22 февраля 2012 года Принят по итогам V Всероссийского научно-практического семинара градостроительных проектировщиков «Градостроительная политика РФ: итоги и перспективы» членами Некоммерческого партнерства «Национальная Гильдия Градостроителей»
Мы, члены Некоммерческого партнерства «Национальная Гильдия Градостроителей», спустя четыре года после его создания, исходя из накопленного практического опыта и профессиональных знаний, считаем необходимым опубликовать свое понимание ситуации в области градостроительства в нашей стране, что особенно актуально в преддверии важнейшего для нашей страны политического события - выборов Президента Российской Федерации!
1. Современная ситуация государственной политики по отношению к городскому управлению (градоустройству)
По подсчетам ООН глобальное население городов к 2008 году достигло 3.3
миллиардов человек, больше 50% которых являются жителями крупных городов. Это по отношению к 13% - в предыдущем столетии; и 3% - в XIX веке.
Глобальное население будет увеличиваться и, в основном, оно будет сосредоточено в городских центрах развивающегося мира, в т.ч. и в России. Именно города в течение ближайших двух десятилетий станут домом для более чем 2 миллиардов новых жителей.
Но города не только растут, они также производят все больше и больше мирового блага. Экономика города составляет до 55% ВВП в странах с низким уровнем дохода, 73% в странах со средним уровнем и 85% в странах с высоким уровнем дохода. Город во всем мире играет все большую роль в создании материальных благ, усилении социального развития, привлечении инвестиций и освоения человеческих и технических ресурсов.
Эта связь между экономическим успехом и урбанизацией возникла как отдельная единица в эпоху глобализации. Эти глобальные тенденции означают, что«урбанистический век» не заканчивается, а только начинается.
Одновременное разворачивание двух мировых процессов – глобализации и урбанизации будет оказывать решающее значение на всю социально- экономическую ситуацию, как в мире, так и в России в ближайшие 50 лет.
Для справки: В 2002 г. в Российской Федерации насчитывалось 1098 городов, а доля городского населения составила 73,1 %,сейчас 1100 и 73,75 соответственно. Число больших городов - 165.
В них проживает 45 % населения страны - почти половина России! Каждый шестой житель живёт в городе-миллионере, число которых, на сегодня равно двенадцати (12).
Неуправляемый процесс урбанизации, с нашей точки зрения, является главным вызовом, предъявляемым современной России, которая сегодня переживает процесс урбанизации по своему масштабу и значению сопоставимый со сменой принципов социально-экономической деятельности государства.
И если последней мы уже почти умеем управлять (созданы административные, рыночные, экономические, правовые, политические инструменты управления), то о первом мы еще многого не знаем, а видим и фиксируем только некоторые внешние проявления, а именно:
– рост экономической значимости городских агломераций, складывающихся вокруг крупных городов. В России 12 городов - миллионников (именно там концентрируется инвестиционная активность)
– бурный рост населения Москвы, почти на 3 млн.чел. (в 1989г.- 8 769 117чел., в 2005 - 10 407 000 чел., в 2011 – по предварительным данным переписи 2010г. 11 552 000 чел.), который происходит, в основном, за счет физического прироста населения (т.е. за счет мигрантов). При этом, одновременно наблюдается стремительная потеря населения в городах и поселениях Сибири и Дальнего Востока - более чем 2 млн.чел.;
– деградация качества городской среды (автомобильные пробки на дорогах, загрязнение источников водоснабжения, ветхость систем жизнеобеспечения, уплотнение застройки, рост заброшенных территорий городов и т.д.);
– утрата исторически ценных городских пространств практически во всех столицах субъектов РФ;
– потеря связанности городов между собой (например, долететь из Иркутска в Новосибирск, Тюмень и др. можно только через Москву);
– Федеральный уровень власти не знает, как решать кризисные ситуации в городах, особенно в монопрофильных (см. Пикалево, Байкальск, Тольятти и др.), ответственное, за региональную политику Министерство регионального развития РФ, к решению таких ситуаций не привлекается;
