливаться по красным линиям (ст. 34 ГрадК РФ), однако при подготовке ПЗЗ Волгограда комиссией было принято решение об установлении границ территориальных зон преимущественно по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений. Данное решение принято исходя из практической деятельности комитета по градостроительству и архитектуре по следующим причинам:
— зачастую ЗУ выступают за красные линии, поэтому при установлении границ территориальных зон по красным линиям будут нарушены требования законодательства о принадлежности ЗУ только территориальной зоне;
— по осям проезжих частей, как правило, ЗУ не формируются, а градостроительные регламенты на территории общего пользования и ЗУ, занятые линейными объектами, не распространяются;
— при изменении красных линий отсутствует необходимость каждый раз вносить изменения в ПЗЗ (в части уточнения границ территориальных зон).

С.Н. Николаев: В принципе, наверное, да. Регламент территории с одной стороны красной линии (внутри микрорайона) должен отличаться от регламента с другой стороны (для улицы). Более того, нужно прописать, что границы территориальных зон не должны пересекать красные линии. Это следует из сути данных понятий. И красная линия, и граница территориальной зоны отделяют один вид застройки от другого. Иной вопрос, что внутри красной линии может быть не одна территориальная зона.

Мое личное мнение таково, что юридически законным описание границ территориальных зон и красных линий должно быть только в текстовом виде. Координатное описание может быть приложено к текстовому и должно в любое время иметь возможность уточняться без всяких процедур по переутверждению соответствующих документов (ПЗЗ и проектов планировки). Аналогичное требование должно быть записано в законе для границ муниципальных образований и границ населенных пунктов (городской черты). Точность же координатного описания будет уточняться по мере необходимости (по мере уточнения границ ЗУ).

А.Е. Безбородько: На практике так складывается, что при установлении территориальных зон по красным линиям вопросы регулируются более успешно. Если исходить из того, что первично, то границы территориальных зон могут иметь допуски, а на основании утверждаемых красных линий (проектируемых) по действующему проекту планировки следует вносить изменения в ПЗЗ в отношении территориальных зон.

А.Н. Береговских: Глубоко убеждена в том, что границы территориальных зон должны соответствовать красным линиям. Минимальным элементом планировочной организации территорий должен стать квартал, границы которого формируются красными линиями. В пределах планировочного квартала должны формироваться территориальные зоны — одна или несколько. Много споров возникает вокруг сложности разработать проекты планировки для больших городов, а другого способа утвердить красные линии нет. На мой взгляд, целесообразно при разработке ПЗЗ на тех территориях, где проекты планировки утверждены, устанавливать границы территориальных зон в соответствии с красными линиями. В текстовой части правил установить

норму, что в ПЗЗ границы территориальных зон должны корректироваться при каждом утверждении проектов планировки. Недаром законодательством предусмотрена постоянно действующая комиссия по внесению изменений в ПЗЗ. Еще лучше вернуть норму прошлого ГрадК РФ о том, что по отношению к застроенным сложившимся территориям проект красных линий может быть разработан как отдельный документ. Либо утвердить упрощенный состав таких проектов планировки.

В условиях современного законодательства считаю наиболее разумным (для больших городов) разрабатывать проект планировки территории улично-дорожной сети (рис. 10), затем устанавливать территориальные зоны по красным линиям, в составе текстовой части прописывать правила использования территории улично-дорожной сети (практически заменяют градостроительный регламент), в соответствии с этими правилами формировать ЗУ муниципальной собственности и распоряжаться ими в интересах городского сообщества.

Рис.10 Фрагмент чертежа красных линий в составе проекта планировки территории улично-дорожной сети Нефтеюганска

П.Н. Никонов: Красные линии должны устанавливаться с точностью, принятой для установления границ ЗУ, ведь они с границами ЗУ включаются в единую планировочную конструкцию и в качестве таковых должны охраняться. Вхождение границы ЗУ в красную линию, ограничивающую квартал, не должно образовывать поворотной точки на красной линии, так как внутри квартала допустимо многократное перемежевание, которое не должно приводить к перепланировкам красной линии. Но поворотная точка вхождения границы в красную линию должна строго лежать на красной линии. Иными словами, координаты точки примыкания границы ЗУ к красной линии должны определяться путем аналитического расчета.

Есть ли место красным линиям на внутриквартальных территориях? Можно ли выделять внутри квартала красными линиями земельные участки общего пользования?

