И.М. Пеньевский (ИТП «ГРАД», Омск)

Пеньевский И.М.

В настоящее время эффективность управления развитием территории муниципальных образований зависит от ряда социально-экономических и нормативно-правовых условий общероссийского характера. Среди них наибольшую актуальность имеют следующие:
1. Во многих муниципальных образованиях собираемость земельных платежей сегодня остается на очень низком уровне. В ряде крупных городов доля земельного налога и арендной платы за землю в общем объеме доходов бюджета не превышает 10 %. В то же время, по оценкам экспертов, этот показатель потенциально может составлять 40 % и больше.
2. В действующих федеральных нормативных правовых актах и в документах рекомендательного характера отсутствует перечень факторов, определяющих кадастровую стоимость земельных участков. Также не определен и перечень факторов, влияющих на величину ставок земельного налога и арендной платы за землю. Фактически вопрос составления методик расчета таких ставок передан на уровень местного самоуправления. В такой ситуации муниципалитеты зачастую «впадают в крайности» в погоне за фискальной задачей и чрезмерным, экономически не обоснованным повышением налоговых ставок. В итоге, это может приводить к снижению инвестиционной привлекательности, «бегству» и деградации территории.
3. В ближайшие три года ожидается введение налога на недвижимость, который может в значительной мере изменить структуру и объем налоговых доходов местных бюджетов. При этом предполагается, что новый налог будет взиматься с рыночной стоимости недвижимости. Это обстоятельство уже сегодня делает необходимой разработку новой методологии расчета и взимания земельных платежей и, в целом, несколько нового подхода к управлению недвижимостью в муниципальном образовании.

Вместе с тем, коренной проблемой управления развитием городов в современной России является то, что реализация градостроительной документации сегодня все больше зависит от частного капитала, нежели от прямых государственных и муниципальных инвестиций. Градостроительная деятельность частных инвесторов обеспечивает сегодня строительство большей части жилой недвижимости, а также общественно-деловой недвижимости коммерческого назначения. В этих условиях органам местного самоуправления муниципальных образований необходимо обеспечивать разработку высококачественной градостроительной документации, то есть такой, в реализации которой будут одновременно заинтересованы как общество в целом, так и представители бизнеса на территории. Это означает, что решения градостроительной документации должны быть экономически эффективны как с коммерческой, так и с бюджетной точки зрения.

Таким образом, перед органами местного самоуправления сегодня встают следующие ключевые вопросы:
- Как убедить частных инвесторов вкладывать средства в реализацию муниципальной градостроительной документации? Ведь любой бизнесмен готов инвестировать в развитие лишь тех участков территории, которые принесут ему ощутимую прибыль в будущем.
- Как муниципалитету победить в «конкурентной борьбе» за региональные и федеральные инвестиции? Ведь такие средства на развитие территорий сегодня выделяются тем муниципальным образованиям, которые могут убедительно продемонстрировать высокий социально-экономический эффект от государственных капитальных вложений и ожидаемое увеличение привлекательности территории для частных инвестиций.

В целом существует острая необходимость количественной оценки будущего экономического эффекта от принимаемых уже сегодня градостроительных решений. К сожалению, в российском законодательстве не закреплено полноценных требований к оценке экономической эффективности решений, содержащихся в документах территориального планирования и в проектах планировки и межевания. По этой причине сегодня сохраняется риск разработки такой градостроительной документации, которую впоследствии невозможно будет реализовать по причине нехватки бюджетных и внебюджетных ресурсов, а также из-за низкой экономической заинтересованности инвесторов.

В связи с этим в настоящей статье представлены несколько подходов к оценке экономической эффективности градостроительных решений на примере трех больших городов российского Севера: Нефтеюганск, Салехард и Тюмень.

Одним из способов оценки экономической целесообразности и эффективности решений градостроительной документации является включение в состав пояснительной записки отдельного раздела, посвященного технико-экономическому обоснованию проектных предложений. Именно такой подход был использован ООО «ИТП «Град» (далее – Институт) при подготовке проекта планировки и межевания территории городского водозабора и трассы прокладки водовода в микрорайоне «7» г. Нефтеюганска.

Практически все существующие методические рекомендации по разработке технико-экономических обоснований ориентированы на подготовку проектной документации с целью строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Указанные методические рекомендации были адаптированы Институтом для целей обоснования решений проекта планировки и межевания, цели и содержание которого значительно отличаются от проектной документации.

На основе подготовленного технико-экономического обоснования были выделены два этапа реализации проекта планировки и межевания, а также проанализированы два возможных варианта реализации проекта планировки и межевания:
I этап – период инвестирования в проект для запуска водозабора мощностью 25 000 куб. м воды;
II этап – период эксплуатации (25 лет) и инвестирования (15 лет) в проект для запуска дополнителньой мощности водозабора 25 000 куб. м воды.
Затем с учетом возможных изменений в условиях социально-экономического развития Нефтеюганска были проанализированы два возможных варианта реализации проекта планировки и межевания.

