Отдельные положения доклада «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах Всероссийского Совета местного самоуправления»
11 июля 2011 г. в Москве состоялся IV съезд Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС). В его работе приняли участие более 300 делегатов и 400 гостей из всех регионов России.
Одним из главных событий съезда стала презентация ежегодного доклада ВСМС о состоянии местного самоуправления в России, отражающего единое муниципальное мнение по ключевым вопросам развития сферы МСУ. Мы публикуем значимые фрагменты доклада, касающиеся темы управления развитием территорий.
Местное самоуправление – уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения. Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни. Местная власть оказывает влияние и на формирование человека, его личности, ценностей, мировоззренческих установок. Одна из задач современного российского местного самоуправления – развитие у граждан навыков самостоятельного решения местных дел – дел, которые, в конечном счете, создают основу модернизации страны.
Президент РФ Д.А. Медведев неоднократно затрагивал муниципальную тему и высказывал ряд ключевых тезисов, среди которых необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, политической, экономической, инфраструктурной составляющих муниципальной политики.
В соответствии с поручениями Председателя Правительства РФ В.В. Путина в последние годы были определены концептуальные подходы к решению многих проблем в сфере развития территорий и коммунального хозяйства.
Вместе с тем практика свидетельствует, что важнейшие проблемы, препятствующие развитию местной экономики и жилищно-коммунального хозяйства, качества общественных услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, развитию демократии и гласности, преодолению коррупции, монополизма, влияния криминала на органы местного самоуправления остаются нерешенными.
Всероссийский Совет местного самоуправления на съезде представил свое видение основных проблем, способов их решения и направлений развития местного самоуправления в РФ.
Основные проблемы в сфере местного самоуправления
1. Финансово-экономическое положение муниципалитетов
Финансовая необеспеченность местных бюджетов является общей проблемой муниципальных образований России. Данный вывод подтверждается результатами проверки, проведенной Счетной палатой РФ: в настоящее время до 90 % доходов передаются из муниципалитетов в вышестоящие бюджеты, а оттуда в местные бюджеты поступает различного рода финансовая помощь. При этом основные ее получатели – административные центры субъектов РФ, что усиливает разрывы в уровне жизни и уровне развития между «глубинкой» и региональными столицами. Сохраняются механизмы «отрицательного трансферта», которые, как отмечают специалисты Счетной палаты РФ, лишают муниципальные образования – доноров стимулов к развитию собственной налоговой базы.
В связи с задержкой передачи на муниципальный уровень отчислений от налогов, взимаемых с малого и среднего бизнеса, у органов местного самоуправления не формируются стимулы для поддержки предпринимательской деятельности, развития производства и сферы услуг на своих территориях.
Промедление с отказом от льгот на земельный налог для крупных хозяйствующих субъектов, отказ от развития базы налога на недвижимость физических лиц, от перевода его на рыночные рельсы ведет не только к деградации муниципального, но и в целом к деградации национального хозяйства страны. В дальнейшем планируется введение налога на недвижимость, объединяющего налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налог на недвижимость планируется сделать региональным, с перераспределением доходов в местные бюджеты.
Таким образом, муниципалитеты лишаются значительной части собственных доходов и местных налогов и теряют мотивацию к увеличению соответствующей налоговой базы (земельные участки и недвижимость физических лиц), которую наиболее эффективно может развивать и учитывать именно местная власть.
Неблагоприятная финансовая ситуация складывается в муниципальных образованиях – промышленных центрах. Наиболее серьезные кризисные тенденции наблюдались в муниципальных образованиях с монопрофильной структурой экономики (так называемые моногорода).
Вместе с тем, как показывают результаты опросов, в большинстве муниципальных образований органы местного самоуправления прогнозируют в 2011 г. сохранение в целом стабильной ситуации с тенденцией к позитивным изменениям. Стабилизация муниципальной экономики в 2010 г. и даже достижение в отдельных муниципалитетах докризисных показателей представляют собой, безусловно, положительное явление. Однако до перехода к устойчивому развитию большинства муниципальных образований пока далеко.
2. Риски для муниципалитетов, связанные с некоторыми существенными изменениями федерального законодательства
Несмотря на то, что основные цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, в настоящее время существуют ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность реализации данной реформы. В связи с этим федеральным органам государственной власти особое внимание следует уделить порядку реализации реформы на муниципальном уровне.
Согласно нормам Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период его реализации.