– инициативы, которые рождает федеральная власть по выходу города из кризиса, носят отраслевой характер и являются, по сути, советскими (мобилизационными);
– финансовая политика (бюджет, Налоговый кодекс) не обеспечивает ресурсное обеспечение города - муниципального образования. Мандаты власти, законодательно закрепленные 131 ФЗ «Об основах местного самоуправления» не обеспечиваются деньгами, а, следовательно, порождают дотационность бюджетов, что, в свою очередь, порождает иждивенческое отношение местных органов власти к федеральной власти. За эффективную экономику городские власти не отвечают (им достались вопросы ЖКХ, соцобеспечения), прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере, практически не имеют. А это, таким образом, порождает коррупцию;
– новым способам управления экономикой городов местные власти не обу-чены и стимулов к обучению у них нет;
– поскольку управлять 24 000 муниципальных образований из Москвы невозможно физически (131 ФЗ), то власть по отношению к муниципальным образованиям передана на уровень субъектов РФ. С них и спрос. А они управляют, как умеют (чаще всего не умеют);
– политически местное самоуправление не является государственной властью и, следовательно, заложен «естественный» конфликт между губернатором и мэром, как правило, столичного города, а главы малых городов выпадают из политической палитры и с ними не считаются. Появление сити-менеджеров носит политический, а не профессиональный характер и только усугубляет ситуацию;
– разделение полномочий на уровне районов и поселений в части градостроительной деятельности не эффективно. Районная власть распоряжается земельными участками на территории поселений, власть муниципальных поселений сведена только к выдаче разрешений на строительство. Существующее положение «две хозяйки на одной кухне» приводит к конфликту между поселениями и районами, что не позволяет принимать грамотные решения;
– уровень знаний о городах в федеральном центре и субъектах федерации чрезвычайно низок (нет городской статистики, нет специальных исследований и разработок). А существующие научные разработки, в т.ч. и Российской академии архитектуры и строительных наук, властью не востребованы;
– современная российская власть не доверяет отечественным профессионалам, действуя по принципу «нет пророка в своём отечестве», чему яркий пример – итоги конкурса на разработку Концепции развития Московской агломерации;
– сегодня нет ни одного города в России, который бы не сталкивался с противоречиями в земельно-имущественных и градостроительных отношениях.
Спустя 9 лет после принятия Градостроительного Кодекса, призванного ввести рыночные регуляторы в градостроительство, мы не в состоянии даже представить себе город, где этот документ эффективно работает;
– вымывается трудоспособное и активное население из малых и средних городов в крупные. Малые города утрачивают способность воспроизводства человеческого капитала;
– до сих пор понятие «город» не включено ни в один из законов, даже в
Градостроительном Кодексе его нет, не говоря уже о городской агломерации.
2. Предпосылки развития городов РФ и направления городской политики.
Географическая неравномерность развития городов бьет все рекорды. Уровень жизни в городах, входящих в крупные агломерации, на порядок превышает уровень жизни в городах, удаленных от центров развития. Соотношение доходов 10% самых богатых жителей Москвы к доходам 10% самых бедных жителей достигло 45 к 1, в среднем по России – это 15:1, тогда как в развитых странах это соотношение колеблется в пределах 7:1. Хозяйственный уклад в городах Псковской области отличается от способов ведения хозяйства в городах Северного Кавказа, как небо и земля. Города Урала, Сибири, центральной части России, Приморья и Северо-Запада – это разные города, как по культурным, ценностным предпочтениям, так и по экономическим способам ведения хозяйства. А значит нельзя к ним подходить с общим шаблоном. Для каждого типа города необходим свой набор инструментов управления. Нам нужна «высокоточная» система управления городами.