В.Д. Аврутин: По сути, вопрос сводится к тому, есть ли место территориям общего пользования на внутриквартальных территориях. На мой взгляд, есть. На территории кварталов могут располагаться проезды, ведущие к нескольким ЗУ, скверы и иные подобные территории. Они могут быть в общей долевой собственности жителей прилегающих домов. Они также могут включаться в территорию отдельных участков с установлением соответствующих публичных сервитутов. Но также они могут быть и полноценными территориями общего пользования. В Санкт-Петербурге органы государственной власти применяют последний из перечисленных вариантов, когда подобные внутриквартальные территории выделяются в территории общего пользования. При определенных недостатках и такой подход имеет право на существование.

В.И. Попов: Ответ зависит от сути определения «земли общего пользования». Если в него будут включены только транспортные коммуникации (есть проект изменений в ЗК РФ по этому вопросу), то для остальных видов земель общего пользования в существующем законодательстве нет места. Поэтому внутриквартальные территории не попадут в разряд земель общего пользования. Надо навести порядок с красными линиями между кварталами. Внутриквартальные территории могут быть оформлены на товарищества собственников жилья и другие организации собственников зданий и быть территорией общего пользования только одного квартала или одной группы домов. Но это не земли общего пользования всего населенного пункта.

С.Д. Митягин: Внутри кварталов могут формироваться ЗУ ограниченного общего, т. е. коллективного, пользования. Находиться такие участки должны в долевой собственности правообладателей ЗУ, из которых состоит данный квартал. Поэтому красных линий внутри квартала не должно быть. Весь квартал без пропусков и наложений делится (межуется) на ЗУ разного назначения и разной формы собственности, но все они не являются землями, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

С.Ю. Трухачев: Для выделения ЗУ общего пользования на внутриквартальных территориях необходимо пользоваться понятием «линии градостроительного регулирования», прописав его в законодательстве таким образом, чтобы в состав линий градостроительного регулирования включались и границы ЗУ общего пользования, расположенные в пределах кварталов.

Д.Ю. Мыльников: С одной стороны, это вопрос уточнения термина «красные линии», а с другой, если внутри квартала необходимо определить земли общего пользования, значит необходимо установить их границы. Мне кажется, что вопрос сформулирован не совсем правильно, он должен звучать так: «Могут ли внутри квартала располагаться участки земель общего пользования?».

А.В. Лисин: Исходя из понятий территорий общего пользования и ЗУ общего пользования, считаю, что в границах кварталов могут находиться ЗУ общего пользования, но не территории, следовательно, красным линиям не место на внутриквартальных территориях.

С.Н. Николаев: Однозначно нет. Проектами планировки и проектами межевания должны быть определены границы ЗУ для жилых зданий (частная собственность), общественных зданий (частная либо муниципальная собственность) и границы общественных пространств (муниципальная собственность). Хотя согласно ГрадК РФ имеется возможность проектом межевания определить границы ЗУ по границам микрорайона, отдав все внутримикрорайонные земли в общую долевую собственность. Это вообще самый идеальный способ межевания для микрорайонов старой (советской) застройки. Ведь микрорайон проектировался как самодостаточный градостроительный объект и рассчитывался на обслуживание жителей именно этого микрорайона. Исходя из этого, совсем нелепым становится нововведение Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования», требующее для прокладки кабеля 0,4 кВ к жилому дому выполнять проект планировки.

А.Е. Безбородько: Считаю, что да. Так как зачастую именно отсутствие внутриквартальных и действительно общего пользования территорий или сервитутов на использование ЗУ не дает возможности обслуживать, благоустраивать и планировать такие территории. Но, вероятно, такие линии регулирования не должны называться красными. Территориальную зону, как правило, не устанавливают для одного ЗУ. В связи с этим логичнее использовать публичный сервитут.

А.Н. Береговских: Красным линиям нет места на внутриквартальных территориях. Внутри кварталов могут быть сформированы ЗУ муниципальной собственности, предназначенные для общего пользования, за которые несет ответственность муниципалитет. Это скверы, стоянки или еще что-то, но красные линии здесь ни при чем. Важно напомнить, что собственность, если она муниципальная, — это в большей степени не право, а обязанность, ответственность перед населением города. Определить границы этой ответственности можно границами ЗУ, для этого совсем не нужны красные линии. Аргументы юристов часто выглядят примерно так: нужно обязательно установить красные линии, а то «они» все застроят. Разве можно застроить чей-то ЗУ, особенно муниципальный? А если для «них» нет закона, так и красные линии не спасут.