В течение переходного периода осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий в целях реализации Федерального закона № 83-ФЗ сопряжено с рядом проблем – как правовых, требующих изменения ряда положений федерального законодательства, так и организационно- технических и методических.
В связи с этим Правительству РФ необходимо разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных отраслях экономики и социальной сфере с учетом особенностей и специфики создания и деятельности в них соответствующих учреждений (образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и некоторые другие), установлению порядка формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и контролю за их выполнением, определению нормативных затрат на оказание данными учреждениями муниципальных услуг и ряд других.
Помимо этого на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, такого уровня детализации, который позволит рассчитывать необходимые объемы бюджетных расходов на выполнение соответствующих стандартов.
Разговоры о том, что систему правового регулирования порядка закупок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд следует серьезно реформировать, идут в России на протяжении ряда последних лет. В настоящее время основополагающим законодательным актом РФ, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 г. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Принятие Федерального закона №94-ФЗ было направлено на систематизацию законодательства РФ о государственных и муниципальных заказах, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.
В период действия Федерального закона № 94-ФЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.
В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94-ФЗ стало ясно, что проблему коррупции этот закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа в процессе правоприменительной практики по применению процедур проведения торгов.
Следует отметить, что особенно сложно выполнять все требования Федерального закона №94-ФЗ по размещению муниципальных заказов в городских и сельских поселениях, имеющих в основном незначительную материально-техническую и финансовую базу. Так, например, не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у муниципальных заказчиков имеются необходимые организационно-технические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, позволяющих обеспечить соответствие выполняемых работ в сфере строительства потребностям заказчиков.
В настоящее время в законодательстве РФ различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим, были выявлены правовые пробелы в регулировании отдельных этапов размещения заказов.
Концептуальным дефектом Федерального закона №94-ФЗ является приоритет цены при размещении заказа и недоучет при этом качества исполнения работ и услуг, степени квалификации исполнителя.
В ноябре 2010 г. на ситуацию обратил внимание Президент РФ Д.А. Медведев. В своем Послании Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 он указал, что пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках – более продуманной и более современной. В связи с этим Министерством экономического развития РФ была разработана концепция проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе» (далее – концепция о контрактной системе).
Целью указанного законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет применения системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Данный законопроект будет устанавливать общие принципы организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств и обеспечения оценки степени удовлетворенности государственных (муниципальных) нужд при осуществлении соответствующих закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг.
Введение для России Федеральной контрактной системы должно оказать существенное влияние на порядок осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Применение данной системы направлено на создание более конкурентной, прозрачной и эффективной процедуры закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг, не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Вместе с тем необходимо учитывать, что на сегодняшний день самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов и низкий уровень социально-экономического развития. Поэтому к таким муниципальным образованиям нельзя автоматически применять все требования и процедуры в сферах формирования (планирования), размещения и исполнения заказа, которые предполагается установить в законодательстве РФ для федеральных органов государственной власти в связи с введением Федеральной контрактной системы.
В связи с этим при установлении правовых основ формирования Федеральной контрактной системы на муниципальном уровне необходимо предусмотреть более рамочные и гибкие требования и способы осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных нужд, которые могли бы применяться органами местного самоуправления с учетом их экономического и географического положения, местной специфики и особенностей. При этом указанные требования следует устанавливать с учетом финансовых, организационных, кадровых и материально-технических возможностей органов местного самоуправления городских и сельских поселений, а также оценки их реальных возможностей по выполнению данных требований.
Одной из главных целей проводимой в России административной реформы является обеспечение формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной Правительством РФ в 2008 г., для решения этой задачи предусматриваются меры, направленные на четкую регламентацию порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, проведение мероприятий, направленных на упрощение процедур, снижение временных издержек, затрачиваемых потребителем услуг, а также создание сети многофункциональных центров обслуживания населения (далее – МФЦ). Всесторонне регламентирование общественных отношений в данной сфере осуществлено Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который тесно связан с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)» и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, МФЦ, универсальной электронной карты (для физических лиц) и других средств. Кроме того, приняты правовые акты Правительства РФ по вопросам, которые отнесены к его полномочиям с целью реализации положений указанного Федерального закона. Однако эксперты и правоприменители отмечают, что существующее регулирование предоставления муниципальных услуг имеет определенные проблемы.
