Разбегин В.Н.

В.Н. Разбегин (ГНИУ «Совет по изучению производственных сил», Москва)

Необходимость построения цельной единой иерархически выстроенной системы документов стратегического и территориального планирования как основы государственного управления сегодня можно считать общепризнанной. Вместе с тем, сегодня на практике мы имеем факт разработки большого количества стратегических документов на всех уровнях – это и федеральный уровень, и субъекты, и округа. Эти документы отчасти разрабатываются в рамках действующих до сих пор закона 1995 г. о прогнозировании стратегического планирования и указа Президента об основах стратегического планирования в РФ. Присутствуют в документах положения как законопроекта о стратегическом планировании, так и проекта концепции совершенствования региональной политики. В целом, стратегии представляют собой достаточно пеструю картину, которую нельзя считать объединенной в систему ни законодательно, ни методически. Как следствие, это не дает возможности достигать того синергетического эффекта, ради которого и затевается процесс комплексного управления и стратегического планирования. Несогласованность этих документов носит системный характер, в первую очередь, по целям и задачам.

Так цели и задачи, сформулированные в концепции развития Российской Федерации, не перекрываются соответствующими целями и задачами на уровне федеральных округов, субъектов Федерации и слабо коррелируют с целями и задачами, поставленными в отраслевых стратегиях. Точно так же по системе целевых параметров. Количество целевых параметров стратегий субъектов РФ варьируется от нескольких единиц до нескольких сотен. При этом, если мы пытаемся использовать то, что подготовлено в стратегии социально-экономического развития субъекта для подготовки его же схемы территориального планирования, то обнаруживается, что пересечений нет, и выполнить требование Градостроительного кодекса РФ о необходимости согласования схемы терпланирования и стратегии социально-экономического развития, с одной стороны, легко, потому что нет пересечения, а с другой стороны, по сути – невозможно.

Или возьмем проблему согласования целевых показателей федерального округа и входящих в него субъектов Федерации. Вот для того, чтобы это было не простым разбрасыванием целевых показателей округа на субъекты, а логически обоснованным действием, необходимо применять довольно сложные модельные комплексы, использующие балансовые соотношения, затрагивающие взаимодействие отраслей и регионов. Но в отсутствие четких требований к подобным трудоемким процессам разработчики стратегий себя, как правило, не утруждают. В проекте закона о стратегическом планировании, который сейчас прошел согласование и вносится в Правительство РФ, есть попытка упорядочить систему стратегических документов. Здесь присутствуют стратегические прогнозы, горизонт которых – от 12-ти лет, стратегии долгосрочного планирования, где прямо названа и концепция долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочная бюджетная стратегия, отраслевые и территориальные стратегии и схемы терпланирования на уровне федерального округа, субъекта РФ. Не присутствуют в тексте закона стратегии развития естественных монополий и государственных компаний, стратегии муниципальных образований, но к ним есть отсылки.

В ходе заседания Общественного совета Минрегиона России, 28 ноября 2011 г.

Чего нет в законопроекте? Из важных вещей здесь не упомянуты схема расселения и схемы размещения объектов для ряда отраслей, таких, например, как транспорт, энергетика, хотя это просто необходимо. Но, в целом, можно считать, что такие схемы могут найти свое место при расшифровке содержания схем терпланирования и отраслевых стратегий. Гораздо более важным является необходимость создания единого методологического и методического аппарата для того, чтобы весь комплекс стратегических документов был выстроен на единой методологической основе.

Кроме согласования документа, чисто методического, существует очень важный институциональный аспект, где перечислены те субъекты, которые участвуют в процессе подготовки, разработки и утверждения стратегических документов. На федеральном уровне это Президент РФ, Счетная Палата, Правительство, дальше в проекте закона не названы прямо, но по логике подразумеваются: Минэкономразвития, ответственное за социально-экономическое и отраслевое развитие; Минфин – бюджетная стратегия; Минрегион – территориальное развитие. И дальше – федеральные органы исполнительной власти, общественные, научные организации и т. д. Вызывает озабоченность, что при такой структуре разработка и согласование решений, идущих по отраслевому, территориальному и бюджетному направлению, опять оказываются разорванными.

По-видимому, должен быть орган, который координировал бы согласование стратегических документов всех названных ветвей. Этим органом может быть федеральная межведомственная комиссия по стратегическому планированию, которая должна возглавляться в Правительстве РФ кем-то из вице-премьеров. Такой же орган нужен и на окружном уровне, для того чтобы реально осуществлять процесс согласования стратегий субъектов РФ.

Скажу еще о том, что вопрос о качестве разработок, который постоянно поднимается, очень важен. Здесь практика прямого применения закона № 94-ФЗ в процессе подготовки документов территориального планирования и стратегического развития приводит к плачевным результатам. Необходимо поддержать инициативу, которую выдвигает Минрегион по введению предварительной квалификации, потому что сегодня у нас есть парадокс. Для того чтобы разработать серьезный технический проект, мы выдвигаем очень большие предварительно-квалификационные требования к разработчикам, а для того чтобы разработать проект стратегии социально-экономического развития территории или отрасли, никаких предварительных требований не нужно, и мы заказываем эту работу тому, кто, по закону №94-ФЗ, согласен выполнить ее дешевле.

В заключение хочу сказать, что скорейшее принятие закона о стратегическом планировании и всех необходимых для его функционирования подзаконных актов и методических рекомендаций следует считать одной из наиболее приоритетных задач на ближайшую перспективу.