П.Н. Никонов: Пока есть. Пока красные линии — это линии, ограничивающие всякую территорию общего пользования, точно есть в случаях, когда в пределах квартала обнаруживается объект общего пользования, имеющий большее, чем внутриквартальное, значение, например парк, разделяющий общую территорию квартала с застройкой иного назначения.

Но этот вопрос направлен на объекты именно внутриквартального значения. И тут вопрос ставится так: могут ли быть объекты общего пользования внутриквартального значения?

Полагаю, что возможность придания отдельным элементам планировки квартала статуса объектов именно общего пользования объявлена поспешно. Статус общего пользования гарантирует право общего пользования вообще всем гражданам страны и даже не гражданам. Но это право в отношении внутриквартальных территорий в обычном случае является избыточным и вступает в конфликтное противоречие с естественными правами жителей квартала (собственников и иных пользователей недвижимости, расположенной на ней).

Вернемся к внутриквартальной красной линии. О каком бы объекте общего пользования, расположенном на территории квартала, ни шла речь, искать планировочное решение границ его ЗУ следует в составе проекта межевания, а не проекта планировки — проектные решения по границам всех ЗУ, расположенных в квартале, ищутся путем «притирки» друг к другу при единовременном размежевании территории.

Идея о том, чтобы сначала в составе проекта планировки территории квартала установить границы территорий общего пользования, а затем в проекте межевания пристроить к ним границы ЗУ, неудачна. Об этом может свидетельствовать любой проектировщик, попытавшийся осознанно опробовать ее на практике.

Итак, в отличие от красных линий улиц внутриквартальные красные линии не следует устанавливать в порядке, упреждающем проект межевания.

Более того, такие опыты свидетельствуют также и о том, что в отношении территории квартала деление этапов подготовки документации по планировке на проект планировки и проект межевания также является неудачной идеей. Проект межевания должен быть не отдельным проектом, а просто разделом проекта планировки. Это необходимо хотя бы потому, что целые разделы, в которых принимаются важнейшие решения по обеспечению жизнеспособности территории квартала, например, по его инженерному или социальному обеспечению, сегодня включены в состав проекта планировки. В случае если уполномоченный орган решит, что в отношении какого-то квартала достаточно лишь подготовить проект межевания, то документация по территории останется без этих разделов, а территория — без соответствующих решений.

Каковы правовые последствия использования земельных участков, если их границы пересекаются красными линиями?
В.Д. Аврутин: Красная линия — это граница существующей или планируемой к формированию общественной территории. Если территория ЗУ пересекается красной линией, значит часть территории участка необходима органам государственной власти и/или местного самоуправления для формирования общественной территории. В законодательстве РФ достаточно детально прописаны вопросы изъятия и резервирования земель для государственных нужд. Применительно к поставленному вопросу речь в основном идет о времени. Многие красные линии устанавливаются органами власти без учета сроков, когда они смогут реализовать мероприятия по формированию соответствующей общественной территории, включая финансирование этого изъятия территорий. И как бессрочное ограничение прав правообладателя участка такая красная линия создает проблемы для развития территории. Правовое регулирование указанного вопроса требует совершенствования.

В.И. Попов: Данный вопрос законодательством не урегулирован. И именно его надо решать в первую очередь, вводя изменения в законы о государственной регистрации, ЗК РФ, ГрадК РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законы. И ответственность за нарушение красных линий должны нести все: собственники ЗУ, другие землепользователи, кадастровые инженеры, землеустроители, регистраторы и т. д. Красные линии должны быть вписаны так же, как обеспечение прохода и проезда на участок. Должны быть прописаны механизмы разрешения конфликтных ситуаций, в том числе и внесудебными (административными) процедурами.

С.Д. Митягин: Пересечение красной линией границ ЗУ влечет за собой либо изъятие части ЗУ в государственную или муниципальную собственность, либо изменение положения красной линии как по решению органов власти и местного самоуправления, так и на основании судебного решения. Пересечение красной линией границ ЗУ реально ограничивает права по использованию этого участка.

С.Ю. Трухачев: Считаю, что современное законодательство не подразумевает никаких последствий при проведении красной линии по существующему ЗУ. Это абсолютно патовая ситуация (от итал. patta — игра вничью, положение в шахматной партии. — Прим. ред.).

