Е.С. Чугуевская, (Министерство регионального развития РФ, Москва)


В 2011 г. заметно активизировалась деятельность Министерства регионального развития РФ в сфере совершенствования градостроительного законодательства, методического обеспечения градостроительного проектирования. И что особенно приятно, прослеживается системный подход к организации нормотворческой деятельности. Департамент стратегического планирования одновременно занят и стратегиями социально-экономического планирования, и документами территориального планирования, и планировкой территорий, и созданием федеральной государственной информационной системы территориального планирования.

О самых значительных планируемых нововведениях в градостроительное законодательство, о текущей деятельности Министерства регионального развития РФ, которая направлена на создание комплексной системы управления развитием территории в стране, редакция нашего журнала попросила рассказать директора Департамента стратегического планирования Елену Станиславовну Чугуевскую.



Елена Станиславовна, какая государственная ответственность возложена на вверенный Вам Департамент, что важного удалось добиться в последнее время?
Основной задачей департамента является совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы для формирования комплексной системы стратегического и территориального планирования в Российской Федерации. Система должна строиться на трех столпах управления территориями:
- стратегическом социально-экономическом и бюджетном планировании;
- нормативах градостроительного проектирования;
- документах территориального планирования.

Принятый в марте 2011 г. федеральный закон, который внес изменения в Градостроительный кодекс РФ и законодательные акты по вопросам территориального планирования, прежде всего, оптимизирует и упрощает процедуру территориального планирования. Например, в нем исключены нормы о государственной экспертизе и сокращен объем обосновывающих материалов, также перенесены сроки утверждения документов территориального планирования на конец 2012 г.

Сроки по документам переносились уже трижды. Мы постоянно ведем мониторинг процесса подготовки схем. Если в субъектах и крупных городах этот процесс уже почти завершен, то в муниципальных образованиях на уровне сельских и городских поселений есть большое отставание. Федеральный закон должен помочь им справиться с этой работой в более короткие сроки.

Назовите, пожалуйста, три главные задачи ФГИС ТП.
Одной из главных новелл Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» стало создание единой федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП), предназначением которой является не только обеспечение публичности всех документов стратегического и территориального планирования в информационном пространстве, но и значительное ускорение процессов согласования этих документов со всеми государственными ведомствами и службами. ФГИС ТП сегодня – это интернет-инструмент, обеспечивающий процессы согласования, а завтра – это единая электронная карта территориального планирования страны, уникальный инструмент повышения инвестиционной привлекательности территории.

Вы курируете рабочую группу по стратегическому планированию и территориальному развитию, созданную в структуре Общественного Совета при Минрегионе России. Какие вопросы рассматриваются этой группой, как Вы оцениваете ее работу?
Перед группой поставлено очень много задач. Градостроительный кодекс РФ должен претерпеть еще не одно изменение. В первую очередь должны быть установлены требования к составу и содержанию региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Причем нормативы должны будут устанавливаться по отношению ко всем видам градостроительной документации, представляющим систему градостроительного проектирования, в том числе, к документам территориального планирования, документации по планировке территорий, правилам землепользования и застройки.

В настоящее время идет подготовка ряда изменений в Градостроительный кодекс РФ, обеспечивающих гармонизацию решений территориального планирования и планировки территорий. Также необходимо уточнить цели разработки проектов планировки, включив в их перечень формирование архитектурного облика застройки, создание целостной архитектурно-художественной среды.

Кроме этого рабочая группа является своеобразной лабораторией новых тем в градостроительстве. Мы сегодня обсуждаем и концепцию системы стратегического и территориального планирования, и тему Морского пространственного планирования, и ФГИС ТП.

Уже несколько лет Минрегион не организовывал научно-исследовательские работы (НИР) в области градостроительства, когда их необходимость была очевидна даже непрофессионалам в сферах градостроительного проектирования. В августе текущего года Минрегион объявил конкурс на разработку долгожданных научно-исследовательских работ. Что будет результатом НИР?
Подготовить требования к разработке градостроительной документации, обеспечивающие высокое качество ее разработки, без проведения научных исследований невозможно. Отдельного внимания заслуживает вопрос качества документов территориального планирования, которое необходимо постоянно повышать, понимая, что эти документы не должны быть застывшими, это «живые» документы, которые следует постоянно совершенствовать.

В настоящее время Российской академией архитектуры и строительных наук совместно с Минрегионом России подготовлены «Критерии оценки качества документов территориального планирования», которые мы будем рекомендовать использовать всем заказчикам при приемке документов, а институтам – при их разработке. Объявлены НИР по обосновывающим материалам Методических рекомендаций по подготовке схем территориального планирования РФ и субъектов РФ.

Елена Станиславовна, Вам, конечно, известно отношение всего прогрессивного общественно-профессионального сообщества к действующей системе проведения торгов на выполнение стратегических документов, градостроительной документации и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (закон № 94-ФЗ). Сейчас определяющими факторами при выборе исполнителя являются два критерия – срок выполнения работ и цена конкурсного предложения. Как Вы считаете, может ли в таких условиях развиваться цивилизованный рынок градостроительных услуг?
Закон № 94-ФЗ уже оказал отечественному градостроительству медвежью услугу.

К закону № 94-ФЗ я отношусь двояко, потому что на самом деле мы этим законом эффективно не пользуемся, т.к. зачастую даже от достаточно серьезных участников заявки на торги оформлены некорректно, очень слабо заполняется графа с показателями о качестве предприятия, а ведь хочется, чтобы выиграли именно профессионалы.