Городская среда становится решающим фактором, обеспечивающим привлекательность территорий для капиталов и людей. Российские города пока еще не научились работать со своими активами как с капиталом. Одной из главных задач управления страной в этой связи становится повышение эффективности использования городского пространства, реорганизация данного пространства таким образом, чтобы оно работало наиболее производительно. При этом городская среда выступает главным стимулом, привлекающим людей и капиталы.
Сейчас большинство российских городов – это не совсем города, а то, что некогда называли слободой: пространства не столько жизни, сколько работы. Они построены не вокруг площади, а вокруг завода, порта, шахты. У них нет хозяев. Есть люди, занимающие господствующие позиции, но это не хозяева. Они приватизировали прибыли от города, но не обременения. Город же – это обременение для тех, кому есть чем владеть, есть что передавать в наследство и наследовать. Такой город постиндустриальных горожан будет также тесно связан с государством и выгоден ему.
Одно из главных препятствий на пути к городу-мечте – это тотальная и вопиющая безграмотность градоначальников. Умение мыслить в масштабе города, в сознании своем удерживать город как целое и уметь работать с этим целым осваивается в течение 5–7 лет непрерывного труда. Потом уже можно более или менее грамотно пользоваться такими документами, как стратегический план, генеральный план, и грамотно принимать решения. Надо бы ввести обязательное требование на занятие должности градоначальника: сдал минимум по градоустройству – можешь быть мэром. Не сдал – извини.
Раньше (до нового Градостроительного Кодекса) эту роль понимающих людей, специалистов выполняли главные архитекторы городов, которые назначались из числа признанных членов профессионального цеха и имели двойное подчинение –федеральному центру и местной власти. Сейчас не так. На место этого «понимающего» нередко попадают случайные или «преданные» люди, и вот понимания уже нет и быть не может. Потому что сплошь и рядом градостроитель не дает развернуться местному олигархическому капиталу, крепко спаянному с местной властью - достаточно понять, что должность руководителя архитектурного органа при местной администрации является по существу расстрельной, если этот руководитель отстаивает истинные, а не мнимые государственные и общественные интересы. Попробуйте найти главного архитектора крупного города! Не найдете. Их нет.
Именно город, а не предприятие, сейчас диктует какому типу производства и где располагаться. Стоимость городской территории, но не земли, как принято говорить, играет ключевую роль в том, какой тип предпринимательской деятельности может и должен (именно должен) располагаться в пространстве города. (Подземный переход в центре города создает больше рабочих мест, чем современное сборочное предприятие. Например, подземный переход до Павелецкого вокзала в Москве «кормит» около 500 человек).
Сегодня только ленивый не говорит об инновационном развитии. А между тем, инновационное развитие возможно только через развитие городских агломераций, которые, как мы уже знаем, законом не предусмотрены… Технопарк, индустриальный парк, ОЭЗ осмысленно размещать в пространстве городских агломераций, где высоко разнообразие среды. Именно поэтому современная Россия должна делать ставку на их развитие. Известен такой пример: пять крупнейших фирм США по производству больших ЭВМ, на долю которых приходится 95% рынка США, разместили свои подразделения НИОКР в крупных «метрополитенских» ареалах – агломерациях, таких, как Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Миннеаполис.
Исходя из такого понимания сложившейся ситуации, НП «Национальная Гильдия Градостроителей» считает необходимым предложить следующие направления городской политики в России:
– Базой для новой организации города должна стать городская экономика, в основе которой лежит наиболее инновационноемкий сектор экономики – конечное потребление, которое, в свою очередь формируется новым поколением горожан. Новое поколение горожан, сформировавшееся в новой России и обладающее новыми ценностями, начинает формировать и определять новые городские рынки: рынок недвижимости, услуг, отдыха и развлечений, другие потребительские рынки. Также это рынки, связанные с инвестициями в себя и свой образ жизни: рынки образования, здоровья, персональных и коммуникационных технологий, мобильности.