Д.Ю. Мыльников: Если пересечение ЗУ красными линиями никак не ограничивает права его правообладателя и не вызывает правовых последствий, то в чем вообще смысл их установления? И каким тогда образом можно будет реализовать на практике те или иные планировочные решения? При этом необходимо отметить, что данная проблема возникает только в тех случаях, когда вновь устанавливаемые линии градостроительного регулирования пересекают ранее сформированные и предоставленные в пользование или собственность ЗУ. Следовательно, если мы законодательно пропишем, что в этом случае права владельца тем или иным образом могут быть ограничены, мы должны прописать в законе обязательства по информированию такого собственника еще на этапе разработки и согласования проекта планировки, еще до момента окончательного утверждения. Возможно, что таких собственников необходимо персонально уведомлять о месте и времени проведения публичных слушаний по данному проекту, и это требование должно быть записано в ГрадК РФ. Сейчас же если собственник не подозревал о том, что в какой-то малотиражной газете было опубликовано извещение, то он ничего не узнает о проведении публичных слушаний.

А.В. Лисин: При пересечении ЗУ красными линиями он фактически делится на две зоны: одна (в границах квартала) подлежит застройке, другая (на территории общего пользования) может использоваться только в части, не противоречащей законодательству об использовании территорий общего пользования, и впоследствии должна быть изъята для муниципальных (государственных) нужд. При выдаче градостроительного плана правообладателю ЗУ место допустимого размещения объекта будет показано в границах планировочной единицы (квартала). Следовательно, до резервирования возможна эксплуатация объекта и ЗУ, расположенного на территории общего пользования, однако реконструкция и новое строительство допустимы только в границах квартала (с учетом места допустимого размещения объекта, указанного в градостроительном плане). Кроме того, при расположении хотя бы части ЗУ на территории общего пользования приватизация ЗУ противоречит законодательству. С учетом вышеизложенных мероприятий муниципалитет минимизирует финансовые затраты при резервировании и последующем изъятии ЗУ (части ЗУ) и объекта капитального строительства, расположенного на нем.

С.Н. Николаев: Здесь могут быть два варианта событий. Первый — землепользователь осуществил самозахват территории. Здесь, я думаю, вопросов не будет. Второй — красная линия нанесена после и режет уже существующие ЗУ. Тоже все понятно — нужно выкупать землю.

А.Е. Безбородько: Последствия — ограничение на использование в соответствии с градостроительным регламентом и, как следствие, занесение в кадастр. Приведение в соответствие по условиям ПЗЗ, как определено в ГрадК РФ.

А.Н. Береговских: Правовые последствия могут наступить при получении собственником земельного участка градостроительного плана, т. е. при объявлении намерения каким-то образом преобразовать свою недвижимость. Красная линия ограничит пятно застройки, а если она прошла по объекту капитального строительства, то реконструкция объекта даже в пределах существующих параметров будет запрещена. В то же время вокруг такого понимания споров немало. Например, собственник ЗУ смотрит в ПЗЗ, опубликованные на сайте города, и видит, что граница зоны проведена по оси дороги, поэтому никаких опасений, что участок размерами не удался, у владельца нет. Он строит планы, будучи уверенным в их воплощении, вкладывает средства… А потом уже идет за градостроительным планом ЗУ, а ему отказывают, так как красная линия «съела» три четверти его участка. Что делать? На выкуп у муниципалитета денег нет и может не быть еще двадцать лет, и строить разрешить нельзя. В настоящее время это наиболее сложный сюжет, сценария цивилизованного разрешения такой ситуации я не знаю. Может должен быть механизм предоставления каких-либо льгот таким пострадавшим собственникам?

П.Н. Никонов: Есть два случая, которые надо обсудить:
1. Несоответствие границ ЗУ, недавно поставленных на кадастровый учет, существующей красной линии, установленной ранее. Обычно это обусловлено недобросовестностью служб, формирующих ЗУ без подготовки документации по планировке территории, пренебрежением красной линией или элементарной неаккуратностью. Такие случаи необходимо законодательно объявить видом технической ошибки кадастрового учета, подлежащей исправлению в соответствии с порядком, принятым для устранения ошибок в материалах кадастрового учета.

2. Формирование новой планировки застроенной или иначе используемой территории, в результате чего части ЗУ оказываются пересечены проектными красными линиями.