Также субъектами не используется статья закона № 94-ФЗ, которая предлагает до торгов на закупку проектной документации проводить конкурс. Эта конкурсная ситуация совсем не проработана, к тому же она требует еще и поддержки законами субъекта по порядку проведения конкурсов, в частности на архитектурные работы, на работы, связанные с градостроительством. Такой практики почти нет. Очень немногие, наиболее передовые регионы эту практику нарабатывают, в частности Нижний Новгород проводил довольно эффективный конкурс по определению подрядчика на проектирование оперного театра. Как раз через конкурс мы можем сделать профессиональную составляющую более значимой.

Разработка документов терпланирования и градостроительной документации в основном пострадала в связи с тем, что эта отрасль практически не институционализирована, т. е. не требует специальных лицензий, не требует членства в саморегулируемых организациях. Поэтому зачастую в жестких рамках «сроки-деньги» на работу заявляются фирмы, которые демпингуют и имеют только общее представление о территориальном планировании. Так как заказчик четко не фиксирует этот момент и отсутствует нормативная поддержка на уровне субъекта, ситуация повторяется. Кроме того, отсутствуют требования к документам, которые выставляются на торги, поэтому в суде очень сложно доказать, что поставленная документация не соответствует требованиям, а поставщик должен попасть в список недобросовестных поставщиков.

Все эти процедуры во многом не «дотянуты» на уровне самих заказчиков. Нужно более активно использовать систему бесконкурсного предоставления, которая возможна на уровне субъектов РФ, когда через государственные задания работа по территориальному планированию для государственных нужд субъекта отдается региональным госучреждениям, – вот это тоже очень слабо используется, хотя такие ниши в этом законе есть.

Не думаю, что законодательство будет совершенствоваться в лучшую сторону, потому что подготовленный законопроект «О государственной контрактной системе» сделает ситуацию еще хуже. По-видимому, в этот процесс нужно включаться профессиональному сообществу. Нашим департаментом направлены предложения в Минэкономразвития России в части особых условий для разработчиков документов стратегического и территориального планирования. В частности в критерии качества должны войти требования к продолжительности периода работы организаций в области градостроительства.

Елена Станиславовна, как Вы оцениваете роль общественно-профессионального сообщества в совершенствовании градостроительной деятельности в России? Что нужно сделать, чтобы зависимость законодательства от действий профессионального сообщества была устойчивой и надежной? Может быть, ключевую роль должна сыграть Градостроительная доктрина, сформулированная на основе профессиональных идеологических ценностей, которая позволит обеспечить формирование «социального заказа» на правильное и полезное всем градостроительное законодательство?
По опыту работы с группой Общественного совета могу сказать, что польза достаточно велика. Практика работы с профессиональным сообществом в Министерстве наработана, и это одно из направлений, которым большое значение придает министр регионального развития В.Ф. Басаргин. Поэтому такая работа строится, многие вопросы обсуждаются.

Когда участники этой рабочей группы являются представителями общественных организаций или проектных институтов и представляют не только себя, но и целую группу своих коллег, они выражают мнение уже более широкой части профессионального сообщества.

Считаю, что профессиональное сообщество обязательно должно участвовать в этих процессах. Однако сообщество нужно институционализировать, придать ему статус не только общественных организаций. Конечно, очень хорошо, что существуют организации по саморегулированию в градостроительстве, их появление иллюстрирует то, что люди, занимающиеся градостроительством, высокоорганизованны, могут выстраивать между собой отношения и вести продуманную политику, в противном случае было бы значительно хуже.

Формы влияния на законодательство существуют. Одна из форм – это наша рабочая группа, по крайней мере в части тех законов, которые курирует наш департамент в Минрегионе, мы открыты к диалогу, если предложения носят не характер эмоций, а характер некоего законопроекта. Потому что перевести эмоции в нормативный документ очень сложно, ресурс у нас в департаменте невелик и НИРовские работы на эту тему не предусматриваются, поэтому здесь я надеюсь на помощь коллег.

Если говорить о других институтах, обращение общественной организации в те правовые институты, через которые проходят законы возможно. Например, много законов дорабатываются на площадках комитета Государственной Думы РФ. У курирующих законы отраслевых комитетов абсолютно открытая политика. Интегрироваться в процесс обсуждения даже после первого чтения несложно, ведь закон дорабатывается на площадке комитета в течение срока от месяца до года и более. Это совершенно открытый ресурс, и нужно участвовать, потому что правоприменительная практика попадает как раз на участников общественных организаций. При обсуждении закона очень важно слышать мнение практика, который применяет это в работе.

Законодательная основа СРО такова, что ответственность за риски в проектировании несет Национальное объединение проектировщиков, а за риски в строительстве – Национальное объединение строителей. Люди, которые формировали законодательную основу СРО, придерживаются позиции, что у градостроительства никаких рисков не существует. Хотя такое мнение ошибочно, потому что те же разрывы и правильное размещение зданий и сооружений зачастую влияют больше, чем просчет в фундаменте. Например, взрыв на складе боеприпасов и огромный радиус воздействия там, где нарушены правила размещения предприятий. Без учета зоны с особыми условиями больше ста предприятий попадает в зону поражения, и государство терпит ущерб. Вот цена градостроительной ошибки и невыстроенной градостроительной политики. Эта информация не была своевременно услышана, поэтому законодательное основание СРО создано без градостроительной составляющей.

Если говорить о Градостроительной доктрине, для меня этот документ носит несколько неформальный характер. Хорошо, что она обсуждается, но с правовой и нормативной точек зрения – это предмет общественного согласия внутри профессионального сообщества. Поэтому Градостроительная доктрина, на мой взгляд, могла бы иметь значение, если бы она обладала нормативно-правовыми чертами, или на ее основе формировались бы предложения, например, в Градостроительный кодекс РФ. Иначе – это профессиональный градостроительный кодекс чести, который в наше время легко нарушить.