– Города должны выступить логистическими центрами для потоков товаров,
финансов и информации. Инновационное лидерство должно выражаться в управленческих инновациях. Стремясь к лидерству в стране по выбранному направлению, город будет вынужден решить проблему удержания на своей территории наиболее активного и инновационного человеческого капитала.
Поэтому в городской экономике, являющейся базой, необходимо выделить еще один инновационный сегмент – культурно-средовой, сектор креативной деятельности, что непосредственно связано с историей и культурой городского пространства.
– Политика городского развития должна стать политикой многополюсного развития, базирующейся на принципах концентрации ресурсов в «полюсах роста» и распространяющейся на системе волнового развития на все городское и пригородное пространство. Скудность ресурсов, находящихся в управлении муниципалитетов, да и в подавляющем числе субъектов РФ, не позволяет их размазывать тонким слоем по всей территории, а требует их концентрации на прорывных направлениях.
– Новая городская политика должна сопровождаться соответствующей кадровой политикой. К управлению городом должны приходить профессионалы, и это не должно зависеть от выборных циклов и случайных людей.
– Федеральная власть не может и не должна устраняться от городских дел. Градоустройство всегда считалось, да и являлось фактически, делом государственным, общественно важным и признанным самим обществом. – Право и законотворчество должны успевать за вызовами урбанизации.
Градостроительный, Земельный, Жилищный Кодексы и другие законы пора привести в соответствие с требованиями времени, да и друг с другом.
Некоммерческое партнерство «Национальная Гильдия Градостроителей» предлагает:
– Необходимо создать Министерство городов РФ, которое бы занималось выработкой государственной городской политики, ведением статистических наблюдений за состоянием городов, специальными «полевыми» исследованиями, координацией усилий всех уровней власти по отношению к городскому развитию, формированием федеральных целевых программ и т.д.
– Необходимо дальнейшее изменение Градостроительного Кодекса, Земельного Кодекса исходя из практического опыта их применения. Ставка должна быть сделана на профессиональные сообщества градостроителей и их нормативные предложения.
– Необходимо введение единого налога на недвижимость, с правом субъекта РФ самому его внедрять по мере готовности городов и поселений к его администрированию.
– Средствами реализации городской политики должны выступить стратегия развития города и прочно связанный с ней генеральный план города (документы, задающие «поколенческий» лаг планирования и сценарии предполагаемых изменений), среднесрочный бюджет (бюджет, сформированный на 80% из поступлений от единого налога на недвижимость и имеющий 3-х летний лаг планирования), долгосрочные программы развития тех или иных сегментов экономики города в т.ч. ЖКХ, инфраструктуры городской экономики, технологий умных городов и др.
– Необходимы фундаментальные научные исследования в области социологии города, экономики города, экологии города и др.
– Необходимо отменить действие 94 ФЗ в части закупок на научные и проектные работы в области градостроительства.
– Дополнить законодательство о градостроительной деятельности статьями об ответственности за принятие решений, которые не соответствуют документам территориального планирования, а также за неисполнение градостроительного и земельного законодательства.
– Назначать главных архитекторов субъектов Российской Федерации и крупных городов по согласованию с Министерством или же вернуться к их подчинению Министерству напрямую.
«Национальная Гильдия Градостроителей» призывает:
– политиков – понять, наконец, что простой человек оценивает любую власть, прежде всего по уровню комфортности среды своего проживания, которая должна давать ему возможность жить, работать, отдыхать, передвигаться, что власть призвана служить обществу и его интересам; – власти всех уровней – доверять профессионалам решение вопросов управления такими сложнейшими системами, какими являются города; – деловых людей, представителей бизнеса – понимать и учитывать интересы не только своего дела, но и простых людей; – население – перестать видеть в градостроителях своих врагов, помогать специалистам работать на принципах договора об общественном согласии.
Подписал от имени НП «Национальная Гильдия Градостроителей»: Председатель Совета Гильдии В.А.Щитинский.
RSS
Реклама