Чтобы осмыслить эту ситуацию, следует обратиться к международному и отечественному историческому опыту. Это позволит правильно поставить задачу, увидеть всю проблематику, связанную с такими обстоятельствами, познакомиться с примерами их решения.

До революции появление на плане города проектной красной линии, проходящей по частным ЗУ, еще не означало какого-либо ущемления в правах владельцев этих участков. Как разъяснил Гражданский департамент (1900 г.): «Городские планы выдаются известному городу не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам или установлениям, а для введения в распланировании улиц, площадей и других общих мест пользования известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях, устройства и вида городской территории и для соблюдения условий техническо-строительного свойства, а потому этот план не может служить каким бы то ни было доказательством прав города на земли, в таком плане указанные, как бы эти земли названы ни были, т. е. садами ли, площадями ли и проч.».

К тому же общим собранием Правительствующего сената (1899 г.) было дано следующее разъяснение: «Ни вообще в своде законов, ни, в частности, в Уставе строительном не содержится постановлений, которыми бы на владельцев усадебных участков в городских поселениях налагалась бы обязанность уступать принадлежащие им усадебные места для потребностей благоустройства города, или владельцы означенных участков ограничились бы в праве свободного распоряжения такими участками или частями оных, которые по составленному на данный город плану должны быть обращены под городские улицы или площади».

Из определения Правительствующего сената (1893 г.) следует, что «…владельцам мест, предназначенных по городскому плану под улицы, площади и другие общественные надобности, не может быть воспрещено застраивать оные, пока город не сделает распоряжения об отчуждении их на законном основании. Поэтому недопущение постройки потому лишь, что данное место предназначено по утвержденному на город плану под улицу, для проведения коей он должен предварительно выкупить земли, состоящие в частном владении, было бы стеснением прав владельца, и притом не ограниченным никаким сроком».

Кроме того, интересен конкретный прецедент, уже разобранный задолго до того, как мы стали сталкиваться с аналогичными проблемами. «По жалобе на постановление одного губернского присутствия о воспрещении просительнице построить лавку на принадлежащем ей в городе месте Правящий Сенат, приняв во внимание 1) что хотя место, где дозволено управою построить лавочку, и должно по утвержденному городскому плану отойти под переулок, но переулок этот не может быть немедленно устроен, ибо на месте его находятся крепостные участки частных лиц, кои прежде устройства переулка должны быть выкуплены в собственность города установленным порядком, на что город не имеет еще средств; 2) что просительница, ходатайствуя о дозволении ей построить на принадлежащем ей крепостном месте лавочку, дала управе подписку, по коей обязалась при проведении на том месте переулка лавочку эту сломать, не требуя за сломку никакого вознаграждения; и 3) что неразрешение губернским присутствием при таких условиях ходатайства просительницы о дозволении ей построить лавочку равносильно стеснению ее в праве распоряжения принадлежащим ей местом и при том без всякой пользы для города, признал данное управою и думою разрешение на устройство лавочки правильным» (1873 г.).

Опыт нашего градостроительства демонстрирует, что установление документацией по планировке территории красных линий еще не означает, что эти линии из планируемых когда-нибудь превратятся в существующие. Многие из них по двадцать и более лет так и остаются не реализованными. Какие-то были отменены новой градостроительной документацией, какие-то «зависли» на планах и напрасно портят жизнь населению. В этих случаях ущемление прав землепользователей в приватизации своих участков и в возможности их застраивать воспринимается как напрасное и необоснованное. Между тем моментом, как администрация утвердила документацию по планировке, содержащую план прокладки дороги, и тем моментом, как она приступит к реальным действиям по ее строительству, должны быть предприняты действия, означающие, что время реализации этого плана решительно наступило. Вероятно, эти действия должны быть встроены в стандартную процедуру реализации утвержденных проектных решений. Среди них необходима формализация того поступка администрации, который означает момент, с которого планируемая красная линия де-юре становится существующей. Права собственников недвижимости, потревоженной красной линией, до этого момента и позже должны быть различны.

Допускается ли с позиций действующего законодательства формирование одного земельного участка под несколько многоквартирных жилых домов при межевании застроенных территорий? Имеется ли подобная практика?