Первый вариант реализации проекта предполагает осуществление инвестиций, учтенных только на первом этапе реализации проекта.
Второй вариант реализации проекта – при условии осуществления последовательно инвестиций на первом и втором этапах проекта.

В целом, разработка технико-экономического обоснования проекта планировки и межевания позволила получить следующие основные результаты:
– Исходя из анализа существующей системы водоснабжения города, ее слабых и сильных сторон, угроз и возможностей, обоснована необходимость разработки проекта.
– Рассчитаны укрупненные технико-экономические показатели стоимости строительства и результирующие показатели инвестиционного проекта, в том числе: индекс рентабельности, срок окупаемости капитальных вложений, экономическая эффективность вложений, себестоимость и удельные эксплуатационные расходы, показатели уровня производительности труда.
– Процесс реализации проекта планировки и межевания описан как система взаимосвязанных мероприятий. Для каждого мероприятия определены срок исполнения и необходимые затраты.
– Учтены финансовые ограничения, связанные с объемом и структурой расходов местного бюджета.
– Получен вывод об эффективности реализации проекта в целом.
– Разработана последовательная схема действий органа местного самоуправления по реализации решений проекта планировки и межевания территории размещения линейного объекта. В данной схеме учтены возможности использования механизмов муниципально-частного партнерства (на основе концессионных соглашений) и привлечения средств регионального и федерального бюджетов на условиях софинансирования.

Рис.1. Оценка распределения по территории рыночной стоимости жилья в настоящее время и на расчетный срок реализации генерального плана г. Тюмени (в ценах 2010 г.)

Во многих городах России нередко возникают ситуации, когда в рамках одной программы за счет средств регионального или местного бюджета необходимо осуществить не строительство отдельного объектов, а крупномасштабный, комплексный проект, затрагивающий территорию практически всего муниципального образования. При этом Градостроительный кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ) закрепил положения о том, что документы территориального планирования муниципальных образований должны подготавливаться с учетом принятых долгосрочных и ведомственных целевых программ федерального, регионального и местного уровней. Соответственно, в генеральном плане города должны быть определены места размещения на довольно большой территории множества различных объектов, строительство которых позволит решить задачи целевой программы.

В подобных ситуациях при оценке экономической эффективности градостроительных решений может применяться подход, основанный на распределении мероприятий по срокам реализации в зависимости от их расчетной стоимости.

Такой подход был использован Институтом при корректировке генерального плана Салехарда. В ходе этой работы были подготовлены предложения по реализации муниципальной целевой программы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилого фонда, признанного непригодным для проживания» на 2011-2015 годы» (утв. распоряжением Администрации города Салехарда от 14 сентября 2010 г. № 965-р).

Реализация программы предполагала пять этапов (один этап – один год). При оценке необходимой для переселения площади жилья и выборе оптимальных объектов для переселения на каждом этапе преследовались следующие цели:
– Минимизация затрат муниципалитета на переселение путем выбора наименее затратных проектов на каждом из этапов после их предварительного ранжирования.
– Учет потребностей населения в жилой площади для переселения из ветхого и аварийного жилья на каждом из этапов.
– Оптимизация последовательности инвестирования в проекты и переселения граждан с учетом объемов строительства, ввода нового жилья, объемов ликвидируемого жилья и сноса ветхих и аварийных домов.

Реализация предложений, подготовленных Институтом, предполагает, что НО «Фонд жилищного строительства ЯНАО» будет ежегодно выкупать у частных застройщиков определенный объем нового жилья для расселения горожан из непригодных для проживания домов. Произведенный анализ показал, что в течение ближайших пяти лет на территории г. Салехарда органы местного самоуправления имеют возможность создать условия для строительства нового жилья обшей площадью около 170 тысяч кв. м. При этом общая площадь жилищного фонда, остающегося на рынке в результате предполагаемого строительства жилья, а также переселения граждан из ликвидируемых домов, составит более 70 тысяч кв. м.

В результате получившие экономическое обоснование архитектурно-планировочные предложения по реализации программы по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья были учтены при разработке всей совокупности решений генерального плана г. Салехарда.

В крупных городах, где количество участников рынка недвижимости велико, прогнозирование поведения застройщиков и покупателей является одним из базовых условий определения оптимальных объемов и сроков строительства объектов местного значения в рамках генерального плана. Решение такой задачи невозможно без применения современных методов математического моделирования и анализа широкого набора показателей градостроительной ценности территории.

Градостроительная ценность представляет собой меру способности территории удовлетворять определенные общественные требования к ее состоянию и использованию. Количественным измерителем градостроительной ценности территории можно считать рыночную стоимость (цену) объекта недвижимости, который расположен на данной территории. В условиях рыночной экономики именно цена объекта показывает, насколько значимым, полезным и, соответственно, ценным является он для потребителей, то есть жителей города. В свою очередь сопоставление рыночной цены объекта недвижимости и затрат на его строительство дает представление о том, насколько прибыльным данный инвестиционный проект может быть для инвестора.