В соответствии с федеральным законодательством выделяются две основные категории муниципальных услуг. Так Бюджетный кодекс РФ предусматривает муниципальные услуги, оказываемые учреждениями в соответствии муниципальными заданиями, а Федеральный закон № 210-ФЗ – муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам. Таким образом, отсутствует единое определение муниципальной услуги. Кроме того, не раскрываются понятия муниципальные функции и муниципальные услуги, хотя эти термины непосредственно связаны с понятием муниципальных услуг.
Федеральным законом № 210-ФЗ установлено, что его действие распространяется на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг. Данная норма допускает неоднозначное толкование, поскольку под такой организацией может подразумеваться как МФЦ, так и непосредственный поставщик услуг.
Указанные факторы некорректности законодательства порождают неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления муниципальных услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений.
Федеральный закон № 210-ФЗ предусматривает возможность предоставления муниципальных услуг в МФЦ в режиме «одного окна». В отдельные федеральные законы были внесены изменения, устранившие правовые препятствия для реализации данного принципа и возможности оказания предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Однако требуется скорейшее внесение аналогичных изменений в иные федеральные законы.
Неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности МФЦ, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта РФ либо муниципальные учреждения. Соответственно необходимы правовые механизмы, обеспечивающие софинансирование их деятельности.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 796 в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тысяч человек, в МФЦ должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв. м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных муниципальных помещений.
Одним из наиболее проблемных является вопрос регулирования услуг, являющихся обязательными и необходимыми для предоставления муниципальных услуг.
Для предоставления муниципальных услуг в электронном виде необходим программный комплекс электронного документооборота «Делопроизводство», внедрение которого, в свою очередь, требует значительных сумм финансовых средств.
Актуальной является проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг – стандартов оказания услуг. В отсутствие таких стандартов на государственном уровне, органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг.
Негативное влияние на процесс предоставления услуг в электронном виде оказывает отсутствие механизма унификации наименования муниципальных услуг, предусмотренного распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р. Сводный перечень первоочередных муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, не в полной мере соответствует полномочиям органов местного самоуправления. Наименования услуг, включенных в указанный перечень, являются чрезмерно обобщенными и фактически включают несколько услуг, оказываемых органом местного самоуправления.
3. Программы развития территорий
Решение задач модернизации невозможно без увязывания в единую систему программ социально-экономического развития страны, регионов и муниципалитетов. Программы социально-экономического развития муниципальных образований должны стать составной частью программ социально-экономического развития субъектов РФ и федеральных программ.
Предлагается разработать законодательные механизмы взаимодействия в рамках программно-целевого процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению развития муниципальных образований, созданию новых производств, привлечению инвестиций, а также между муниципальными органами власти и хозяйствующими субъектами, действующими на территории муниципалитетов и заинтересованные в их развитии.
Программы должны являться организационным механизмом обеспечения развития муниципалитета, иметь обязательный характер для каждого муниципального образования и быть основой межбюджетных отношений. Это означает, что утверждение программы развития предшествует утверждению местного бюджета на соответствующий год. Совокупность программ развития муниципальных образований в составе субъекта РФ должна стать основой для программы развития субъекта. При таком построении программ решаются две задачи: стратегического планирования развития территории и отрасли (производства), с одной стороны, и создания механизма объединения ресурсов, согласования интересов участников процесса развития и обеспечения этого процесса, с другой стороны. Помимо решения государственной задачи обеспечения развития, реализация данного предложения позволит жителям знать перспективу своего города или поселка и самостоятельно выстраивать свою позицию в этих отношениях.
Составной частью программ развития предлагается сделать бизнес-планы по развитию новых производств и привлечению инвестиций. Рассмотреть возможность предоставления гарантий со стороны органов государственной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления, участвующих в организации бизнес-проекта.
В качестве механизмов обеспечения инновационного развития целесообразно рассмотреть возможность использования существующих территорий с высоким потенциалом наукоемких технологий (закрытые административно-территориальные образования, наукограды) как территориально-отраслевых инновационных центров для исполнения соответствующего государственного заказа.
Эффективным инструментом исполнения комплекса мероприятий в данном случае может быть территориальная компания развития, которая будет выполнять функции дирекции программы развития муниципального образования и выступать ответственным исполнителем государственного заказа, выдаваемого территории – инновационному центру.
В целях создания единой системы программ социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований необходимо разработать механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их разработки и мониторинга исполнения. Для регламентации процедуры формирования и реализации программ необходимо актуализировать действующие нормативные акты (Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах Социально-экономического развития Российской Федерации»), либо принять новые, определяющие единую методику, включая порядок и сроки разработки программ развития всех уровней.
RSS
Реклама