В.Д. Аврутин: В Санкт-Петербурге органы государственной власти придерживаются однозначного мнения, что положения ст. 36 Жилищного кодекса РФ требуют для каждого многоквартирного жилого дома формирования отельного ЗУ. На практике это приводит к многочисленным проблемам и несуразностям как в отношении вновь размещаемых жилых домов, так и в отношении формирования ЗУ для существующих многоквартирных домов. Правовое регулирование указанного вопроса требует совершенствования.

В.И. Попов: Да, допускается. Особенно если создано ТСЖ из собственников помещений, расположенных в нескольких жилых домах. Такая практика в Калужской области существует.

С.Д. Митягин: Очевидно, это возможно при условии, что все многоквартирные дома на данном участке зарегистрированы как единый имущественный комплекс. В противном случае и земельное, и жилищное законодательство такую операцию не допускают.

Д.Ю. Мыльников: Формально такого запрета в действующем законодательстве нет. У нас возможна совместная долевая собственность на землю, следовательно, мы можем оформить один ЗУ на множество собственников, в том числе проживающих в нескольких жилых домах. Также нет требований о том, чтобы на одном участке располагалось только одно единственное здание или сооружение. Их вполне может быть несколько.

Другой вопрос, кто будет являться правообладателем в этом случае? Если все жильцы этих домов объединены в одно общее ТСЖ, то проблем нет. Если же такой общей структуры нет, то им необходимо будет создать некое дополнительное юридическое лицо, например, в форме некоммерческого партнерства, которое и будет являться их представителем.

Кстати, это может быть очень интересным решением, особенно в тех случаях, когда внутридворовые территории сложно разграничить между несколькими домами. Насколько я понимаю, создателями некоммерческого партнерства могут выступить как сами жильцы непосредственно, так и ТСЖ в лице председателей, как их представители, что организационно может оказаться проще.

А.В. Лисин: Считаю допустимым (но в исключительных случаях, что должно быть указано в технических заданиях) формирование одного ЗУ под несколько многоквартирных жилых домов при подготовке проектов межевания территории, так как в основном существующая жилая застройка сформирована группами жилых домов, имеющих общее благоустройство. Таким образом, имея в составе общего благоустройства одну спортивную площадку, одну хозяйственную, общую парковку и т. д., невозможно их разделить между несколькими домами. Если же площадки и парковки обозначить как ЗУ общего пользования (с учетом п. 7.5 СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденных приказом Минрегионразвития России от 28 декабря 2010 г. № 820), это будет противоречить требованиям Жилищного кодекса РФ, согласно которому собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, включающее ЗУ, на котором расположен жилой дом, с элементами озеленения и благоустройства (п. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ). Одновременно информирую, что при попытке администрации Волгограда получить земельный налог с собственников помещений в многоквартирных домах Управлением федеральной налоговой службы по Волгоградской области со ссылкой на письмо Минфина России от 2 октября 2007 г. № 03-05-06-02/111 было отказано в привлечении к налогообложению собственников указанных помещений до раздела и формирования самостоятельных ЗУ под каждый многоквартирный дом. В свою очередь считаю возможным определить налоговую базу в отношении ЗУ, находящихся в общей долевой собственности, для каждого конкретного налогоплательщика пропорционально его доле в общей долевой собственности.

С.Н. Николаев: Да, допускается. Более того, у нас в Братске имеются прецеденты (произошедшие еще до сплошного межевания). И это гораздо более корректный вариант межевания, когда не нужно резать детскую площадку на четыре (или более) части. Повторюсь, межевать нужно микрорайонами, в крайнем случае сложившимися дворами. Принципиальной разницы для управления нет никакой. Общее собрание собственников невозможно собрать ни для одного дома, ни для десяти. То есть прямого органа управления нет. А ТСЖ или что-то подобное создавать лучше на какой-либо самодостаточной территории.

А.Е. Безбородько: Не имею точных данных, но считаю, что при формировании градостроительной единицы, например двора, при наличии групп домов с объединяющими их общественными территориями это неизбежно и правильно. Помимо этого создание ТСЖ возможно не на каждый дом, а на группу домов, следовательно, и определение земельного участка для ТСЖ. Подтверждением может служить проектная документация для строительства группы домов, первичный отвод земельного участка.

А.Н. Береговских: Это лучший способ оформления прав на использование ЗУ под многоквартирными жилыми домами, построенными в составе единых жилых комплексов, будь то в советское время или сейчас. Убедительных правовых норм, опровергающих такой подход, нет, поэтому его нужно повсеместно внедрять.