При внесении изменений в генеральный план г. Тюмени Институтом был использован именно такой подход к оценке экономической эффективности решений – подход, основанный на расчете показателей градостроительной ценности территории.

В результате исследования, проведенного Институтом на основе материалов комплексного проекта управления градостроительным развитием территории Тюмени, установлена математическая зависимость между рыночной стоимостью 1 кв. м общей площади жилья и размещением на территории различных пространственных объектов (в том числе объектов местного значения). Полученная математическая модель послужила базовым аналитическим инструментом для еще нескольких исследований в области градостроительной экономики, проведенных специалистами Института на примере г. Тюмени и его отдельных районов (рис. 2).

Рис.2. Схема коммерческой эффективности (рентабельности) на территории района «Заречный» в г. Тюмень

При подготовке генерального плана для каждого планировочного микрорайона, где возможно новое жилищное строительство и строительство коммерческих объектов общественно-делового назначения, были рассчитаны показатели потенциальной рентабельности инвестиционного освоения их территории. Расчет был произведен с учетом всех основных мероприятий по строительству объектов местного значения, которые будет необходимо осуществить для реализации генерального плана. Затем все планировочные микрорайоны были упорядочены по убыванию показателя потенциальной рентабельности. Таким образом, был получен прогноз наиболее вероятной последовательности инвестиционного освоения территории Тюмени в разрезе отдельных планировочных микрорайонов. В соответствии с этим прогнозом были определены сроки строительства объектов местного значения на период до 2040 г.

Представленный подход к оценке экономической эффективности градостроительных решений может применяться при подготовке не только генерального плана, но и документации по планировке территории. Например, при разработке проектов планировки отдельных районов г. Тюмени выполнялось сравнение различных вариантов градостроительных решений между собой по экономическим критериям в целях выбора наиболее оптимального и реализуемого на практике варианта (рис.3).

Рис.3. Этапы реализации генерального плана г. Тюмени, установленные на основе показателей рентабельности освоения территорий микрорайонов

Разработанная методика позволяет оценить не только коммерческую эффективность (рентабельность) строительства жилья на определенной территории, но и социальную эффективность, а также бюджетный эффект от такого проекта.

Показателем социальной эффективности является ожидаемый прирост рыночной стоимости существующего жилья в результате реализации предусмотренных генеральным планом мероприятий. Удорожание недвижимости в собственности горожан – явный признак увеличения благосостояния жителей. Например, анализ показал, что данный показатель для проекта генерального плана г. Тюмени на период до 2040 г. составит около 680 млн рублей (в ценах 2010 г.).

Бюджетный эффект измеряется в объемах поступлений в местный бюджет, которые возникнут в случае реализации данного варианта градостроительных решений. Такой эффект наиболее ощутим в части земельного налога и налога на недвижимость, введение которого ожидается в ближайшие несколько лет. Разработка соответствующих схем в составе материалов по обоснованию проекта планировки дает органам местного самоуправления представление об уровне самоокупаемости генерального плана или проекта планировки как комплексного инвестиционного проекта (рис. 4). При реализации последовательной градостроительной политики возможны ситуации, когда строительство объектов местного значения будет полностью или частично обеспечиваться средствами, накопленными в бюджете за счет успешной реализации предыдущих этапов генерального плана.

Следует отметить, что в ряде случаев при разработке проекта планировки недостаточно просто использовать какой-то из методов оценки экономической эффективности для формирования оптимального градостроительного решения. Прежде чем прорабатывать детальные проектные предложения, необходимо определить, на какой именно вид жилой застройки сегодня (или в обозримом будущем) на первичном рынке недвижимости будет присутствовать достаточный спрос. Ведь даже самые высокие показатели потенциальной коммерческой эффективности сами по себе не гарантируют успешной продажи построенного жилья.

Наличие и величина спроса на объекты недвижимости определенного вида оценивается с помощью специальных маркетинговых исследований, реализуемых через опросы населения. Для многих крупных застройщиков в России такое исследование рынка является неотъемлемым этапом планирования застройки территории.

В связи с этим при разработке генерального плана г. Тюмени и проектов планировки отдельных районов города использовались результаты маркетингового исследования, проведенного Институтом в целях разработки комплексного проекта управления градостроительным развитием территории. Результаты этого исследования позволили более ясно определить виды жилой застройки, которые будут пользоваться наибольшим спросом на рынке недвижимости в Тюмени.

Таким образом, применение того или иного похода к оценке экономической эффективности градостроительных решений зависит от социально-экономической ситуации на территории, особенностей сложившегося рынка недвижимости и задач, установленных заказчиком градостроительной документации. В целом совокупность рассмотренных подходов обеспечивает повышение качества материалов по обоснованию градостроительной документации и увеличивает вероятность реализации решений генерального плана и проектов планировки в полном объеме и в установленные сроки. Представление результатов градостроительного проектирования с точки зрения их потенциальной экономической эффективности для общества, муниципалитета и бизнеса укрепляет заинтересованность всех субъектов градостроительной деятельности в успешной совместной работе по преобразованию пространства города.