Бурняшева Т.А.

Т.А. Бурняшева (ГУП «НИиПИ Генплана Москвы», Москва)
Проблема, требующая отражения в федеральном законодательстве, заключается в том, что точность установления красных линий и границ зон с особыми условиями использования территорий в составе проектов планировки и специализированной документации М 1:2000 не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к информации, подлежащей государственной регистрации.

В № 1 журнала «Управление развитием территорий» за 2011 г. меня очень заинтересовала статья «Регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях», тема которой имеет прямое отношение к 20-летней деятельности, проводимой институтом Генерального плана города Москвы. Эта тема – «красные линии» и «линии градостроительного регулирования», придание им необходимого правового статуса в федеральном законодательстве, их многофункциональное использование в градостроительстве и при оформлении земельно-имущественных отношений.

В 1946 г. Издательством Академии архитектуры СССР издан «Справочник архитектора. Градостроительство». В главе «Русское градостроительство XVIII и начала XIX вв.» сказано: «В Петербурге был запрещен старый «усадебный способ» застройки кварталов и вменялось в обязанность стоить дома фасадами на улицу, по красным линиям, намеченным вехами». Этот термин пришел к нам из глубины веков.

В 50-е годы в других справочниках и постановлениях Совета народных комиссаров РСФСР уже указывалось:
- красные линии являются границами улиц, площадей и внутриквартальных проездов;
- красные линии отделяют кварталы от улиц;
- строительство зданий с выступом за красную линию не допускается;
- план красных линий разрабатывается в составе проекта детальной планировки и вместе с основными положениями является его утверждаемой частью;
- разбивочный чертеж красных линий разрабатывается в М 1:2000.

После утверждения Генерального плана города Москвы 1971 г. Научно-исследовательским и проектным институтом Генерального плана города Москвы была выполнена работа по закреплению красными линиями магистральной улично-дорожной сети. В дальнейшем план красных линий дополнялся новыми видами линий – охранными, водоохранными, линиями застройки и пр. В ручном режиме институтом Генерального плана города Москвы разрабатывались разбивочные чертежи-акты установления (корректировки, отмены) красных и других линий, передавались в Мосгоргеотрест для выполнения аналитического расчета координат переломных точек и нанесения на топооснову. В таком режиме работы велись до 90-х гг. – эпохи начала автоматизации проектирования.

В 1992 г. в институте Генерального плана города Москвы по инициативе и под руководством заместителя директора по автоматизации проектных работ А.Б. Способа начались работы по преобразованию плана красных линий с бумажных планшетов в электронный вид.

В 1998 г. вышло первое постановление Правительства Москвы, закрепившее термин «линии градостроительного регулирования (ЛГР)» и полномочия института Генерального плана города Москвы по разработке разбивочных чертежей-актов и ведению Сводного плана ЛГР города Москвы с использованием автоматизированных технологий. Большое количество изменений произошло за истекший период в законодательстве Российской Федерации и города Москвы, что и определило расширение перечня видов ЛГР. Перечень ЛГР представлен в постановлении Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. № 270-ПП «Об утверждении Положения о порядке установления ЛГР в городе Москве». Однако изменения в законодательстве теми же темпами происходят и сегодня.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ:
Красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования; границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее – линейные объекты).

Красные линии существующих территорий общего пользования – границы улиц, дорог, площадей, проездов, автомобильных дорог, внутриквартальных проездов, проездов внутреннего пользования, внутриквартальных пешеходных проходов, набережных, скверов, бульваров, водных объектов, пляжей и других объектов; береговая полоса водных объектов общего пользования.

Красные линии планируемых территорий общего пользования, утвержденные в составе проектов планировки, должны рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Красные линии территорий линейных объектов – границы полос отвода железных дорог, наземных трубопроводов, наземных линий метрополитена, других видов скоростного внеуличного транспорта (скоростной трамвай, московская монорельсовая транспортная система, легкий метрополитен).

Земельные участки существующих территорий общего пользования не подлежат приватизации.

Земельные участки планируемых территорий общего пользования подлежат резервированию.

Земельные участки, входящие в территории линейных объектов, не подлежат отчуждению из собственности города Москвы.

Зоны с особыми условиями использования территорий – территории с ограничениями использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства, установленные законодательством РФ об охране культурного наследия, об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об охране здоровья населения, в том числе: санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (ОКН), в том числе охранные зоны ОКН, зоны регулирования застройки ОКН, зоны строгого регулирования застройки ОКН, зоны охраняемого ландшафта, зоны охраняемого культурного слоя; водоохранные зоны, прибрежные (защитные) полосы, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, охранные и технические зоны инженерных подземных коммуникаций и воздушных линий электропередач, охранные и технические зоны транспортных коммуникаций, технические и охранные зоны метрополитена, историко-культурные заповедные территории, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в составе специализированной документации, предусмотренной законодательством РФ и города Москвы, в частности границы санитарно-защитных зон устанавливаются в составе проектов организации санитарно-защитных зон, утвержденных Центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ЦГЭСН), границы зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения устанавливаются в составе проектов зон санитарной охраны Московского водопровода, утвержденных Правительством Москвы.