П.Н. Никонов: Следует решительно потребовать у авторов Жилищного кодекса РФ введения определенности в понятие «многоквартирный дом». В книге «Право собственности. Актуальные проблемы» под редакцией В.Н. Литовкина, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова1, т. е. основных российских специалистов в области гражданского права, целый раздел посвящен рассуждениям о том, что бы такое мог представлять собой «многоквартирный дом». Из одного только этого факта становится ясно, что понятие это не однозначно. Приведу следующую цитату: «Теперь жилые дома составляют самостоятельный вид родового понятия — здания, называемые «жилыми домами». Все рассуждения о том, что есть жилые и, в частности, многоквартирные дома, ведутся вокруг того, являются ли они зданиями или строениями. Авторы рассуждений приходят к выводу о том, что многоквартирный дом — это все же здание. Признаться, такой вывод, как и весь комплекс этих рассуждений, удивляет и удручает. Понятие «дом» не равно понятию «здание», это понятия разных сфер. В зависимости от контекста домом может быть квартира, семья, родина. Дом для человека — это место, в котором он живет. Здание — это понятие утилитарно-техническое, обозначающее определенную строительную конструкцию. Между понятиями «здание» и «дом» такая же разница, как между понятиями «человек» как определенная анатомическая конструкция и «человек» как член семьи, ячейки общества, как субъект семейной культуры, экономики, права».

Рассмотрим возможность размещения нескольких многоквартирных домов на едином ЗУ. Официальные лица, требующие формирования отдельного ЗУ для одного многоквартирного дома, объясняют это требованиями Жилищного кодекса РФ. На самом же деле кодекс прямо этого не требует. В ст. 36 Жилищного кодекса РФ определено, что «собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке». Однако не сказано, что это должен быть один многоквартирный дом на этом участке.

Здесь, однако, есть нюансы. Если на одном ЗУ расположены несколько многоквартирных домов, все их можно рассматривать только как объекты, собственники которых автоматически связываются между собой правоотношениями, аналогичными тем, которые возникают между собственниками квартир в многоквартирном доме. Понятие их общего имущества должно быть отнесено на их общий ЗУ.

В ст. 136 Жилищного кодекса РФ присутствует следующая конструкция: «…несколько многоквартирных домов… с земельными участками, расположенными на общем земельном участке». Данная конструкция, предполагающая «вложенность» нескольких ЗУ в один общий для них, встречается в нашем законодательстве, насколько мне известно, лишь единожды — именно в этой статье. Ни техника кадастрового учета, ни система учета прав на недвижимое имущество данную конструкцию не предусматривают.

Одной из целей межевания застроенных территорий является формирование полноценных недвижимых имуществ — недвижимых вещей. Вещь в сущностном понимании этого термина представляет собой нечто, что в полной мере отвечает своему назначению. А своему назначению в полной мере отвечает то, что было некогда задумано, запроектировано и воплощено в качестве целого законченного работоспособного изделия. Чтобы быть полноценной, вещь должна быть целой. Говоря о застройке периода до 1917 года, целой недвижимой вещью является участок домовладения со всем комплексом построек на нем.

Если рассматривать жилую застройку периода после 1956 года, когда территории городов застраивались по микрорайонному принципу, то целой законченной единой недвижимой вещью является весь комплекс застройки микрорайона. Ибо жилище как объект права в трактовке тех лет не ограничивалось квартирой и даже жилым домом. В состав того, чем обеспечивало жилище своего обладателя в качестве обязательных компонентов, входила вся социальная инфраструктура микрорайона, все, чем была обустроена его территория — микрорайонным садом, спортивными и детскими площадками. Жизненное пространство одного дома органично и без границ перетекает в жизненное пространство соседнего дома. Всеми этими общими элементами инфраструктуры, общим пространством многоквартирные дома микрорайона, как правило, «сцеплены» между собой так, что операция по их размежеванию вполне аналогична операции по разделению сиамских близнецов. И так же легка, сложна, рискованна или вообще невыполнима — в зависимости от конкретного случая.

Таким образом, если смотреть только с точки зрения сохранения целостности недвижимой вещи, оптимальным результатом межевания жилого микрорайона является формирование ЗУ в границах красных линий этого микрорайона, т. е. превращение всех многоквартирных домов и нежилых объектов (школ, детских садов, магазинов) в многокорпусный комплекс единого многоквартирного дома со встроенными (пристроенными) помещениями.

В качестве паллиатива (полумера, временное решение. — Прим. ред.) можно предложить формирование земельных участков для групп домов. Если структура застройки изначально базировалась на планировочной идее «сложения» комплекса застройки именно из разных групп домов, вероятнее всего, что между ними были заложены «деформационные швы» планировки, позволяющие безболезненно отделить их друг от друга.

Но другой целью межевания является формирование недвижимых имуществ, наделенных свойством управляемости их собственниками. Это крайне важное свойство недвижимости, хотя ни в каких нормативных и методических документах оно не упоминается. Степень управляемости жилищной недвижимостью — ключевой фактор успеха реформы ЖКХ. Ибо представьте себе, что кто-то создал автомобиль, который буквально по всем параметрам во много раз превосходит все лучшие достижения автопрома, но только рулевое колесо имеет диаметр 2 м, а расстояние между водительским сиденьем и педалями составляет 3 м. Трудно будет найти водителя для такого автомобиля. И он дополнит собою коллекцию, состоящую из Царь-пушки и Царь-колокола.

Такой же Царь-недвижимостью представляется и объект недвижимого имущества в границах жилого микрорайона, группы домов, а в иных случаях даже единичного здания. Например, в Санкт-Петербурге есть дома, которые непрерывной лентой опоясывают громадный квартал практически полностью. Жители двух разных концов такого дома уверены, что они живут в разных домах. Количество квартир в них исчисляется тысячами. В странах старых демократий жители и половины такого дома вполне могут составить население полноценного муниципального образования со своей администрацией и прочей инфраструктурой жизни. Каким образом объединить их в одного домовладельца — загадка.

Следует указать на то, что в отмененном законе «О товариществах собственников жилья» имела место следующая норма: «Кондоминиум может состоять из отдельной части здания размером не менее одной блок-секции, имеющей изолированный от других частей здания вход и межквартирный лестнично-лифтовой узел». Это странное, на первый взгляд, положение возникло именно как ответ на сомнение одного из экспертов проекта закона о ТСЖ в возможности создать ТСЖ в подобном доме.

До нынешних реформ такие объекты имели единого собственника в лице государственных органов. Сегодня этого собственника сменила совокупность собственников жилых помещений. Чтобы выступать единым организованным эффективным собственником, необходимо согласованное сотрудничество. Однако коль скоро речь идет не о металлических деталях отлаженного мотора, не о роботах, автоматически действующих в соответствии с аргументами формальной логики, а о тысячах живых своевольных людей, есть сомнения в том, что всех их удастся собрать хотя бы на первое учредительное собрание, на котором можно будет поставить вопрос об этом сотрудничестве (не говоря уже о том, чтобы его обсудить). Надо полагать, что степень способности к самоорганизации собственников жилья для управления своим общим имуществом обратно пропорциональна их общему числу. Вероятно, существует некая пороговая величина этого числа, за пределами которой они никогда не соберутся и никогда ни о чем не договорятся. Во всяком случае, чем многоквартирный дом меньше, тем легче собственникам жилья найти взаимопонимание, чем крупнее — тем сложнее. Серьезные проблемы такого взаимопонимания, как показывает практика, возникают уже в многоквартирных домах средних размеров. Надеяться на сотрудничество жителей не одного, а сразу нескольких многоквартирных домов можно разве что в единичных случаях.

Итак, ответ о возможности формирования ЗУ в качестве единого для нескольких многоквартирных домов требуется получить, «качая» на чашах весов соображения, названные ранее.

Необходимо понимать, что единство ЗУ в том и состоит, что он объединяет все недвижимое, расположенное на нем, в единый объект недвижимого имущества. При множественности собственников этот объект рискует стать «муравейником». Если эти собственники не найдут в себе сил сотрудничать друг с другом, то их коллективные усилия невольно будут способствовать разрушению их имущества. И этого следует ожидать, если исторически эти дома действительно были разными многоквартирными домами, а их жители всегда понимали, что живут в разных домах.

Если так случилось, что жители разных многоквартирных домов «побратались» и желают объединиться в едином комплексе недвижимого имущества, надо считать это удачей и не предпринимать усилий по противодействию им, т. е. надо формировать единый участок.

Тем более это важно для исторически единого комплекса многоквартирного дома, состоящего из разных строений. Обратное решение неорганично и деструктивно.