Иные территории, для которых законодательством города Москвы установлены ограничения: особо охраняемые природные территории, территории объектов культурного наследия, природные и озелененные территории ограниченного пользования и озелененные территории в составе земельных участков специального назначения, границы которых также устанавливаются в составе специализированной документации.

В практике московского градостроительного проектирования все вышеперечисленные границы участков, территорий и зон объединяются понятием «линии градостроительного регулирования».

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» вышеперечисленные участки и зоны подлежат учету в Государственном кадастре недвижимости (ГКН).

Чтобы осуществить кадастровый учет, необходимо выпустить технический градостроительный документ – Разбивочный чертеж-акт (РЧА), формирующийся в соответствии с требованиями к представлению информации, установленными земельным законодательством и законодательством о кадастре объектов недвижимости.

РЧА формируется в координатном виде в московской системе координат с учетом имеющейся информации по действующим ЛГР, уточненным по материалам М 1:500 и данным геодезической съемки контуров зданий и земельных участков.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ведение государственных информационных систем и ресурсов осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях (РЧА – документ, имеющий согласующие и утверждающую подписи, номер и дату регистрации).

При выпуске Разбивочного чертежа-акта обеспечивается взаимоувязка и непротиворечивость границ территорий и зон, ограничения использования которых определены в законодательных актах РФ и города Москвы различных отраслей законодательства.

В соответствии с законом города Москвы № 48 «О землепользовании в городе Москве» к полномочиям Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве относится установление линий градостроительного регулирования.

Следовательно:
Линии градостроительного регулирования – границы зон, территорий и отдельных земельных участков, подлежащих регистрации в ГКН и иному учету при осуществлении градостроительной деятельности, установленные в координатном виде на основании утвержденных документов и документации градостроительного проектирования, иных видов документов и документации, предусмотренных законодательством РФ и города Москвы.
План ЛГР необходим для:
1) формирования сведений, подлежащих учету в ГКН и в Информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД);
2) обязательного отображения ЛГР в составе Единой государственной картографической основы (ЕГКО) города Москвы;
3) формирования и актуализации границ земельных участков, изымаемых из оборота, ограничиваемых в обороте, обременяемых сервитутами, не подлежащих отчуждению из собственности города Москвы и резервируемых для государственных нужд города Москвы;
4) учета при принятии решений в области земельно-правовых отношений требований и ограничений использования территории;
5) использования в качестве исходных данных при разработке документации территориального планирования и документации по планировке территории проектов планировки, проектов межевания, градостроительных планов земельных участков;
6) использования в качестве аналитического материала при оценке инвестиционного потенциала территории.

План ЛГР в городе Москве используется в производственной деятельности:
- Департамента земельных ресурсов города Москвы;
- Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы;
- Департамента по культурному наследию города Москвы;
- Москомархитектуры.

В городе Москве в 2007-2009 гг. были сформированы и утверждены перечни земельных участков существующей и планируемой улично-дорожной сети. В настоящее время эта информация устарела и в ситуации кардинальных транспортных изменений требует срочной актуализации и последующей постановки на кадастровый учет.

Кроме того, весьма актуальна проблема пересечения границ земельных участков. Росреестр, в практической деятельности сталкиваясь с этой проблемой, пытается определить допустимую величину пересечения.

ГУП «НИ и ПИ Генплана Москвы» в своей производственной деятельности тоже сталкивается с похожими проблемами. В частности, в практике работ института выпуск разбивочных чертежей-актов установления границ территорий объектов культурного наследия (ОКН) на основании картографических, текстовых и координатных данных об указанных границах, утвержденных приказами Росохранкультуры и постановлениями Правительства Москвы.

Земельный участок ОКН, граница которого сформирована картографическим способом, обязательно будет иметь пересечения с земельными участками улично-дорожной сети, сформированными в красных линиях, установленных с учетом материалов М 1:500 и материалов геодезической съемки.

Аналогичные пересечения будут и с зонами с особыми условиями использования территорий, которые хоть и могут формально пересекаться с земельными участками, но площади пересечений будут минимальны и бессмысленны с точки зрения ограничений.

Абсолютно исключить возникновение пересечений возможно в случае, если использовать не границы участков и зон, а общие границы между участками, то есть исходные данные использовать в линейной форме, преобразовывая впоследствии в форму замкнутых контуров.

Таким образом, для целей государственного кадастрового учета целесообразно использовать информацию плана ЛГР, и координаты всех земельных участков и зон с особыми условиями использования территорий получать из плана ЛГР по данным, уточненным по материалам М 1:500 и материалам геодезической съемки, используемой в процессе выпуска РЧА.

Придание линиям градостроительного регулирования соответствующего правового статуса позволит решить ряд остро стоящих проблем оформления земельных отношений в городе Москве с обязательным использованием всех учтенных в ГКН, установленных документацией территориального планирования, документацией по планировке территорий и другой специализированной документацией градостроительных и иных ограничений использования территории.